ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 108/2021

Ședința publică din data de 14 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub numărul de mai sus, reclamantul A. a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/12.09.2018.

În motivarea cererii, a arătat starea de incompatibilitate a încetat la data de 30.04.2015 iar până la încheierea raportului ar fi trecut 3,5 ani.

Prin sentința civilă nr. 158/2018 din 18 decembrie 2018, Curtea de Apel Iași, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate și a anulat raportul de evaluare nr. x/12.09.2018.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs Agenția Națională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. .(1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.

În motivarea recursului se arată că, în primul rând, Curtea de apel pornește de la o premiză greșită respectiv aceea că constatarea definitivă a unei incompatibilități în sarcina unui consilier local ar atrage o sancțiune disciplinară.

Or, încetarea mandatului de ales local ca urmare a constatării unei stări de incompatibilitate confirmată definitiv nu reprezintă o sancțiune disciplinară, ci o sancțiune de drept, prevăzută de lege ca o cauză specifică, atât în legislația incidentelor de integritate, cât și în legislația specifică funcției

Susținerile instanței de fond, în conformitate cu care în cauză operează prescripția dreptului de a aplica o sancțiune, ca urmare a constatării stării de incompatibilitate, sunt lipsite de temei, câtă vreme urmare a constatării stării de incompatibilitate, aleșilor locali nu li se aplică sancțiuni disciplinare, iar, pe de altă parte, art. 26 alin. (3) din Legea 176/2010 reglementează prescripția dreptului de a aplica sancțiuni disciplinare, nicidecum prescripția dreptului de a aplica sancțiuni.

Teza I a art. 26 alin. (3) se referă expres la răspunderea disciplinara - deci și la sancțiuni disciplinare, iar teza a II a, se referă expres la sancțiuni disciplinare care pot fi aplicate în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate.

Pe de altă parte, conform dispozițiilor din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare desfășurată de ANI poate avea loc pe tot parcursul deținerii unei funcții publice și pentru o perioadă de 3 ani de la încetarea acesteia.

În cauză, intimatul deține funcția publică de autoritate de consilier local din anul 2008, până în prezent. Activitatea de evaluare a debutat la data de 13.03.2018, în timpul deținerii celui deal doilea mandat de consilier local, subsecvent celui din perioada 2012-2016. Contractul de prestări servicii și actul adițional acestuia au fost încheiate de fiul reclamantului cu autoritățile locale în anul 2013, respectiv 2014.

Nu se poate considera în sensul în care activitatea de evaluare a intervenit cu depășirea termenelor legale impuse, întrucât la data debutului activității de evaluare, persoana evaluată deținea funcția publică pentru care a fost evaluat, fiind îndeplinite ipotezele legale ale art. 11 Legea nr. 176/2010.

Contrar celor susținute de către instanța de fond, menționează faptul că Legea nr. 176/2010 - lege specială în materie, nu reglementează, pentru aleșii locali sau alte persoane ce dețin funcții alese, o răspundere de natură disciplinară, pentru a putea fi considerat aplicabil un termen de prescripție al răspunderii administrative sau al sancțiunilor disciplinare, ci o răspundere specifică.

Mai mult decât atât, sancțiunile disciplinare aplicabile categoriilor de persoane menționate mai sus în cazul rămânerii definitive a rapoartelor de evaluare, nu sunt reglementate de Legea nr. 176/2010, ci de actele normative care reglementează statutul funcțiilor deținute de aceste categorii, acte normative cu care Legea nr. 176/2010 se completează.

Astfel, pentru cauza dată, nu este aplicabilă prevederea art. 26 din Legea nr. 176/2010.

Considerațiile Curții în legătură cu prescripția răspunderii nu sunt fondate, întrucât conform normelor legale aplicabile acestei situații, prescripția nu a început să curgă nici până la acest moment, având în vedere deținerea continuă a calității de consilier local, inclusiv în prezent.

De asemenea, arată faptul că excepția invocată de către intimatul reclamant și admisă de către instanță nu este o excepție procesuală întrucât acesta, prin cererea de chemare în judecată înregistrată a tins să obțină anularea actului administrativ - Raportul de evaluare nr. x/12.09.2018.

Admiterea de către instanța de fond a excepției prescripției sancțiunii civile exclude obiectului acțiunii, obiect care consta STRICT în eventuala nelegalitate a raportului de evaluare apreciată în raport cu momentul emiterii actului administrativ și cu precedența acestuia.

Aspectele ulterioare emiterii actului administrativ nu sunt de competența instanței de contencios administrativ ce a fost investită în prezenta cauză cu analiza legalității actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare.

În ipoteza în care raportul de evaluare este constatat de instanța de contencios administrativ ca fiind legal întocmit, pe cale civilă și nu administrativă, persoanele prejudiciate pot acționa împotriva alesului local pentru eventualele prejudicii cauzate acestora, în termenul de prescripție aplicabil raporturilor de drept civil.

Mai mult, dispozițiile art. 3 din Decretul nr. 167/1968 privitor la prescripția extinctivă sau dispozițiile art. 2507 din C. civ., privind renunțarea la prescripție, nu sunt aplicabile raporturilor de drept administrativ deoarece legile speciale în materie conțin dispoziții derogatorii de la aceasta.

În concluzie, analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța investită cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de instanța de contencios administrativ, investită cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă."

Pentru motivele prezentate, solicită admiterea recursului formulat de Agenția Națională de Integritate, să casați sentința civilă nr. 158/18.12.2018 și trimiterea cauzei Curții de Apel lași pentru rejudecare.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Înalta Curte consideră că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât aceasta este expresia interpretării și aplicării corecte a normelor naționale incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Reclamantul a supus controlului instanței de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/12.09.2018 emis de pârâtă.

Singurul motiv de nelegalitate invocat de recurenta-pârâtă se referă la faptul că în mod nelegal s-a admis acțiunea și s-a anulat actul administrativ, întrucât nu este incidentă prescripția răspunderii administrative prevăzută de art. art. 2507 din C. civ. și art. 11 din Legea nr. 176/2010 .

Verificând acest motiv de nelegalitate, ce primează din perspectiva efectelor asupra actului administrativ atacat, se constată că, prin raportul de evaluare nr. x/12.09.2018, recurenta Agenția Națională de Integritate a reținut existența unei stări de incompatibilitate prin încheierea și derularea Contractul de prestări servicii nr. x/19.02.2013, încetat la 19.02.2015, în contextul în care raportul de evaluare a fost întocmit abia la data de 12.09.2018, cu depășirea termenului de prescripție de 3 ani în care ar fi putut fi atrasă răspunderea administrativă.

În cauză, relevantă pentru statuarea asupra prescripției răspunderii administrative pentru fapta constatată este Decizia 449/2015 a Curții Constituționale. În conformitate cu considerentele acestei decizii: "potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale.

Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate, în sensul că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte observă că fapta care a atras cazul de incompatibilitate a fost săvârșită în perioada 2013-19.02.2015, așa cum rezultă din mențiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul supus prezentei acțiuni.

Totodată, din raportul de evaluare rezultă că activitatea de evaluare s-a finalizat prin emiterea raportului de evaluare nr. 29980/G/II la data de 12.09.2018.

Aspectele de mai sus dovedesc că atât la data de 13 martie 2018, când recurenta-pârâtă s-a sesizat pentru demararea procedurii de evaluare, cât și la data de 12.09.2018, când a fost efectuat raportul de evaluare, răspunderea pentru fapta pentru care s-a reținut cazul de incompatibilitate era prescrisă în raport de prevederile art. 2.517 din C. civ., incident în cauză.

Prin urmare, la momentul inițierii procedurii de evaluare în cauză și finalizării acesteia, prin emiterea raportului contestat, răspunderea administrativă pentru fapta ce a generat starea de incompatibilitate, săvârșită în perioada 2013- 19.02.2015, era prescrisă.

Recurenta-pârâtă susține că prescripția extinctivă nu ar putea face obiectul acestei judecăți, nefiind de "competența instanței de contencios administrativ ce a fost învestită în prezenta cauză cu analiza legalității actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare".

O asemenea interpretare încalcă Decizia Curții Constituționale menționată, care impune, în mod expres, ca analiza legalității raportului de evaluare să includă și verificarea prescripției extinctive.

Așadar, dacă a intervenit prescripția acestei forme de răspundere, este în mod evident lipsit atât de utilitate, cât și de interes, să se mai constate "legalitatea" raportului de evaluare care constată starea de incompatibilitate.

De asemenea, una dintre sancțiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, constând în interdicția de trei ani de a ocupa funcții publice, operează automat, în temeiul legii (ope legis), "de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate".

Or, în cazul acestei sancțiuni, nu mai există nicio altă procedură în cadrul căreia să poată fi invocată prescripția răspunderii, pentru că sancțiunea intervine în temeiul legii la finalul prezentei proceduri.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că raportul de evaluare a fost întocmit cu depășirea termenului de prescripție de 3 ani în care ar fi putut fi atrasă răspunderea administrativă a intimatului-reclamant.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate împotriva sentinței nr. 158/2018 din 18 decembrie 2018 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 ianuarie 2021.