ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5416/2021

Ședința publică din data de 10 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24 iulie 2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare, în contradictoriu cu pârâții A., Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor și Municipiul București, prin Primar, a solicitat, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004:

- anularea în parte a Deciziei nr. 7553/21.12.2017, emisă de către Comisia Specială de Retrocedare în temeiul O.U.G. nr. 94/2000, în ceea ce privește propunerea acordării de măsuri compensatorii A.;

- suspendarea efectelor Deciziei nr. 7553/21.12.2017 emisă de către Comisia specială de retrocedare până la soluționarea definitivă a prezentei acțiuni în anulare.

2.1. Prin încheierea din 19 noiembrie 2018, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale active, excepția tardivității și excepția nulității cererii de suspendare și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Municipiul București.

La același termen de judecată, a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

2.2. Prin sentința civilă nr. 370 din 4 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Municipiul București pentru lipsa calității procesuale pasive;

(ii) a admis acțiunea în anulare formulată de reclamanta Comisia Specială de Retrocedare, în contradictoriu cu pârâții A. și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor;

(iii) a anulat în parte Decizia nr. 7553/21.12.2017, în ceea ce privește propunerea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilul teren în suprafață de 1183,76 mp din București, fosta str. x comun cu fosta str. x.

Împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018 și a sentinței civile nr. 370 din 4 februarie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și în parte a încheierii recurate, cu consecința trimiterii cauzei spre o nouă judecată.

Recurenta-pârâtă precizează că recursul privește încheierea de ședință din 19.11.2018 doar sub aspectul soluției de respingere a excepției tardivității acțiunii, iar nu sub aspectul soluțiilor de respingere a excepției nulității cererii de suspendare, admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului și respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a efectelor Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

Astfel, recurenta susține nelegalitatea soluției de respingere a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, apreciind că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000, întrucât singura persoană care poate răsturna prezumția preluării abuzive este unitatea deținătoare a imobilului, în speță Primăria Municipiului București. Comisia Specială de Retrocedare nu are calitatea de deținător al imobilului, neavând calitatea procesuală activă necesară atacării în contencios administrativ a deciziilor pe care le emite.

Recurenta-pârâtă susține că este nelegală și soluția de respingere a excepției tardivității formulării acțiunii, fiind pronunțată cu încălcarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000. Textul de lege nu prevede o diferențiere în raport de calitatea persoanei care atacă decizia, astfel că termenul de 30 de zile este aplicabil și Comisiei Speciale de Retrocedare. Această interpretare este confirmată și de dispozițiile art. 8 alin. (1) din Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea și funcționarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002, potrivit căruia calea de atac exercitată împotriva deciziilor comisiei este cea prevăzută de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000.

Arată recurenta-pârâtă că rațiunea reglementării unui termen unic de contestare a deciziilor comisiei rezidă în nevoia asigurării securității circuitului civil și a securității raporturilor de drept administrativ. Momentul de la care acest termen începe să curgă, în ceea ce privește autoritatea emitentă, este data emiterii actului atacat, în speță 21.12.2017, astfel încât termenul s-a împlinit la 22.01.2018. Prin urmare, acțiunea a fost formulată cu depășirea termenului legal prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000.

Consideră recurenta că nu pot fi reținute argumentele instanței de fond, referitoare la aplicarea termenului de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme în speță sunt incidente dispozițiile legii speciale - O.U.G. nr. 94/2000. Din această perspectivă, consideră recurenta că sentința conține considerente contradictorii, câtă vreme prima instanță a considerat incidente prevederile O.U.G. nr. 94/2000, dar în soluționarea excepției tardivității acțiunii a făcut aplicarea Legii nr. 554/2004.

Recurenta-pârâtă invocă și nelegalitatea soluției de anulare a deciziei contestate, apreciind că au fost greșit aplicate și interpretate dispozițiile art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000. În opinia sa, instanța de fond ar fi trebuit să constate că efectele hotărârilor judecătorești prin care s-a reținut valabilitatea actului de preluare au fost limitate ca urmare a schimbării dispozițiilor legale care au stat la baza soluționării acțiunii în constatarea nulității absolute a contractului de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951.

Arată recurenta că, din considerentele sentinței civile nr. 829/23.04.2012, pronunțate de Tribunalul București în dosarul nr. x/2010, rezultă că acțiunea în constatarea nulității absolute a contractului de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951, încheiat între Comunitatea Evreilor din București și Sfatul Popular al Raionului Nicolae Bălcescu, a fost întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. 94/2000 în forma în vigoare la acea dată, care nu instituiau în favoarea solicitantului prezumția preluării abuzive în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului român prin acte de donație. În lipsa acestei prezumții legale, contractul de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951, încheiat între Comunitatea Evreilor din București și Sfatul Popular al Raionului Nicolae Bălcescu, s-a bucurat de prezumția de valabilitate și autenticitate aplicabilă oricărui act juridic, atât în sistemul vechiul C. civ., cât și în sistemul actualului cod.

Consideră recurenta-pârâtă că, întrucât dovada inexistentei intenției de a gratifica din partea autorului donației era de cele mai multe ori dificil sau chiar imposibil de realizat, având în vedere contextul istoric în care a fost încheiat actul de donație, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 106/2016 legiuitorul român a urmărit inversarea sarcinii probei, prin instituirea în favoarea solicitantului a unei prezumții de preluare abuzivă în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului român prin acte de donație, fiind de notorietate abuzurile savârșite de statul comunist pentru a determina cedarea imobilelor și proprietăților în favoarea acestuia. Or, câtă vreme instanțele învestite cu soluționarea acțiunii în constatarea nulității absolute a contractului de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951 nu au analizat condițiile de valabilitate a acestuia și din perspectiva cadrului legal aplicabil la momentul emiterii deciziei a cărei anulare se solicită, instanța nu este ținută de dezlegările date prin hotărârile judecătorești pronunțate cu ocazia soluționării dosarului nr. x/2010 Efectele acestor hotărâri judecătorești au fost limitate ca urmare a schimbării cadrului legislativ aplicabil, care a instituit în favoarea solicitantului prezumția preluării abuzive în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului roman prin acte de donație, dovada contrara revenindu-i, potrivit acelorași dispoziții legale, unității deținătoare.

Față de aceste aspecte, recurenta-pârâtă consideră, contrar celor reținute de instanța de fond, că sunt aplicabile dispozițiile art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000, intimata-reclamantă nefăcând dovada contrară preluării abuzive a imobilului, astfel că instanța de fond nu era ținută de considerentele hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2010.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă Comisia Specială de Retrocedare a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. (în ale căror dispoziții se încadrează criticile formulate), Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile formulate împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018, cu privire la soluția instanței de fond dată asupra excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a reclamantei și a tardivității acțiunii, Înalta Curte constată că nu se decelează în speță o încălcare a prevederilor art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, respectiv o greșită aplicare în cauză a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. În speță sunt îndeplinite cerințele acestui text de lege, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare având calitatea de autoritate emitentă a actului administrativ ce face obiectul cererii de anulare (Decizia nr. 7553/21.12.2017), iar acțiunea fiind introdusă la data de 24.07.2018, înăuntrul termenului de un an de la data emiterii actului.

Atât în fața instanței de fond, cât și în recurs, pârâta A. a contestat incidența acestui text de lege, pe care l-a apreciat a fi o normă cu caracter general, solicitând a se reține incidența dispozițiilor din O.U.G. nr. 94/2000, act normativ cu caracter special, care prevede, în opinia sa, un alt termen de contestare a deciziei comisiei (conform art. 3 alin. (7) și, totodată, nu recunoaște autorității emitente calitatea procesuală activă (conform art. 1 alin. (1)

1

).

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei-pârâte, aceasta pornind de la premisa eronată că O.U.G. nr. 94/2000 (precum și Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea și funcționarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002) reglementează exhaustiv toate situațiile în care decizia Comisiei Speciale de Retrocedare poate fi atacată în fața instanței de contencios administrativ. În realitate, art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 prevede că deciziile comisiei pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, rezultând că acest text de lege vizează doar subiectele de drept cărora li se comunică decizia (în principal persoana care a depus cererea de restituire și deținătorul bunului), fără a reglementa situația autorității emitente sau a terților pretins vătămați prin emiterea actului administrativ.

Or, în lipsa unei reglementări cuprinse în actul normativ special, nu se poate susține că legiuitorul nu ar recunoaște terților și autorității emitente dreptul de a contesta actul administrativ; dimpotrivă, acest drept există și va fi exercitat în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ cu caracter general care completează normele de lege speciale, în cazul autorității emitente fiind aplicabile prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conferă calitatea procesuală activă Comisie Speciale de Retrocedare în acțiunea de anulare a Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

Odată stabilit temeiul de drept care permite autorității emitente să solicite anularea propriei decizii - art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la tardivitatea acțiunii, câtă vreme recurenta-pârâtă și-a întemeiat susținerile pe dispozițiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, care reglementează un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei pentru formularea cererii în anulare, iar nu pe cele ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen de un an calculat de la data emiterii actului. După cum s-a arătat anterior, dispozițiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 referitoare la termenul de 30 de zile sunt aplicabile altor subiecte de drept decât autoritatea emitentă, în cazul căreia, evident, nu există o acțiune de "comunicare" a actului propriu; prin urmare, în cazul reclamantei nu se aplică termenul de 30 de zile și nici momentul de la care începe să se calculeze acest termen, ci se aplică termenul de un an stabilit de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă de la data emiterii actului și în raport de care prezenta acțiune în anulare este depusă cu respectarea termenului prevăzut de lege.

Din perspectiva lipsei calității procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, recurenta-pârâtă a invocat și argumentul desprins din prevederile art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000, susținând că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumția de preluare a abuzivă a imobilului decât deținătorului bunului, iar nu și autorității emitente a deciziei. Înalta Curte consideră că aceste argumente sunt unele care țin de fondul cauzei, cu atât mai mult cu cât ele nu au fost tratate de instanța de fond în cuprinsul încheierii din 19 noiembrie 2018, în cadrul excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei (unde s-a analizat doar incidența art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004), ci în cuprinsul sentinței recurate, ca argumente de fond. Ca atare, acest set de critici urmează a fi analizate împreună cu celelalte argumente de nelegalitate ale sentinței recurate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurentei-pârâte referitoare la încheierea din 19 noiembrie 2018, din perspectiva modului de soluționare a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a reclamantei și a tardivității acțiunii.

Prin criticile formulate împotriva sentinței de fond, pârâta A. a susținut, în esență, că în speță nu pot fi avute în vedere considerentele hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2010, soluționat definitiv prin decizia civilă nr. 2030/08.10.2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a menținut decizia civilă nr. 511A/04.12.2014 a Curții de Apel București, întrucât acest litigiu s-a soluționat în temeiul unei cauze juridice diferite, anterior modificărilor prevederilor O.U.G. nr. 94/2000.

Înalta Curte constată, contrar acestor critici, că instanța de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 430 și următoarele din C. proc. civ., reținând incidența efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești prin care a fost respinsă acțiunea formulată de A. în contradictoriu cu Municipiul București, având ca obiect constatarea nulității absolute a actului de donație autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adițional de donație autentificat sub nr. x/12.03.1952.

Prin cele două hotărâri anterior amintite s-a reținut că nu sunt îndeplinite cerințele legale pentru constatarea nulității actului de donație, deoarece imobilele nu au fost donate sub imperiul unei constrângeri psihice sau prin exercitarea abuzivă a atribuțiilor puterii de stat. Or, constatarea de către o instanță de judecată, în mod definitiv, a împrejurării că imobilul solicitat la restituire nu a intrat în patrimoniul statului printr-o preluare abuzivă, produce efecte asupra legalității deciziei emise de Comisia Specială de Retrocedare, nefiind îndeplinite cerințele art. 1 din O.U.G. nr. 94/2000 pentru admiterea cererii și reconstituirea dreptului de proprietate, acest act normativ reglementând dosar situația imobilelor care au aparținut cultelor religioase din România și au fost preluate în mod abuziv, cu sau fără titlu, de statul român.

După cum în mod corect a reținut instanța de fond, apărările recurentei-pârâte în sensul că litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2010 și decizia analizată în prezenta cauză sunt întemeiate pe cauze diferite sunt nefondate, câtă vreme în speță nu se opune efectul negativ al autorității de lucru judecat, ceea ce ar fi presupus tripla identitate de părți, obiect și cauză, ci efectul pozitiv al acestei autorități, raportat la dezlegarea dată de o instanță de judecată cu privire la un aspect litigios incident în speța de față, mai exact la valabilitatea titlului statului dedusă din valabilitatea contractului de donație. În cauza pendinte, instanța de contencios administrativ nu poate reaprecia/reanaliza chestiunea vizând valabilitatea actului de donație fără a afecta autoritatea de lucru judecat, în condițiile în care acest aspect a fost deja dezlegat în mod definitiv în cadrul unui litigiu anterior.

Nefondate sunt și argumentele referitoare la forma în vigoare a O.U.G. nr. 94/2000 la data soluționării dosarului nr. x/2010, față de momentul emiterii Deciziei nr. 7553/21.12.2017, contestată în cauză. Chiar dacă O.U.G. nr. 94/2000 nu instituia, anterior anului 2015, o prezumție de preluare abuzivă a imobilelor trecute în proprietatea statului prin donație, instanțele care au soluționat acțiunea în constatarea nulității absolute a actului de donație și-au întemeiat soluția pe argumente referitoare la validitatea consimțământului donatorului. Ca urmare, legiferarea ulterioară a unei prezumții de abuzivitate a preluărilor realizate prin încheierea unor contracte de donație este nerelevantă și nu poate repune în discuție cele constatate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în sensul că actul de donație corespunde voinței reale a donatorului.

Pe cale de consecință, în speță nu sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000, potrivit cărora se prezumă ca fiind preluate în mod abuziv, imobilele trecute în proprietatea statului român prin acte de donație, întrucât ipoteza acestui text de lege este aplicabilă doar în situația în care valabilitatea actului de preluare nu a fost analizată anterior printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Cât privește argumentul recurentei-pârâte, întemeiat pe prevederile art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000, în sensul că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumția de preluare a abuzivă a imobilului decât deținătorului bunului, iar nu și autorității emitente a deciziei, Înalta Curte constată, similar instanței de fond, că în speță nu se discută despre răsturnarea prezumției legale, ci despre inaplicabilitatea prezumției, în prezența unei hotărâri judecătorești definitive prin care s-a constatat valabilitatea actului de donație. Așadar, nu ne aflăm în situația în care pârâta beneficiază de prezumția legală, iar reclamanta încearcă să răstoarne această prezumție printr-o probă contrară, ci în situația în care art. 1 alin. (1)

1

din O.U.G. nr. 94/2000 nu se aplică în speță, valabilitatea titlului statului fiind definitiv tranșată într-un litigiu anterior.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta A., ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta A. împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018 și a sentinței civile nr. 370 din 4 februarie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 noiembrie 2021.