ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3038/2022

Ședința publică din data de 26 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună:

- anularea art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1170 din data de 10 decembrie 2004;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată cauzate de soluționarea prezentei cauze.

2.1. Petenta Agenția Națională a Resurselor Minerale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat:

- excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, întrucât aceasta nu este destinatarul actului administrativ normativ a cărei anulare parțială o solicită;

- excepția lipsei de interes a reclamantei în promovarea acțiunii, întrucât Hotărârea de Guvern pe care o contestă nu a fost emisă cu încălcarea vreunei norme care o protejează.

Pe fondul cauzei, petenta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

2.2. Petenta Agenția Națională a Resurselor Minerale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat:

- excepția lipsei de obiect a prezentei cauze și a lipsei de interes a reclamantei în promovarea acțiunii, în condițiile în care partea se prevalează de texte legale care fac referire la ocrotirea proprietății private, ignorând total orice norme care vizează interesul public.

Pe fondul cauzei, petenta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În ședința publică din data de 19.02.2019, instanța a încuviințat în principiu cererile de intervenție accesorie formulate de Agenția Națională pentru Resurse Minerale și B. S.R.L..

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1054 din 19.03.2019, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată, și a admis cererile de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României formulate de Agenția Națională pentru Resurse Minerale și B. S.R.L..

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 prin aceea că s-a acceptat posibilitatea instituirii unei excepții care nu este prevăzută de lege, ci printr-un act infra-legal, respectiv H.G. nr. 2075/2004. Este vorba despre faptul că aceste acte adiționale pot să fie încheiate și printr-un act aprobat de conducătorul ANRM, adică fără aprobarea prin H.G. Prin aceasta, sentința recurată încalcă principiului legalității și principiului ierarhiei normelor juridice, consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituția României și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum și prima regulă de interpretare logică, potrivit căreia excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare (exceptio est strictissimae interpretationis et aplicationis).

Partea opinează în sensul că instanța de fond a identificat în mod greșit cauza vătămării sale, aceasta din urmă fiind aceea că normele administrative contestate își contrazic baza legală și, în consecință, sunt în afara cadrului legal și sunt emise cu încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice. Vătămarea își are originea în normele administrative nelegale pe care s-a întemeiat intimata ANRM atunci când a conferit drepturi societății B. S.R.L., cu restrângerea dreptului de proprietate al societății A.. În concret, cele două acte adiționale la acordurile petroliere nu au fost niciodată aprobate de Guvern, iar intrarea lor în vigoare în mod nelegal se întemeiază pe normele administrative contestate în cauză.

În alte ordine de idei, recurenta a susținut faptul că în mod eronat prima instanță a acceptat ideea că prin acte normative de nivel inferior legii, infra-legal, cum este și hotărârea de Guvern atacată, se pot institui excepții de la dispozițiile legale, dacă acestea au un obiect de reglementare diferit.

Or, orice modificare, prin act adițional a acordului petrolier, se face prin hotărâre de guvern. Aprobările tehnice nu pot face excepție în condițiile în care o asemenea excepție nu este introdusă prin lege. Orice alte prevederi contrare din actele normative cu forță juridică inferioară sunt nelegale.

4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a arătat faptul că, prin aplicarea greșită a legii identificată mai sus, instituind o excepție de la prevederile legale care nu este conținută de acestea, prima instanță a depășit și atribuțiile puterii judecătorești.

Intimatele ANRM și B. S.R.L. au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

6.1. Considerații generale

Așa cum s-a prezentat la pct. 1 al prezentei decizii, recurenta A. S.R.L. a supus controlului instanței de contencios administrativ legalitatea art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1170 din data de 10 decembrie 2004.

După cum s-a arătat la pct. 2 al deciziei de față, prima instanță a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată, reținând, în esență, următoarele argumente juridice:

Conform dispozițiilor art. 22 alin. (3) lit. e) din H.G. nr. 2075/2004, conducătorul ANRM dă aprobări de modificare a unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică, aflate exclusiv sub incidența atribuțiilor ANRM.

În temeiul prevederilor art. 22 alin. (4) lit. b) din același act administrativ cu caracter normativ, în cadrul aprobărilor de modificare a unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică, aflate exclusiv sub incidența atribuțiilor ANRM, se regăsesc și cele care vizează extinderi ale duratei unei faze de explorare, dezvoltare sau exploatare, fără a se depăși însă durata legală a acordului petrolier.

Societatea invocă vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime prin cele două dispoziții normative anterior enunțate. În concret, "prelungirea nelegală a termenelor de exploatare a terenurilor reclamantei de pe raza perimetrelor petroliere EX 7 - Periam și EX 8 - Biled lezează atât dreptul de proprietate al acesteia asupra terenurilor, cât interesele legitime ce decurg din acestea, ce constau, în mod evident, în perturbarea desfășurării obiectului de activitate al reclamantei."

Prima instanță a apreciat faptul că vătămarea invocată de reclamantă derivă din aprobarea prelungirii termenelor de explorare a terenurilor proprietatea acesteia, iar nu din adoptarea dispozițiilor normative care conferă autorității pârâte dreptul de a aproba modificările unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică aflate exclusiv sub incidența atribuțiilor ANRM.

Reclamanta susține faptul că prelungirea termenului de execuție a unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare este nelegală dacă este realizată prin aprobarea conducătorului ANRM, conform prevederilor art. 22 din H.G. nr. 2075/2004.

Instanța de fond a arătat faptul că, indiferent care ar fi fost procedura de prelungire a termenului de executare a unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare - prin act adițional aprobat de Guvern sau prin aprobarea conducătorului ANRM -, titularul unui acord petrolier are, în temeiul prevederilor art. 6 și urm. din Legea petrolului nr. 238/2004, dreptul de a dobândi folosința și accesul la terenurile pe care se efectuează operațiuni petroliere, proprietatea unor terți.

Pe cale de consecință, nu se poate se reține că prevederile normative ale căror anulare se solicită produc vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale reclamantei în legătură cu folosința terenului, având în vedere că, indiferent de modalitatea prin care se prelungește perioada unei faze de explorare, titularul unui acord de concesiune petrolieră are dreptul să dobândească un drept de folosință și de servitute, în condițiile legii, în vederea executării de operațiuni petroliere pe terenul proprietatea unor terți.

Conform dispozițiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004: "în situația în care, pe parcursul realizării operațiunilor petroliere, apar situații care nu au putut fi prevăzute la încheierea acordului, cu excepția prevederilor care au condus la câștigarea concursului public de ofertă, părțile, de comun acord, vor încheia acte adiționale, care vor intra în vigoare la data aprobării lor de către Guvern."

Acest text legal reglementează regimul juridic al actelor adiționale, iar art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) stabilește regimul juridic al aprobărilor de natură tehnică, fiind astfel reglementate aspecte diferite.

Prin art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din Norme au fost stabilite reguli subsecvente cu privire la modificarea unor prevederi de natură tehnică, și anume că aceasta se poate face prin aprobarea conducătorului autorității competente.

Așa cum precizează art. 22 alin. (4) lit. b) din Norme, se poate aproba de către conducătorul autorității competente extinderea duratei unei faze de explorare, dezvoltare sau exploatare.

În raport de împrejurarea că art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din Norme și art. 31 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 reglementează aspecte diferite și, reținând că prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituționale sau sancționatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii, constând în stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestora, prima instanță a concluzionat în sensul că dispozitiile normative contestate sunt în acord cu legea în baza cărora au fost adoptate, acțiunea formulată de reclamantă nefiind întemeiată.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a analizat în mod detaliat și judicios dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat, precum susținerile părților litigante, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele:

6.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.: ("când instanța a depășit atribuțiile puteri judecătorești") este nefondat, deoarece instanța de fond a procedat la analizarea legalității dispozițiilor art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004 prin prisma motivelor invocate de către recurentă și apărărilor făcute de părțile adverse.

6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") este nefondat.

În cadrul primei critici subsumate acestui motiv de casare, recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 prin aceea că s-a acceptat posibilitatea instituirii unei excepții care nu este prevăzută de lege, ci de un act infra-legal, respectiv de H.G. nr. 2075/2004. Este vorba despre faptul că aceste acte adiționale la acordul petrolier pot să fie încheiate și printr-un act aprobat de conducătorul ANRM, adică fără aprobarea prin hotărâre de Guvern.

Instanța de control judiciar nu poate primi critica recurentei.

Așa cum în mod corect a evidențiat și judecătorul fondului cauzei, art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 reglementează regimul juridic al actelor adiționale la acordul petrolier, iar art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) din Norme stabilește regimul juridic al aprobărilor de natură tehnică. Prin urmare, se observă faptul că textele în discuție reglementează aspecte juridice diferite.

Cu alte cuvinte, prin art. 22 alin. (3) lit. e) și alin. (4) lit. b) H.G. nr. 2075/2004 au fost stabilite reguli subsecvente cu privire la modificarea unor prevederi de natură tehnică stipulându-se în mod expres faptul că acestea se pot face prin aprobarea conducătorului ANRM.

Este de observat faptul că prin aprobarea conducătorului ANRM nu se modifică perioada de explorare, dezvoltare sau exploatare și nici programul minim de lucrări care a condus la câștigarea concursului public de ofertă, ci doar durata unei faze din perioada de explorare, dezvoltare sau exploatare, solicitantul fiind obligat să execute lucrări suplimentare față de cele asumate prin programul obligatoriu.

Prin urmare, sunt lipsite de substanță susținerile recurentei în sensul că emitentul dispozițiilor normative contestate a încălcat principiul legalității și principiul ierarhiei normelor juridice, principii consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituția României.

În altă ordine de idei, instanța de control judiciar reține faptul că titularii Acordului de concesiune pentru explorare, dezvoltare și exploatare în perimetrul EX 8 - Biled, aprobat prin H.G. nr. 885/2013, și a Acordului de concesiune pentru explorare, dezvoltare și exploatare în perimetrul EX 7 - Periam, aprobat prin H.G. nr. 885/2013, sunt B. S.R.L. și C. S.R.L..

Acordurile de concesiune pentru cele două perimetre au intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârilor de Guvern, de aprobare a acestora, respectiv la data de 22.11.2013. Aceste acorduri au fost încheiate pe o perioadă de 25 de ani.

La data de 01.10.2015, au fost încheiate Actele adiționale la Acordurile de concesiune prin care s-au modificat prevederile art. 4.1.2. din aceste Acorduri astfel: "perioada de explorare va fi de 6 ani contractuali de la data intrării în vigoare a Acordului. Perioada de explorare va fi împărțită în două faze, una obligatorie și una opțională, fiecare având programe separate, după cum este detaliat în Anexa 1. Titularul va avea dreptul să extindă perioada de explorare cu o perioadă adițională de cel mult 4 ani contractuali, fără a putea depăși însă 10 ani contractuali, cu condiția de a-și fi îndeplinit obligațiile prevăzute în prezentul Acord pentru perioada de explorare. În vederea obținerii extinderii prevăzute în prezentul paragraf este necesară asumarea unui program suplimentar de lucrări, aprobat de Agenție."

Prin adresele nr. x și nr. y din data de 14.12.2016, ANRM a aprobat extinderea duratei Fazei I a perioadei de explorare de la 2 ani la 5 ani, prin modificarea art. 4.1.2. din cele două Acorduri de concesiune, precum și suplimentarea programului obligatoriu de lucrări aferent acestei faze, extindere care intră în vigoare la data aprobării.

Ca atare, durata de explorare expiră în 6 ani de la aprobarea concesiunii, iar durata fazei I obligatorii din perioada de explorare a fost prelungită, fără ca perioada de explorare se depășească cei 6 care au fost stabiliți la încheierea Acordului.

Recurenta susține faptul că prelungirea termenului de execuție a unor lucrări prevăzute în faza de explorare este nelegală, întrucât s-a realizat prin aprobarea conducătorului instituției intimate, iar nu prin hotărâre de Guvern. În atare situație, i-a fost încălcat dreptul de proprietate, precum și dreptul de a-și desfășura activitatea comercială.

Instanța de control judiciar nu poate primi critica recurentei.

Într-adevăr, este pertinentă concluzia primei instanțe în sensul că indiferent de cum ar fi prelungit termenul de executare al unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare, respectiv prin act adițional aprobat de Guvern sau prin aprobare de către conducătorul ANRM, titularul unui acord petrolier are dreptul de a dobândi folosința, precum și accesul la terenurile pe care se efectuează operațiunile petroliere, terenuri aflate în proprietatea unor terți.

În consecință, instanța de control judiciar reține că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1054 din 19 martie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 26 mai 2022.