ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1736/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 01.09.2017, reclamanta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Brăila a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției - Direcția Programe Europene anularea deciziei nr. 92/35070/2014/23.08.2017 emisă de Ministerul Justiției - Direcția Programe Europene.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1538 din 30 martie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Brăilă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției - Direcția Programe Europene, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Brăila, solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea primei instanțe este rezultatul unei interpretări eronate a dispozițiilor legale în materie. Astfel, recurenta a evidențiat faptul că Operatorul de Program, ca urmare a verificării implementării proiectului în perioada 15.05.2015-21.10.2015, a recomandat, conform Raportului de misiune nr. x/13.04.2016, clarificarea modului de salarizare a personalului echipei de proiect, clarificarea modului de salarizare a personalului echipei de proiect, având în vedere deficiența identificată (modul de salarizare a echipei de management era neclar din punct de vedere al legislației, respectiv nu se folosesc clase de salarizare suplimentare, ci un tarif orar). In același raport s-a menționat faptul că Operatorul de Program va clarifica acest aspect la momentul autorizării cheltuielilor. De asemenea, în contractul de finanțare, la capitolul "Cadrul legal", încheiat cu Ministerul Justiției în calitate de Operator de Program pentru Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014, nu a fost menționat niciun act legislativ care să reglementeze modalitatea de salarizare a personalului din echipele de proiect. Înainte de semnarea contractului de finanțare, la solicitarea Operatorului de Program, recurenta a transmis clarificări referitoare la fundamentarea cuantumurilor salariilor incluse în bugetul proiectului, fiind comunicate deciziile privind desemnarea echipei și deciziile privind modalitatea de retribuire, fiind solicitat și punctul de vedere asupra corectitudinii acestora. Referitor la Ordinul nr. 42/77/2011 invocat de Operatorul de Program și considerat ca fiind aplicabil la calcularea salariilor membrilor echipei de proiect, recurenta a arătat că pe perioada derulării proiectului, respectiv aprilie 2015- aprilie 2016, legile anuale care reglementau salarizarea personalului plătit din fonduri publice au fost O.U.G. nr. 83/2014 și O.U.G. nr. 57/2015. Așa cum se poate observa din însăși denumirea Ordinului nr. 42/77/2011, acesta reglementează normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, lege care și-a produs efectele juridice în anul 2011. Prin urmare, raportat la perioada de derulare a proiectului, nu se poate da eficiență prevederilor ordinului menționat. A mai arătat recurenta că, raportat la prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 23/2013, deși Operatorul de Program a efectuat verificări periodice asupra modului de implementare a prevederilor contractului de finanțare și a identificat faptul că modul de salarizare a echipei de implementare este neclar din punct de vedere al legislației, până la data finalizării proiectului nu e revenit cu o modalitate clară de stabilire a acestuia. În urma procedurii de verificare, Operatorul de Program avea posibilitatea să ia toate măsurile necesare prevenirii apariției neregulilor constatate ulterior (cheltuieli neeligibile), prin activități de constau în informarea corectă și la timp a beneficiarului. Totodată, recurenta a subliniat faptul că personalul desemnat să facă parte din echipa de implementare a proiectului și-a desfășurat, pe toată perioada derulării proiectului, activitatea specifică biroului/serviciului din care face parte, conform atribuțiilor prevăzute în fișa postului, în intervalul orar 8-16. Activitățile specifice realizate în vederea implementării proiectului au fost desfășurate în afara normei legale aferente funcției de bază pe care o ocupa în cadrul D.G.A.S.P.C. Brăila, astfel că nu se poate vorbi de un "spor", așa cum în mod eronat susține Operatorul de Program, ci de un salariu acordat pentru activitatea desfășurată exclusiv pentru implementarea proiectului. De asemenea, deciziile privind salarizarea membrilor echipei de proiect au fost transmise Operatorului de Program, care, necomunicând un punct de vedere referitor la legalitatea acestora, a creat Promotorului de Proiect impresia că acestea sunt temeinice și legale. Totodată, Proiectul aprobat de Ministerul Justiției, la capitolul "Descrierea activităților" prevede "organizarea și desfășurarea unor campanii de informare și popularizare a cadrului instituțional și legislativ existent în domeniul violenței domestice prin realizarea de întâlniri cu cetățenii din mediul rural în cadrul târgurilor săptămânale în 5 localități diferite din judecțul Brăila, precum și organizarea de activități tip standuri de prezentare și informare în spații publice aglomerate din muncipiul Brăila pe perioada a 6 week-enduri". Astfel reiese clar faptul că timpul efectiv realizării activităților specifice proiectului a fost și în zilele de sâmbătă și duminică. În privința cheltuielilor indirecte, recurenta a arătat că la data depunerii proiectului, acestea au fost evidențiate în bugetul proiectului la categoria de cheltuieli H (energie electrică, gaze, telefond, internet), deoarece nu a identificat o altă categorie de cheltuieli în care acestea să fie încadrate. Încadrarea în bugetul proiectului la categoria de cheltuieli H a avut în vedere interpretarea dată la acel moment precizării din ghid - "în vederea clasificării costurilor ca fiind directe, vă rugăm să aveți în vedere următoarea mențiune: un cost poate fi considerat direct atribuit proiectului dacă dispariția proiectului conduce la dispariția costului." În contextul în care cele două apartamente funcționează și după finalizarea proiectului, acesta fiind practic obiectivul, recurenta a interpretat că aceste cheltuieli cu energia electrică, gaze, telefon nu încetează odată cu finalizarea proiectului și, dată fiind definiția "neregulii" din cuprinsul art. 15 alin. (1) și (2) din contractul de finanțare, a apreciat că acele cheltuieli considerate neeligibile au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanțare, sunt proporționale și necesare pentru implementarea proiectului și au fost realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivului proiectului și al rezultatelor acestuia. Deși instanța de fond a reținut, invocând dispozițiile art. 6 alin. (8) din contractul de finanțare, faptul că "având în vedere că unul dintre obiectivele principale ale proiectului a fost reabilitarea celor două locații unde au fost efectuate cheltuieli cu utilitățile, D.G.A.S.P.C. Brăila putea să le identifice ca fiind cheltuieli directe în cadrul proiectului", aceasta în mod eronat a considerat cheltuielile indirecte ca fiind neeligibile.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Justiției - Direcția Programe Europene a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Brăila a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Decizia nr. 92/35070/23.08.2017, prin care pârâtul Ministerul Justiției a soluționat contestația formulată împotriva adresei nr. x/18.07.2017, stabilind obligația de recuperare a sumelor acordate în avans și considerate neeligibile în cadrul Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014 - programul RO20 "Violența domestică și violența bazată pe deosebirea de sex". Fiind învestită cu soluționarea căii de atac promovate de reclamantă împotriva soluției de respingere a acțiunii, instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., căruia îi pot fi subsumate criticile formulate, sentința primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, din actele și documentele aflate la dosar, rezultă că între părți a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/15.04.2015, pentru implementarea proiectului "Înființarea a 2 centre de consiliere și găzduire pentru victimele violenței în familie din județul Brăila" din cadrul Programului RO20 "Violența domestică și violența bazată pe deosebirea de sex". Prin adresa nr. x/18.07.2017 Operatorul de Program (OP) a înștiințat Promotorul de Proiect (PP) de faptul că a fost finalizat procesul de autorizare a cheltuielilor raportate în raportul intermediar de progres din perioada mai- august 2015 aferent proiectului anterior menționat, fiind identificate, pe lângă cheltuielile neeligibile în sumă totală de 14.833,59 RON în cadrul liniei bugetare "reparații interioare (tâmplărie lemn, tencuieli, zugrăveli, pardoseli, placaje, corpuri iluminat)" și pe cele reprezentând cheltuieli salariale și indirecte în cuantum de 29.939,21 RON după cum urmează: - în raportul intermediar financiar din perioada septembrie - decembrie 2015 nu a fost autorizată suma de 10.755,01 RON reprezentând cheltuieli salariale (8.387,00 RON) și cheltuieli indirecte (2.368,01 RON); - în raportul intermediar financiar din perioada ianuarie - aprilie 2016 nu a fost autorizată suma de 19.184,20 RON reprezentând cheltuieli salariale (15.487,00 RON) și cheltuieli indirecte (3.697,20 RON). Principalele critici formulate de recurenta-reclamantă și apărări în fața instanței de fond vizează inaplicabilitatea Ordinului nr. 42/77/2011, care nu a fost inclus în legislația aplicabilă contractului de finanțare, îndeplinirea obligației de informare a Operatorului de Program în legătură cu metodologia de calcul a salariilor de la nivelul instituției, precum și la modul de raportare a cheltuielilor indirecte. Astfel, contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că potrivit prevederilor art. 34 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și pct. 5 din Anexa 1 la Ordinul 42/77 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011, salarizarea persoanelor care desfășoară activități în cadrul unei echipe de proiect finanțat din fonduri comunitare nerambursabile post-aderare se face prin raportare la clasele de salarizare, conform metodologiei din cuprinsul pct. 5 menționat, iar nu prin raportare la un tarif orar. De asemenea, nu prezintă relevanță susținerile recurentei referitoare la desfășurarea activităților specifice în afara orelor de program și chiar în zilele de week-end și nu poate fi primit argumentul recurentei conform căruia atâta timp cât legiuitorul nu a prevăzut în mod expres în actele normative anuale referitoare la salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ulterioare anului 2011, faptul că sunt aplicabile dispozițiile legale privind metodologia invocată de pârât, "tăcerea legii" poate fi interpretată în favoarea libertății de acțiune. Deși Ordinul nr. 42/77/2011 reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2011, acesta este singurul act administrativ care menționează o metodologie de calcul pentru acordarea claselor de salarizare suplimentare, emiterea sa realizându-se în condițiile intrării in vigoare a Legii-cadru nr. 284 din 2010 pentru salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, când personalul din sistemul public a trebuit reîncadrat conform noilor prevederi, iar legiuitorul nu a considerat necesară emiterea de norme metodologice pentru legile care au reglementat salarizarea in sectorul public ulterior anului 2011, în condițiile în care până în anul 2017 nu a fost publicată o nouă lege-cadru pentru salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. În acest context, nu poate fi imputată autorității pârâte neincluderea Ordinului nr. 42/77/2011 în baza legală aplicabilă contractului de finanțare încheiat între părți, cu atât mai mult cu cât verificarea eligibilității cheltuielilor nu se rezumă doar la verificarea cadrului legal, ci are în vedere analiza întregii activități realizate de echipa de implementare în vederea atingerii rezultatelor proiectului. Prin urmare, instanța de fond a apreciat, în mod corect, că utilizarea unui tarif orar care nu este reglementat de legislația în vigoare și care a condus la acordarea unor salarii mai mari decât cele cuvenite dacă s-ar fi utilizat metodologia din Ordinul nr. 42/77/2011, determină nesocotirea principiilor economiei, eficienței și eficacității și, implicit, caracterul neeligibil al cheltuielilor salariale în discuție. În privința cheltuielilor indirecte, în acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că dispozițiile Instrucțiunii nr. 3/88160/29.04.2014 privind executarea contractelor/ordinelor de finanțare, impuneau reclamantei obligația de a supune spre aprobare pârâtului, anterior inițierii oricăror demersuri în acest sens, metodologia de calcul a cheltuielilor indirecte. Întrucât reclamanta nu a transmis nicio metodologie de calcul înaintea efectuării acestor cheltuieli indirecte, care au fost raportate începând cu perioada septembrie - decembrie 2015, având în vedere definiția din cuprinsul art. 6 alin. (8) din contractul de finanțare, dar și faptul că reclamanta putea să identifice respectivele cheltuieli ca fiind cheltuieli directe în cadrul proiectului, autoritatea pârâtă a constatat în mod corect neeligiblitatea acestora. Pentru considerentele expuse, constatând că hotărârea instanței de fond nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.