ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 800/2021

Ședința publică din data de 11 februarie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 03.04.2018, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018. În subsidiar, a solicitat să se constate prescripția aplicării oricărei sancțiuni disciplinare în raport de cazul de incompatibilitate reținut de ANI prin raportul de evaluare contestat.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 249 din 10 octombrie 2018, Curtea a respins acțiunea formulată de reclamant.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, solicitând desființarea sentinței recurate și, rejudecând, anularea raportului de evaluare, în sensul lipsirii acestuia de efectele juridice pentru viitor în ceea ce privește constatarea stării de incompatibilitate a deținerii funcției de Primar al Comunei Rona de Sus cu cea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Rona de Sus pentru perioada 24.09.2012 (data deciziei de numire în consiliul de administrație) - 04.07.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), iar, în subsidiar, anularea în parte a raportului de evaluare, în sensul constatării acestui fapt ca fiind o abatere disciplinară minimă, săvârșită fără vinovăție sau cu un grad minim de vinovăție, dispunând exonerarea sa de măsurile sancționatorii prevăzute de lege.

A arătat recurentul că, deși în timp ce își exercita funcția de primar ales al Comunei Rona de Sus, a fost ales în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Rona de Sus, a participat doar la 3 ședințe, în cursul anului 2013, și nu a fost retribuit pentru această calitate.

A susținut că este nelegală constatarea și reținerea stării de incompatibilitate prin raportare la data întocmirii raportului de evaluare, 15.03.2018.

Prin dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, legiuitorul nu a instituit o obligație pentru alesul local de a renunța la funcția obținută, ci doar o posibilitate, utilizând termenul de "poate", nu acela de "este obligat să renunțe la funcția deținută", dispoziția legislativă fiind neclară, fapt de natură a crea confuzie la interpretarea dispozițiilor legale, împrejurare în care aceste trebuie interpretate în favoarea reclamantului.

Potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, incompatibilitatea trebuia sesizată de secretarul unității administrativ-teritoriale iar competența de a propune prefectului emiterea unui ordin prin care să se constate încetarea de drept a mandatului de ales local revenea tot secretarului unității administrativ-teritoriale.

Or, în opinia sa, o incompatibilitate care nu a fost sesizată secretarului unității administrativ-teritoriale în perioada de incompatibilitate nu mai poate fi contestată ulterior și reținută de ANI în baza unei sesizări făcute după încetarea stării de incompatibilitate, în situația în care este împlinit termenul de prescripție al aplicării unei sancțiuni disciplinare, iar aplicarea sancțiunii cu încetarea mandatului pentru care prefectul ar fi trebuit să emită ordinul nu mai poate fi aplicată.

Așa cum rezultă din raportul contestat, starea sa de incompatibilitate a încetat cel mai târziu la data de 04.07.2014, iar sesizarea ANI a fost făcută de o persoană fizică în lucrarea nr. x/20.12.2016. Secretarul Primăriei Comunei Rona de Sus nu l-a informat despre această formă de incompatibilitate și nici nu s-a sesizat din oficiu cu privire la aceasta.

A solicitat recurentul a fi avute în vedere dispozițiile art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, în forma în vigoare la momentul când a încetat incompatibilitatea sa, în raport cu care sancțiunea disciplinară putea fi aplicată până cel târziu la data de 04.07.2017.

Urmare a încetării de drept a mandatului de primar la data de 15.06.2016, anterior sesizării ANI (la 20.12.2016), a uzat de drepturile sale electorale și a obținut un nou mandat de primar iar invocarea unei incompatibilități sub vechiul mandat nu poate avea efecte asupra noului mandat de primar, obținut în baza legii electorale.

În raport de împrejurarea că, începând cu 04.07.2014, a intrat în vigoare O.U.G. nr. 49/2014, orice incompatibilitate în temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu privire la exercitarea simultană a funcției elective de primar și cea de membru ales în consiliul de administrație al unei școli gimnaziale este nulă, fiind lipsită de efecte juridice.

Legiuitorul, cu privire la art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, nu distinge cu privire la care dintre cele două funcții eligibile se referă atunci când face trimitere la încetarea mandatului, cel de primar sau cel de membru în consiliul de administrație al unei școli gimnaziale, ambele fiind eligibile.

Dacă legea nu distinge, nici noi nu putem. Termenul de 3 ani pentru interdicția de a ocupa o funcție publică a început să curgă la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, 04.07.2014, aceasta fiind și data de la care funcția sa de membru în consiliul de administrație al școlii a încetat, în raport cu terminarea anului școlar.

Legiuitorul a revenit asupra acestei incompatibilități, modificând art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnității publice, prin exceptarea de la starea de incompatibilitate a funcției de primar și viceprimar cu funcția de membru în consiliul de administrație al școlii gimnaziale.

Astfel, se impune a se face aplicarea principiului legii celei mai favorabile raportat la faptul că Legea nr. 176/2010 generează o răspundere disciplinară. Chiar dacă legea civilă nu retroactivează, asemenea legii penale, totuși se poate stabili aplicarea acestui principiu, dată fiind natura acuzației, iar aplicarea pentru viitor a acesteia ar trebui să înlăture luarea măsurilor disciplinare în continuarea celor constatate prin raportul de integritate contestat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului reclamantului, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

2.1. Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii formulate de reclamantul A. având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x/15.03.2018 prin care a fost reținută starea de incompatibilitate a acestuia constând în aceea că, în perioada 24.09.2012 (data deciziei de numire în cadrul consiliului de administrație)-04.07.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deținut simultan atât funcția de Primar al Comunei Rona de Sus, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Scolii Gimnaziale Rona de Sus, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii, ca nefondată, este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile reclamantului fiind nefondate.

2.2. Conform dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare contestat, funcția de primar este incompatibilă cu "funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație."

Pe de altă parte, potrivit art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 49/2014:

"(1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale.

(2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar;

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților, directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Starea de incompatibilitate a fost reținută în sarcina reclamantului urmare a deținerii și exercitării simultane atât a funcției de primar al Comunei Rona de Sus, județul Maramureș, cât si a calității de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Rona de Sus

2.3. Recurentul-reclamant a susținut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere atât de intimata-pârâtă, la emiterea raportului de evaluare, cât și de instanța de fond, la pronunțarea sentinței recurate, întrucât modificările legislative erau în vigoare la momentul derulării activității de evaluare și trebuiau valorificate, în temeiul principiului aplicării legii mai favorabile.

Instanța de control judiciar, în acord cu prima instanță, reține că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 24.09.2012-04.07.2014, perioadă în care, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligația legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ.

În perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice precum Școala Gimnazială Rona de Sus, astfel încât, în consiliul de administrație al școlii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare, astfel cum a susținut recurentul-reclamant.

În cauza de față, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare ulterior momentului începerii stării de incompatibilitate, aceasta încetând la data de 04.07.2014, odată cu intrarea în vigoare a acestei ordonanțe de urgență. Astfel, contrar aprecierilor recurentului-reclamant, nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Este de subliniat în acest context că, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Așadar, principiul aplicării legii mai favorabile este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale care îndeplinește această calitate.

Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării.

Deși atribuțiile și prerogativele primarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce privește organizarea și supravegherea procesului complex de învățământ din unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităților și a conflictelor de interese.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calității de primar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea și deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administrația locală putea fi reprezentată în cadrul instituțiilor de învățământ, atât de un reprezentant al primarului cât și de reprezentanți ai consiliului local.

Atribuțiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administrație al școlilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Prin urmare, se constată că, în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administrație al școlii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

2.4. În raport cu cele reținute, Înalta Curte apreciază a fi lipsite de relevanță susținerile recurentului, care reiterează cele arătate prin acțiune, referitoare la faptul că secretarul unității administrativ-teritoriale nu ar fi sesizat starea de incompatibilitate și la o așa-zisă necorelare a Legii nr. 176/2010 cu modificarea adusă prin O.U.G. nr. 49/2014 a dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Nu pot fi validate nici criticile reclamantului referitoare la prescripția extinctivă a răspunderii administrative, avându-se în vedere, că, în cadrul acțiunii ce are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea unui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Astfel, după cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravențională, în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenție, sau disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare și a emiterii unui act de sancționare.

2.5. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 249 din 10 octombrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 februarie 2021.