ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2002/2022

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 24 iulie 2018, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare a solicitat în contradictoriu cu pârâții A. și Municipiul București anularea articolului 2 din decizia nr. 7552 din 21 decembrie 2017 emisă de reclamantă și suspendarea efectelor acestei decizii până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 5417 din 17 decembrie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a hotărât următoarele: "Anuleaza capatul de cerere privind suspendarea executării. Respinge excepția tardivității. Respinge excepția lipsei calității procesuale active. Admite în parte actiunea formulată de reclamanta Comisia Specială de Retrocedare în contradictoriu cu pârâții A. și Municipiul București. Anuleaza art. 2 din decizia nr. 7552/21.12.2017 emisă de reclamantă."

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și, în rejudecare: - admiterea excepției lipsei calității procesuale active a intimatei-reclamante, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă; - admiterea excepției tardivității formulării acțiunii, cu consecința rspingerii cererii de chemare în judecată ca fiind tardiv formulată; - pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivarea recursului s-a arătat că este nelegală soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, recurenta apreciind că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea art. 1 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 94/2000, întrucât singura persoană care poate răsturna prezumția preluării abuzive este unitatea deținătoare a imobilului, în speță Primăria Municipiului București. Comisia Specială de Retrocedare nu are calitatea de deținător al imobilului, neavând calitatea procesuală activă necesară atacării în contencios administrativ a deciziilor pe care le emite. Recurenta-pârâtă a susținut că este nelegală și soluția de respingere a excepției tardivității formulării acțiunii, fiind pronunțată cu încălcarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000. Textul de lege nu prevede o diferențiere în raport de calitatea persoanei care atacă decizia, astfel că termenul de 30 de zile este aplicabil și Comisiei Speciale de Retrocedare. De asemenea, nu pot fi reținute argumentele instanței de fond, referitoare la aplicarea termenului de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme în speță sunt incidente dispozițiile legii speciale - O.U.G. nr. 94/2000. Din această perspectivă, consideră recurenta că sentința conține considerente contradictorii, câtă vreme prima instanță a considerat incidente prevederile O.U.G. nr. 94/2000, dar în soluționarea excepției tardivității acțiunii a făcut aplicarea Legii nr. 554/2004. În privința fondului acțiunii deduse judecății, recurenta a arătat că soluția de anulare a deciziei contestate, este rezultatul unei greșite aplicări și interpretări a dispozițiilor art. 1 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 94/2000. În opinia recurentei, considerentele deciziilor nr. 511/A/04.12.2014 pronunțată de Curtea de Apel Bucuresti în dosarul nr. x/2010, rămasă irevocabilă prin Decizia Inaltei Curți de Casatie și Justiție nr. 2030/08.10.2015 nu sunt, nicidecum, aplicabile cu putere de lucru judecat în prezenta speță, întrucât nu este îndeplinită una dintre condițiile impuse în mod imperativ de lege, respectiv identitatea de obiect. Astfel, considerentele celor două decizii au în vedere exclusiv construcția din Bucuresti, str. x, pe când prezentul litigiu privește exclusiv terenul situat la aceeași adresă. În cuprinsul deciziei Î.C.C.J. "se reține că instanța de apel a constatat că bunurile donate se aflau în stare de degradare ori erau defectuos construite, scopul comunității evreiești fiind protejarea propriilor interese, iar actul de donatie fiind mijlocul juridic cel mai profitabil la acel moment." Este astfel evident că hotărârile judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2010 au tranșat exclusiv situația construcției și nu pe cea a terenului, care face obiectul prezentei cauze. In aceste condiții, soluția primei instanțe de respingere a acțiunii fundamentată exclusiv pe incidența puterii lucrului judecat apare ca fiind vădit nelegală, nefiind tranșată în niciun moment situația terenului din Bucuresti, str. x solicitat la retrocedare prin cererile nr. x/04.02.2003 si nr. y/04.02.2003. In acest context, reținând prevederile art. 1 1 teza a II-a din O.U.G. nr. 94/2000, modificată prin Legea nr. 106/2016, se solicită instanței de recurs să constate că solutia primei instante de admitere a actiunii intimatei-reclamante si de anulare a deciziei acesteia prin care s-a stabilit îndreptățirea pârâtei la măsuri reparatorii pentru teren este vădit nelegală, în condițiile în care prezumția preluării abuzive nu a fost în nici un moment răsturnată.

Apărările formulate de intimați Intimate-reclamantă Comisia Specială de Retrocedare a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Comisia Specială de Retrocedare a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a articolului 2 din decizia nr. 7552 din 21 decembrie 2017 emisă de aceasta, prin care s-a constatat calitatea de persoană îndreptățită a pârâtei A. pentru a beneficia de prevederile O.U.G. nr. 94/2000 și s-a propus acordarea de măsuri compensatorii către aceasta. Soluția primei instanțe, de admitere în parte a acțiunii și de anulare a articolului vizat din decizia emisă de reclamantă, ca urmare a costatării faptului că imobilul a intrat în patrimonial Statului în temeiul unui titlu valabil, astfel cum rezultă din deciziile nr. 511/A/04.12.2014 pronunțată de Curtea de Apel Bucuresti în dosarul nr. x/2010, rămasă irevocabilă prin Decizia Inaltei Curți de Casatie și Justiție nr. 2030/08.10.2015, dar și soluția asupra excepțiilor invocate în cauză au fost recurate de către pârâta A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Analizând prin prisma primul caz de casare criticile recurentei referitoare la excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei și a tardivității acțiunii, Înalta Curte constată că nu se decelează în speță o încălcare a prevederilor art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, respectiv o greșită aplicare în cauză a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. În speță sunt îndeplinite cerințele acestui text de lege, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare având calitatea de autoritate emitentă a actului administrativ ce face obiectul cererii de anulare (Decizia nr. 7552/21.12.2017), iar acțiunea fiind introdusă la data de 24.07.2018, înăuntrul termenului de un an de la data emiterii actului. Atât în fața instanței de fond, cât și în recurs, pârâta A. a contestat incidența acestui text de lege, pe care l-a apreciat a fi o normă cu caracter general, solicitând a se reține incidența dispozițiilor din O.U.G. nr. 94/2000, act normativ cu caracter special, care prevede, în opinia sa, un alt termen de contestare a deciziei comisiei (conform art. 3 alin. (7) și, totodată, nu recunoaște autorității emitente calitatea procesuală activă (conform art. 1 alin. (1) 1 ). Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei-pârâte, aceasta pornind de la premisa eronată că O.U.G. nr. 94/2000 (precum și Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea și funcționarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002) reglementează exhaustiv toate situațiile în care decizia Comisiei Speciale de Retrocedare poate fi atacată în fața instanței de contencios administrativ. În realitate, art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 prevede că deciziile comisiei pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, rezultând că acest text de lege vizează doar subiectele de drept cărora li se comunică decizia (în principal persoana care a depus cererea de restituire și deținătorul bunului), fără a reglementa situația autorității emitente sau a terților pretins vătămați prin emiterea actului administrativ. Or, în lipsa unei reglementări cuprinse în actul normativ special, nu se poate susține că legiuitorul nu ar recunoaște terților și autorității emitente dreptul de a contesta actul administrativ; dimpotrivă, acest drept există și va fi exercitat în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ cu caracter general care completează normele de lege speciale, în cazul autorității emitente fiind aplicabile prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conferă calitatea procesuală activă Comisie Speciale de Retrocedare în acțiunea de anulare a Deciziei nr. 7552/21.12.2017. Fiind stabilit temeiul de drept care permite autorității emitente să solicite anularea propriei decizii - art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte nu poate primi nici argumentele referitoare la tardivitatea acțiunii, câtă vreme recurenta-pârâtă și-a întemeiat susținerile pe dispozițiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, care reglementează un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei pentru formularea cererii în anulare, iar nu pe cele ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen de un an calculat de la data emiterii actului. După cum s-a arătat anterior, dispozițiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 referitoare la termenul de 30 de zile sunt aplicabile altor subiecte de drept decât autoritatea emitentă, în cazul căreia, evident, nu există o acțiune de "comunicare" a actului propriu; prin urmare, în cazul reclamantei nu se aplică termenul de 30 de zile și nici momentul de la care începe să se calculeze acest termen, ci se aplică termenul de un an stabilit de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă de la data emiterii actului și în raport de care prezenta acțiune în anulare este depusă cu respectarea termenului prevăzut de lege. Prin criticile formulate împotriva modului de soluționare a fondului acțiunii deduse judecății, subsumate cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta A. a susținut, în esență, că în speță nu pot fi avute în vedere considerentele hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2010, întrucât acestea vizează exclusiv construcția din București, str. x, nu și terenul situat la aceeași adresă, care face obiectul prezentei cauze. Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 430 și următoarele C. proc. civ., reținând incidența efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești prin care a fost respinsă acțiunea formulată de A. în contradictoriu cu Municipiul București, având ca obiect constatarea nulității absolute a actului de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adițional de donație autentificat sub nr. x/12.03.1952. Prin cele două hotărâri anterior amintite s-a reținut că nu sunt îndeplinite cerințele legale pentru constatarea nulității actului de donație, deoarece imobilele nu au fost donate sub imperiul unei constrângeri psihice sau prin exercitarea abuzivă a atribuțiilor puterii de stat. Or, constatarea de către o instanță de judecată, în mod definitiv, a împrejurării că imobilul solicitat la restituire nu a intrat în patrimoniul statului printr-o preluare abuzivă, produce efecte asupra legalității deciziei emise de Comisia Specială de Retrocedare, nefiind îndeplinite cerințele art. 1 din O.U.G. nr. 94/2000 pentru admiterea cererii și reconstituirea dreptului de proprietate, acest act normativ reglementând dosar situația imobilelor care au aparținut cultelor religioase din România și au fost preluate în mod abuziv, cu sau fără titlu, de statul român. Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei vizând lipsa identității de obiect între cele două cauze, pe de o parte datorită faptului că terenul pretins de pârâtă este menționat în actul de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adițional de donație autentificat sub nr. x/12.03.1956 de către Notariatul de Stat București, iar pe de altă parte și cel mai important, datorită faptului că în speță nu se opune efectul negativ al autorității de lucru judecat, ceea ce ar fi presupus tripla identitate de părți, obiect și cauză, ci efectul pozitiv al acestei autorități, raportat la dezlegarea dată de o instanță de judecată cu privire la un aspect litigios incident în speța de față, mai exact la valabilitatea titlului statului dedusă din valabilitatea contractului de donație. În cauza pendinte, instanța de contencios administrativ nu poate reaprecia/reanaliza chestiunea vizând valabilitatea actului de donație fără a afecta autoritatea de lucru judecat, în condițiile în care acest aspect a fost deja dezlegat în mod definitiv în cadrul unui litigiu anterior. Nefondate sunt și argumentele referitoare la forma în vigoare a O.U.G. nr. 94/2000 la data soluționării dosarului nr. x/2010, față de momentul emiterii Deciziei nr. 7552/21.12.2017, contestată în cauză. Chiar dacă O.U.G. nr. 94/2000 nu instituia, anterior anului 2015, o prezumție de preluare abuzivă a imobilelor trecute în proprietatea statului prin donație, instanțele care au soluționat acțiunea în constatarea nulității absolute a actului de donație și-au întemeiat soluția pe argumente referitoare la validitatea consimțământului donatorului. Prin urmare, legiferarea ulterioară a unei prezumții de abuzivitate a preluărilor realizate prin încheierea unor contracte de donație este nerelevantă și nu poate repune în discuție cele constatate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în sensul că actul de donație corespunde voinței reale a donatorului. Pe cale de consecință, în speță nu sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 94/2000, potrivit cărora se prezumă ca fiind preluate în mod abuziv, imobilele trecute în proprietatea statului român prin acte de donație, întrucât ipoteza acestui text de lege este aplicabilă doar în situația în care valabilitatea actului de preluare nu a fost analizată anterior printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Cât privește argumentul recurentei-pârâte, întemeiat pe prevederile art. 1 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 94/2000, în sensul că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumția de preluare a abuzivă a imobilului decât deținătorului bunului, iar nu și autorității emitente a deciziei, Înalta Curte constată, similar instanței de fond, că în speță nu se discută despre răsturnarea prezumției legale, ci despre inaplicabilitatea prezumției, în prezența unei hotărâri judecătorești definitive prin care s-a constatat valabilitatea actului de donație. Așadar, nu ne aflăm în situația în care pârâta beneficiază de prezumția legală, iar reclamanta încearcă să răstoarne această prezumție printr-o probă contrară, ci în situația în care art. 1 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 94/2000 nu se aplică în speță, valabilitatea titlului Statului fiind definitiv tranșată într-un litigiu anterior. Pentru aceste considerente, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.