ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4293/2022

Ședința publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 16.02.2022, sub nr. x/2022, reclamanta Unitatea administrativ Teritorială Podari prin Primar a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructura Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON și anularea Deciziei nr. 116460/25.11.2021 privind soluționarea contestației și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021.

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2005, a solicitat suspendarea actelor administrative atacate până la soluționarea cauzei pe fond.

2.1. Prin sentința nr. 304 din 14 martie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Dolj, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei formulate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar, în contradictoriu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție Tribunalul Dolj a reținut, în esență, că ținând cont de faptul că se contestă acte administrative având ca obiect suma de 1.024.239,72 RON reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, iar reclamanta se încadrează în teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța competentă teritorial să soluționeze prezenta cauză este Tribunalul București, secția contencios administrativ și fiscal, în favoarea căruia și-a declinat competența.

2.2. Prin sentința nr. 3346 din 14 iunie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul București, secția a II-a, contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale, a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar și pe pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului Dolj. A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Tribunalul București a reținut că, în condițiile în care legea nu reglementează în mod clar și expres competența teritorială pentru circumstanța raportului de contencios administrativ special reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, iar această competență nu poate fi identificată nici în baza uzanțelor, competența teritorială a instanței sesizate de beneficiarul (persoană juridică de drept public), nemulțumit de actul emis de autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece ipoteza art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cea în care instanța de contencios administrativ este sesizată de subiectul de drept al raportului juridic de drept administrativ, nemulțumit de actul autorității publice pârâte, este asemănătoare ipotezei reglementate prin teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare, de asemenea, la situația în care instanța de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorității pârâte.

Totodată, a reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanța este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanța de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acționează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecății) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

II. Decizia Înaltei Curți pronunțată în regulator de competență.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 și art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunțe regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei și dispozițiile legale incidente pricinii, reținând că este vorba despre un conflict negativ de competență tipic.

Obiectul demersului judiciar inițiat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari vizează contestația formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență emis de Ministerul Fondurilor Europene-Direcția Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON, precum și împotriva Deciziei nr. 116460/25.11.2021 de soluționare a contestației administrative și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență emisă de Ministerul Fondurilor Europene-Direcția Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021. Totodată, a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluționarea cauzei pe fond.

În fapt, între instituția pârâtă, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial Mediu 2007-2013, și Unitatea Administrativ Teritorială Podari, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare privind implementarea proiectului cod SMIS 58932 intitulat "Extinderea și modernizarea sistemelor de apă și apă uzată", al cărei obiectiv general era îmbunătățirea calității vieții și a accesului la infrastructura de apă și apă uzată în comuna Podari, județul Dolj, prin furnizarea unor servicii de alimentare cu apă și evacuare ape uzate, în concordanță cu practicile și politicile Uniunii Europene și în contextul Axei Prioritare 1 "Extinderea și modernizarea sistemelor de apă și apă uzată".

Urmarea verificării modului de implementare a proiectului cod SMIS 58932 efectuată la data de 14.06.2021 de către Serviciul Monitorizare din cadrul Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Mediu, a fost întocmită suspiciunea de neregulă nr. 75890/02.08.2021, ale cărei constatări au fost menționate în Raportul misiunii de verificare privind viabilitatea proiectului.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/OMA/15.09.2021, Unitatea Administrativ Teritorială Podari a formulat contestație administrativă în temeiul prevederilor art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011, soluționată prin Decizia nr. 116460/25.11.2021 în sensul respingerii contestației și menținerii titlului de creanță.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență de față vizează norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei.

Tribunalul Dolj, prima instanță sesizată, a reținut că în cauză se contestă acte administrative având ca obiect suma de 1.024.239,72 RON reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, iar reclamanta se încadrează în teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aspecte în raport de care instanța competentă teritorial să soluționeze contestația reclamantei este Tribunalul București, secția contencios administrativ și fiscal.

În schimb, Tribunalul București a apreciat că pentru circumstanța raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, întrucât competența teritorială în această ipoteză nu a fost în mod clar și expres prevăzută de legiuitor și nu poate fi identificată nici în baza uzanțelor, se va determina în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, acestea fiind cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A mai reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanța este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, în timp ce în ipoteza în care instanța de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acționează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecății) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În fine, Tribunalul București a apreciat că prin susținerea tezei contrare celei desprinse din raționamentul expus se ajunge în situația în care se creează în privința sa, pe cale jurisprudențială, o competență specială în domeniul contestării neregulilor reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, contrar voinței legiuitorului.

Așadar, instanțele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce privește consecințele pe care le atrage calitatea reclamantului instituție publică de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanței competente să judece cauza.

Înalta Curte reține că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referință, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunțat rezultă că legiuitorul a instituit o competență teritorială exclusivă, stabilind că, în situația în care reclamanta din cauză are calitatea de instituție publică, aceasta se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speță pârâtul având sediul în municipiul București. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noțiunea de "instituții publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora".

Pornind de la această definiție, căreia i se circumscrie reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari în calitate de instituție publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenței teritoriale de soluționare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competența de soluționare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, așa cum s-a arătat și în precedent, în funcție de calitatea pârâtului.

Cum legiuitorul nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în funcție de calitatea pârâtului, distincția făcându-se prin raportare exclusivă la calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Pe de altă parte, deși legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenței teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorități publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituție publică și o autoritate publică (cu sublinierea distincțiilor realizate între cele două noțiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conținutul alin. (3) al art. 10 și care utilizează ca și reper exclusiv calitatea reclamantului și distincția dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte (caz în care sunt aplicabile prevederile tezei I a alin. (3) și calitatea de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, pe de altă parte (fiind aplicabile prevederile tezei a II-a), neavând relevanță dacă pârâtul este sau nu o autoritate publică.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile legale invocate de către Tribunalul București, respectiv cele ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea nu disting în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competență cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, deși în cauza pendinte reclamanta acționează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincții în textul de lege care reglementează competența, în ipoteza în care o instituție publică are calitatea de reclamantă într-o acțiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanței de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speță, instituind o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea acestei instanțe.

Aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenței exclusiv în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuții corecte și clare a cauzelor între instanțe de pe același palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiași cereri la mai multe instanțe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanți care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluții diferite; precum și o reducere a cheltuielilor procedurale.

Așadar, aplicarea în speță a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, deoarece privește situația reclamanților persoane fizice sau juridice de drept privat, în speță competența teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din același act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituție publică.

De asemenea, se reține că art. 10 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 prevede că "cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează potrivit rangului autorității, conform prevederilor alin. (1)". La art. 10 alin. (1) teza I din legea sus-menționată, legiuitorul a statuat că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale.

În speță, cum suma ce face obiectul actului administrativ contestat este de 1.024.239,72 RON reprezentând creanțe bugetare constând în contribuție din fonduri ale Uniunii Europene, contribuție publică națională de la bugetul de stat și TVA (recuperabilă, după caz), instanța de fond competentă să verifice legalitatea actului administrativ atacat este tribunalul administrativ-fiscal.

În acest context, în considerarea calității de instituție publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Podari și a locului situării sediului pârâtului Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, Înalta Curte constată că instanța competentă din punct de vedere teritorial să soluționeze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripția teritorială a municipiului București.

Or, câtă vreme reclamanta este o instituție publică, în accepțiunea normelor legale anterior evocate, iar cererea dedusă judecății este evaluabilă în bani, fiind contestat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/OMA/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON, aceasta fiind criteriul de delimitare a competenței de primă instanță a tribunalului de cea a curții de apel în materia fondurilor nerambursabile, iar calitatea reclamantei criteriul în temeiul căruia se stabilește instanța competentă sub aspect teritorial, conform prevederilor Legii nr. 554/2004 la care face trimitere în mod expres art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu se poate considera că se creează Tribunalului București, pe cale jurisprudențială,o competență specială în acest domeniu, contrar voinței legiuitorului.

Față de toate considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența soluționării cauzei în primă instanță în favoarea Tribunalului București, secția a II-a, contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a, contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.