ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5187/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 11.11.2020 sub nr. x/2020 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Garda Națională de Mediu, suspendarea parțială a notei de constatare nr. x/28.10.2020, până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1393 din 14 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Garda Națională de Mediu-Comisariatul General, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate: - sunt întemeiate motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., instanța de fond pronunțând sentința cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept prevăzut la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea 554/2004; - în cazul măsurilor restrictive dispuse de comisarii pârâtei prin actul administrativ contestat niciuna din aceste condiții nu este întrunită, în principal nelegalitatea rezultând din lipsa din atribuțiile legale a pârâtei a dreptului de a suspenda activitatea economică care este controlată, raportat la dispozițiile art. art. 1 alin. (2) și art. 13 alin. (1) lit. q) și r) din Hotărârea de Guvern nr. 1005/2012; - hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de respingere a cererii de suspendare în raport de faptul că pârâta Garda Națională de Mediu - Comisariatul General, nu are atribuția legală de a dispune îngrădirea sau restricționarea activității ordonatorului economic ce face obiectul inspecției (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.); - pârâta are atribuția de a dispune suspendarea/încetarea activității în două situații limitativ prevăzute de H.G. nr. 1005/2012: (i) în situația poluării și deteriorării mediului de la obiectivul operatorului economic controlat; și (ii) pentru nerespectarea măsurilor stabilite prin notele de constatare întocmite ca urmare a nerespectării actelor de reglementare (autorizațiilor de mediu) deținute de operatorul verificat, niciuna nefiind incidentă în speță; - incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. rezultă din considerentele greșite ale sentinței referitoare la criticile invocate cu privire la fiecare din măsurile pentru care a solicitat suspendarea; - în ceea ce privește măsura de la pct. 1, au fost reiterate argumentele prezentate în fața instanței de fond, nelegalitatea vădită a măsurii constând în aceea că deșeurile stocate temporar pe fiecare din cele trei amplasamente respectă prevederilor autorizației de mediu cu privire la modul de stocare a deșeurilor reciclabile; - cu privire la măsura de la pct. 2, nelegalitatea vădita a acesteia rezultă din împrejurarea că în cazul concret al reclamantei nu sunt întrunite condițiile legale pentru ca pârâta să dispună suspendarea, nici măcar temporară sau parțială, a activității economice pentru neconformități cu privire la protecția mediului, singura autoritate care poate restricționa sau suspenda activitatea fiind autoritatea emitentă a autorizației de mediu (respectiv Agenția pentru Protecția Mediului); - referitor la măsura de la pct. 4, s-a arătat că refuzul comisarilor de a aproba Planul de măsuri prezentat este discreționar și nu este întemeiat pe vreo dispoziție legală aplicabilă situației reclamantei; - prima instanța nu a prezentat niciun motiv pentru care a respins critica de nelegalitate invocată asupra măsurii de la pct. 5, raportările săptămânale solicitate nefiind prevăzute de dispozițiilor legale în materie; - în mod greșit, instanța de fond a respins critica de nelegalitate invocată pentru pct. 6, deoarece comisarii gărzii de mediu nu au inspectat suprafața despre care pretind că nu ar fi betonată și nici nu au folosit aparatură în acest sens, ci doar au presupus că suprafața betonată folosită pentru stocarea deșeurilor ar fi mai mică decât cea trecută în autorizația de mediu; - instanța de fond a ignorat prevederile Anexei I la O.U.G. nr. 74/2018, în ceea ce privește competențele legale ale pârâtei, privind măsurile de la pct. 7 și de la pct. 10; - cu privire la măsura de la pct. 12, instanța se limitează doar la reproducerea criticii de nelegalitate invocată, fără a face aprecieri asupra temeiniciei acesteia, ceea ce constituie o situație de denegare de dreptate, ce atrage casarea sentinței recurate; - măsura de la pct. 13 este lipsită de suport legal si nejustificată, pentru simplul fapt că, prin măsurătorile topografice ale platformelor, nu se poate stabili dacă suprafața măsurată este betonată sau nu; - măsura de la pct. 16 este nelegală pentru că reclamanta a realizat operațiunile de vidanjare conform legii prin operatori autorizați, iar, în ceea ce privește măsura de la pct. 20 instanța de fond nu a sesizat esența acesteia, care se referă la depozitări de deșeuri, care nu există pe amplasament; - s-a arătat că la punctul de lucru nu există niciun depozit definitiv de deșeuri, astfel că nu există niciun temei legal pentru efectuarea analizelor unor deșeuri îngropate (măsura de la pct. 21), că măsurile de la pct. 23 și 25 sunt nejustificate deoarece reclamanta a făcut determinări ale factorilor de mediu, iar recepția și tratarea deșeurilor se face doar în baza contractelor de prestări servicii; - în ceea ce privește măsura de la pct. 26, în mod greșit instanța de fond a expus că un astfel de accident (incendiu) nu ar exclude interdicția dispusă prin măsura contestată, deoarece obligația respectivă este oricum subînțeleasă din cuprinsul autorizației de mediu, care reglementează strict tipurile de activități de gestionare a deșeurilor, iar reclamanta nu a încălcat vreodată această obligație. In ceea ce privește condiția pagubei iminente, a precizat recurenta - reclamantă că își menține aceleași argumente și probe invocate la prima instanță. Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului și, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., casarea în tot a sentinței recurate, admiterea cererii de chemare în judecată și suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond, a măsurilor de la punctele 1,2,4,5,6,7,10,12,13,16, 20,21,22,23,25 și 26 stabilite în sarcina reclamantei de reprezentanții pârâtei prin Nota de constatare nr. x/28.10.2020.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimata - pârâtă Garda Națională de Mediu - Comisariatul General a invocat excepția tardivității recursului, excepție respinsă în ședința publică de la acest termen. Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia, apreciind că prima instanță a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reluând argumentele cuprinse în Nota de constatare nr. x/28.10.2020.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta petentă S.C. A. S.R.L. este o societate comercială care desfășoară activități autorizate de colectare, tratare si eliminare deșeuri nepericuloase și de recuperare a materialelor reciclabile sortate provenite din gospodării ale populației, de la instituții publice sau agenți economici. În urma controlului efectuat de comisarii Gărzii Naționale de Mediu - Comisariatul General la data de 08.09.2020 și 17.09.2020, la punctul de lucru al societății situat în Mun. Oltenița, jud. Călărași, a fost întocmită Nota de constatare nr. x/28.10.2020, prin care, în baza constatărilor făcute de reprezentanții G.N.M. - C.G., s-a dispus în sarcina reclamantei realizarea unui număr de 28 măsuri, cu termen permanent sau cu termene limită de îndeplinire. Prin plângere administrativă prealabilă, reclamanta a contestat legalitatea și, după caz, temeinicia unei părți din aceste măsuri, respectiv a măsurilor de la punctele 1, 2, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 16, 20, 21, 22, 23, 25 și 26, pe care le consideră că sunt contrare dispozițiilor legale în materie și, contravin realității din teren și documentelor prezentate de reclamanta pe durata controlului. Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Din perspectiva acestor critici, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților. In plus, are în vedere Înalta Curte că procedură prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 permite doar o analiză sumară a motivelor de nelegalitate și doar în măsura în care acestea conturează condiția cazului bine justificat, fără a se ajunge la prejudecarea fondului cauzei. Raportat la criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reține Inalta Curte că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Intimata-reclamantă, prin cererea de suspendare dedusă judecății, a invocat critici de nelegalitate a măsurilor în raport de aspecte de fapt reținute în actul de control, respectiv împrejurarea că nu s-a inspectat suprafața despre care comisarii de mediu pretind că nu ar fi betonată și nici nu au folosit aparatură în acest sens, că reclamanta a realizat operațiunile de vidanjare conform legii prin operatori autorizați, că pe amplasament nu există depozitări de deșeuri la care face referire pârâtă, critici privind constările agenților cu privire la încadrarea deșeurilor identificate în noțiunea de "deșeuri valorificabile și reciclabile". Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare. Trecând peste aspectul formal al motivării acțiunii prin prisma motivelor de nelegalitate a notei de constatare, și nu a condițiilor prevăzute de art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a analizat cererea de suspendare raportat la împrejurările apte să producă o îndoială serioasa asupra legalității actului administrativ, cu referire la toate măsurile invocate de reclamantă și prin raportare la condiția exercitării dreptului de apreciere al autorității publice în limitele competenței prevăzute de lege sau a drepturilor particularilor. Împrejurările vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute în jurisprudența Înaltei Curți ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, emiterea actului administrativ în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc. În ceea ce privește încălcarea limitelor competenței autorității pâtâte, aspect ce poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, Inalta Curte reține că potrivit art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu, G.N.M. este un corp specializat de inspecție și control, iar comisarii sunt funcționari publici numiți în funcții publice specifice, în condițiile legii, care pot lua măsuri de sancționare, de suspendare/încetare a activității ca urmare a poluării și deteriorării mediului sau pentru nerespectarea condițiilor impuse prin actele de reglementare emise de autoritatea competentă pentru protecția mediului și a măsurilor stabilite în notele de constatare și în rapoartele de inspecție și control. Totodată se reține că Garda Națională de Mediu a notificat Agenția pentru Protecția Mediului Călărași, prin adresa nr. x/03.11.2020 cu privire la încălcarea de către S.C. A. S.R.L. a condițiilor din Autorizația de mediu nr. x/16.07.2019. revizuita la data de 28.01.2020. Pârâta a solicitat APM, Călărași emiterea notificării prealabile, cu termen de 60 de zile în vederea suspendării Autorizației de mediu nr. x/16.07.2019. revizuita la data de 28.01.2020. în considerarea neconformităților constatate cu ocazia controlului pe amplasament, prin actul atacat nefiind dispusă măsura suspendării activității astfel cum susține recurenta - reclamantă. Pentru toate aceste motive arătate, instanța de control judiciar apreciază că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, recurenta - reclamantă nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu. Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ, având în vedere și că recurenta reclamantă nu a formulat niciun motiv de recurs sub acest aspect, făcând trimitere la motivele susținute în cererea de suspendare, împrejurare care nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.