ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3158/2022

Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.11.2018, sub nr. x/2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Control și Integritate - Serviciul Control, anularea Raportului de control nr. x/24.11.2017 în privința constatărilor de la lit. d) în ceea ce privește contractul de asociațiune investițională încheiat între A. S.R.L. și Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, emis de pârât. Prin sentința civilă nr. 1850 din 18 martie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, dosarul fiind înregistrat pe rolul secției a IX-a contencios administrativ și fiscal din cadrul acestei instanțe, la data de 16.05.2019, sub nr. x/2018.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 419 din data de 9 septembrie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din oficiu, și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății-Direcția Control și Integritate - Serviciul Control, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză. Împotriva sentinței nr. 419 din 9 septembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ. și a solicitat, în principal, admiterea recursului și casarea sentinței cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanțe, iar, în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei cu consecința admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată. În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a susținut, în contextul unei succinte expuneri a situației de fapt, că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., precum și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ. Astfel, a arătat că prima instanță a apreciat în mod greșit faptul că Raportul de control nr. x/24.11.2017 nu este un act administrativ în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004, analizând în mod restrictiv art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege. În acest sens recurenta a susținut că prin cererea de chemare în judecată a precizat că își întemeiază acțiunea pe dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, citate în cuprinsul cererii de recurs, așa încât soluția primei instanțe este dată cu interpretarea greșită a art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, care definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Ca urmare, a considerat că raportul de control în discuție este un act administrativ deoarece produce efecte juridice, fiind interpretat în acest sens chiar de către Consiliul Județean Ilfov care a arătat că acest act a fost transmis către Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov "în vederea întreprinderii măsurilor ce se impun", în viziunea sa stabilind obligația, deci efecte juridice, în sarcina persoanei juridice supuse controlului, contrar opiniei exprimate de prima instanță. Pe de altă parte, a afirmat că Raportul de control produce efecte prin el însuși, acesta stabilind, printre altele, măsurile ce vor fi luate de Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, termenul și persoana/serviciul care răspunde pentru luarea măsurilor, de altfel la începutul anului 2018 Spitalul începând să ia măsuri fără a fi nevoie de emiterea unui act administrativ. Așadar, Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov a inițiat procedura de conciliere în vederea încetării contractului de asociere investițională nr. x din data de 24.03.2008 și a actului adițional nr. x/05.05.2009, înregistrat sub nr. x, susținerile Spitalului din punctul de vedere consemnat în procesul-verbal de conciliere directă din 21.01.2018 confirmând caracterul de act administrativ al raportului de control contestat. A mai criticat recurenta-reclamantă argumentul primei instanțe conform căruia un astfel de act poate fi verificat sub aspectul legalității de către instanța de contencios administrativ numai în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează ori de către instanța judecătorească în măsura în care aceasta va fi sesizată potrivit concluziilor comisiei de control, în urma verificării respectării prevederilor legale privind contractul de asociațiune investițională nr. x/2008, considerând că o astfel de concluzie lasă reclamanta fără posibilitatea reală de a ataca un act care îi vatămă drepturile și interesele. Cu privire la aprecierea instanței de fond că legalitatea raportului va fi analizată în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ prin care va fi pusă în aplicare măsura impusă prin raport, recurenta a susținut că prin acesta s-a dispus Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov măsura acționării în instanța de judecată pentru constatarea nulității contractului de asociațiune investițională nr. x/24.03.2008 încheiat între societatea reclamantă și Spital, măsură ce nu putea fi implementată printr-un act administrativ pe care să-l poată contesta, ci printr-o acțiune în instanță. O interpretare contrară ar însemna, în opinia părții, că raportul de control nu poate fi supus niciodată controlului de legalitate cu privire la măsura dispusă, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 554/2004. În final, în ceea ce privește cea de-a doua opțiune prezentată de instanță, a solicitat a se observa că aceasta este lăsată la aprecierea Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov, astfel încât, dacă s-ar admite această opțiune, ar însemna că reclamanta este lipsită de posibilitatea de a solicita anularea unui act ce produce efecte în privința sa.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală, apreciind în acest sens că prima instanță a reținut în mod corect starea de fapt și în raport de aceasta a aplicat dispozițiile legale incidente în cauză.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată prin prisma criticilor invocate de recurenta-reclamantă din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., și a apărărilor formulate prin întâmpinare de către intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat și îl va respinge ca atare, reținând în acest sens că actul a cărui anulare s-a solicitat prin cererea de chemare în judecată nu este un act administrativ, excepția inadmisibilității fiind admisă în mod corect de către prima instanță. Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține, în ceea ce privește dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că recurenta-reclamantă le-a invocat doar formal, fără să dezvolte argumente care să poată fi circumscrise acestui motiv de casare în referire la pretinsa încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, așa încât analiza sentinței de fond urmează a se realiza exclusiv din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează pronunțarea hotărârii cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a analizat restrictiv dispozițiile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care a arătat că își întemeiază acțiunea pe dispozițiile art. 1 alin. (2) din aceeași lege, pronunțând astfel o soluție cu interpretarea greșită a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definește actul administrativ. În esență, partea recurentă a arătat că Raportul de control nr. x/24.11.2017, contestat în cauză, produce efecte prin el însuși și, ținând cont că prin intermediul său au fost stabilite măsurile ce vor fi luate de Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, este evident caracterul acestuia de act administrativ în accepțiunea legii, care îi vatămă drepturile și interesele. Totodată, a criticat aprecierea instanței de fond conform căreia un astfel de act ar reprezenta, în realitate, o formalitate prealabilă ce poate fi verificată sub aspectul legalității numai în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează sau în cadrul acțiunii formulate de Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov în urma concluziilor comisiei de control. Potrivit acestui motiv de recurs invocat de parte, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. încălcarea normelor de drept material putându-se face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute în mod greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, se impune a se aminti că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține că demersul judiciar al recurentei-reclamante vizează anularea Raportului de control nr. x/24.11.2017 în privința constatărilor de la lit. d) în ceea ce privește contractul de asociațiune investițională încheiat între A. S.R.L. și Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, emis de pârâtul Ministerul Sănătății. În fapt, în urma soluționării definitive a litigiului dintre Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov și S.C. A. S.R.L., înregistrat sub nr. x/2012, prin care instanța a dispus obligarea Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov "să permită societății reclamante accesul în spațiul ce face obiectul contractului de asociațiune investițională nr. x/24.03.2008, astfel cum a fost modificat prin actul adițional nr. x/05.05.2009, în vederea desfășurării activității asocierii", Ministerul Sănătății, prin Direcția Control și Integritate-Serviciul Control, a realizat verificări la nivelul Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov în urma controlului fiind întocmit Raportul de control nr. x/24.11.2017 în care au fost consemnate constatările și măsurile dispuse. Acest Raport de control a fost atacat de către reclamantă în privința constatărilor de la lit. d) referitoare la contractul de asociațiune investițională încheiat între A. S.R.L. și Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, invocând în susținerea acțiunii dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Soluționând cauza, Curtea de Apel București a invocat, din oficiu, excepția inadmisibilității acțiunii, pe care a admis-o, respingând pe acest temei cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății-Direcția Control și Integritate-Serviciul Control. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză, soluție pe care, la rândul său, o adoptă ca atare. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 " Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public ". De asemenea, art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ prevede că " actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ ". Conform definiției date actului administrativ de către legiuitor, acesta reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul nașterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare este garantată prin forța de constrângere a statului, sau constată situații juridice reglementate de lege, fiind forma juridică principală a activității structurilor administrației publice. Așadar, din interpretarea dispozițiilor legale enunțate supra rezultă că nu orice manifestare de voință reprezintă un act juridic, simpla exprimare a unei opinii sau a unei propuneri din partea unei instituții publice administrative nefiind un act administrativ. De asemenea, caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în temeiul căruia se emit actele administrative, iar acest regim determină caracterul obligatoriu al actelor respective, precum și executarea lor din oficiu. Întrucât trăsătura esențială a actului administrativ este aceea că produce efecte juridice, adică dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații corelative, în analiza naturii juridice a unui act administrativ esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea. Ca urmare, actul administrativ trebuie delimitat de adresele, precizările, circularele sau notele care nu fac decât să expună o opinie, un punct de vedere, să propună anumite măsuri, fără a modifica ceva în ordinea juridică existentă, sau să aducă la cunoștința destinatarilor un fapt sau o decizie administrativă. Pe de altă parte, se reține că autoritățile publice nu sunt angrenate numai în raporturi de drept administrativ, ci și în raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept, astfel încât actele juridice care dau naștere, modifică sau sting un astfel de raport juridic nu sunt acte administrative. În speță, din probatoriul administrat în fața instanței de fond rezultă că prin Raportul de control supus analizei instanței de contencios administrativ au fost consemnate constatările comisiei de control relativ la situații de fapt referitoare la respectarea, de către comitetul director din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov, a obligațiilor legale privitoare la regimul incompatibilităților și conflictelor de interese, la verificarea modului de respectare și îndeplinire a măsurilor aprobate de conducerea autorității pârâte prin Raportul de control nr. x/09.03.2017, precum și la verificarea activității managerului Spitalului public privind obligațiile asumate prin contractul de management, verificarea aspectelor sesizate de Corpul de Control al Primului Ministru prin adresa nr. x/23.08.2017. Totodată, au fost consemnate rezultatele verificării respectării prevederilor legale privind contractul de asociațiune investițională nr. x/2008, încheiat între societatea reclamantă S.C. A. S.R.L. și Spitalul Clinic Județean de Urgență Ilfov, precum și alte împrejurări considerate abateri de la legalitate, au fost indicate persoanele responsabile, au fost formulate concluzii și propuse măsuri spre a fi aduse la îndeplinire în anumite termene determinate. Astfel fiind, în referire la constatările de la lit. d) a actului contestat, Înalta Curte constată că intimatul-pârât nu a dispus măsuri pentru intrarea în legalitate, cum prevede în mod imperativ legea în privința efectelor unui act administrativ propriu-zis, ci, doar a făcut Spitalului Clinic Județean de Urgență Ilfov propuneri de măsuri ca urmare a identificării unor vicii de fond ale contractului de asociațiune investițională nr. x/24.03.2008, obiect al dosarului nr. x/2012, care sunt de natură a atrage nulitatea contractului respectiv. Cu alte cuvinte, prin intermediul acestor constatări s-a stabilit în sarcina Spitalului obligația promovării unei acțiuni în vederea constatării de către instanța de judecată a nulității contractului de asociațiune investițională, precum și sesizarea Curții de Conturi în vederea identificării unui posibil prejudiciu, constatările comisiei de control și aceste măsuri dispuse în sarcina managerului Spitalului nefiind apte prin ele însele să dea naștere sau să modifice raporturi juridice, câtă vreme aceste măsuri propuse de comisia de control puteau fi urmate de promovarea unei acțiuni având ca obiect nulitatea contractului în discuție. În concluzie, contrar alegației recurentei-reclamante că raportul de control produce efecte prin el însuși, Înalta Curte constată că actul supus controlului de legalitate nu prezintă elementele esențiale ale unui act administrativ propriu-zis pentru a putea face obiectul unei acțiuni în anulare formulate în fața instanței de contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, ci, în acord cu raționamentul primei instanțe, pe care îl împărtășește, reține că poate fi considerat un act premergător actului administrativ propriu-zis, ce poate fi supus analizei instanței de contencios administrativ în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Aceasta întrucât doctrina și jurisprudența în materie au stabilit în mod constant că operațiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci, pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite și forme procedurale prealabile actului administrativ. Din această categorie fac parte, printre altele, avizele, acordurile, proiectele, propunerile și măsurile, studiile și rapoartele de specialitate, anchetele sau cercetările administrative, precum și rapoartele de control, cum este situația dedusă judecății, în care organele de control au făcut simple constatări și propuneri de măsuri. Or, voința legiuitorului se impune a fi interpretată în sensul că operațiunile administrative nu pot fi atacate în mod separat în fața instanței de contencios administrativ, ci, doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăzând în acest sens, așa cum s-a arătat în precedent, că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. În schimb, poate fi dedus judecății în mod separat refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului ori a interesului legitim, în temeiul art. 8 alin. (1) teza finală din aceeași Lege nr. 554/2004, însă ipoteza că actul în litigiu în prezenta cauză ar putea fi atacat distinct, în considerarea efectelor pe care le produce prin el însuși, nu poate fi primită. În fine, nu poate fi reținută nici critica recurentei conform căreia prima instanță a analizat în mod restrictiv art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care a arătat prin cererea de chemare în judecată că își întemeiază acțiunea pe dispozițiile art. 1 alin. (2) din același act normativ, deoarece nu reprezintă un argument valid în demonstrarea nelegalității hotărârii atacate atât timp cât chestiunea supusă analizei și asupra căreia instanța de fond a statuat, fundamentând soluția pronunțată, a vizat neîntrunirea de către Raportul de control contestat a trăsăturilor esențiale prevăzute de lege pentru a fi considerat un act administrativ propriu-zis și nu calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, mai exact sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, ca obiect principal de reglementare al art. 1 alin. (2) evocat de parte. În aceste condiții, Înalta Curte va respinge și aceste susțineri ale recurentei-reclamante și va constata că hotărârea instanței de fond este la adăpost de orice critică ce vizează interpretarea și aplicarea greșită a normelor legale incidente în cauză, demersul părții recurente fiind, prin urmare, nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.