ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 778/2021

Ședința publică din data de 11 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/12.09.2018 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin raportul mai sus-menționat s-a reținut, în urma evaluării efectuate la sesizarea unei persoane fizice, că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 22.06.2016 și în prezent, întrucât deține și exercită simultan atât funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii, fiind și angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, încălcând astfel prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, care prevede că funcția de consilier local este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 5 din 10 ianuarie 2019, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/12.09.2018, emis de Agenția Națională de Integritate.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A. solicitând admiterea acestei căi de atac, casarea hotărârii și, rejudecând cauza în fond, să se dispună anularea raportului de evaluare contestat, invocând în acest sens art. 488 pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ.

În opinia recurentului, instanța de fond, prin soluția pronunțată, adaugă la lege, trecând peste cazurile expres prevăzute de legiuitor cu privire la incompatibilitate, statuând că deși recurentul nu se află în cazul expres reglementat la art. 88 alin. (1) lit. c), instanța face o analogie cu totul nefondată în sensul că recurentul s-ar afla în stare de incompatibilitate, chiar dacă nu prevede art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, pentru simplul motiv că este angajat cu contract de muncă pe post de muncitor calificat în cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Recurentul critică sentința recurată cu privire la faptul că aceasta cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei.

Precizează recurentul că nu se regăsește în situația prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) întrucât nu deține nici calitatea de funcționar public și nici nu este angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii. În opinia sa nu există nicio probă din care să rezulte că se află în starea de incompatibilitate prevăzută de legiuitor la art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul critică soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la aspectele privind încălcarea de către curtea de apel a propriei practici și a principiului încrederii legitime.

Se susține că instanța de fond a încălcat propria practică pronunțănd sentința recurată cu ignorarea altor sentințe prin care s-a statuat că nu poate să analizeze o așa zisă stare de incompatibilitate a unui fost coleg din Consiliul Local al Municipiului Câmpia Turzii, care a ocupat la un moment dat atât funcția de consilier local și funcția de șef serviciu în cadrul serviciului public Administrația Piețelor, atât timp cât ANI a menționat că acesta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, iar ulterior aceeași parte a întocmit un nou raport de evaluare în cuprinsul căruia s-a precizat că aceeași persoană s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate în aceeași perioadă cu cea pentru care a fost cercetat în lucrarea din 2011.

Se mai susține de către recurent că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești, întrucât a adăugat la lege și a trecut peste cazurile expres prevăzute de legiuitor cu privire la incompatibilitate.

Totodată recurentul subliniază că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei. Se arată că deși instanța de fond reține faptul că Serviciul Cultură, din cadrul Municipiului Campia Turzii nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului, aceasta concluzionează că acest serviciu ar fi echivalent cu acest aparat propriu pe motiv că ar fi subordonat unor conducători aflați în aparatul de specialitate condus de primar.

În opinia recurentului hotărârea recurată este nelegală și netemeinică, deoarece Curtea de Apel Cluj a reținut inexistența unei stări de incompatibilitate cu privire la un fost coleg de al recurentului. Astfel, printr-o verificare anterioară din anul 2013 cu privire la aceeași pretinsă stare de incompatibilitate, ANI a reținut lipsa încălcării Legii nr. 161/2003.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., trebuie subliniat faptul că, în conformitate cu acest text de lege, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Așa cum se poate constata din motivarea hotărârii recurate, instanța de fond a examinat toate apărările formulate de părțile din proces precum și înscrisurile depuse în probațiune de aceștia, reținând, față de dispozițiile legale aplicabile în cauza dedusă judecății că raportul de evaluare este legal și temeinic, și în consecință a respins ca nefondată contestația formulată de reclamant.

În virtutea rolului său activ, instanța de fond a analizat, în mod complet, toate chestiunile deduse judecății de către ambele părți din proces, arătând în detaliu, care sunt considerentele care au format convingerea instanței, că raportul de evaluare a fost întocmit cu respectarea dispozițiilor legale privind regimul incompatibilităților aplicabile în cauza dedusă judecății.

Prin soluția pronunțată, instanța de fond a arătat care sunt motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția de respingere ca neîntemeiată a contestației formulată de reclamant, respectiv a arătat care sunt motivele pentru care a respins solicitările acestuia, astfel că sentința civilă recurată a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ.

În cauza de față, nu poate fi vorba nici de o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, întrucât prin sintagma depășirea atribuțiilor puterii judecătorești se înțelege incursiunea autorității juidecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție și legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile altor organe.

Prin urmare, nu i se poate reproșa instanței de judecată interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de recurent, iar operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale sunt atributul exclusiv al instanțelor de judecată și sunt inerente procesului decizional.

Referitor la incidența în cauză a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 se rețin următoarele.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a exercitat concomitent atât funcția de consilier local în cadrul Municipiului Câmpia Turzii cât și calitatea de angajat cu contractul individual de muncă nr. x/26.02.2015 în funcția de muncitor calificat în cadrul Serviciului Cultură din cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Prin Sentința recurată, instanța de fond a constatat faptul că, prin deținerea simultană a funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii și a calității de angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, recurentul a încălcat dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că:

"(1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiași articol, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local...".

Potrivit art. 132 din același act normativ:

"(. . . . . . . . . .) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului (. . . . . . . . . .)"

Prin urmare, în raport de dispozițiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, pentru justa soluționare a cauzei se impune a se stabili dacă Serviciul Cultură, în cadrul căreia intimatul are calitatea de angajat, face parte din aparatul de specialitate al consiliului local, în condițiile în care criticile aduse de recurent vizează în primul rând greșita apreciere a probatorului administrat în cauză sub acest aspect și dacă în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că, în perioada de referință, recurentul-reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă, în funcția de muncitor calificat în cadrul Serviciului Cultură din cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Suprapunerea terminologică realizată prin art. 110 din Legea nr. 286/2006 între denumirea de "aparat propriu de specialitate al consiliului local" și denumirea de "aparat de specialitate al primarului" nu acoperă integral sensul sintagmei utilizate de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al consiliului local". În lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către intimat.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, recurentul, în calitate de consilier local, avea atribuții referitoare la organizarea și funcționarea Serviciului public - alin. (2) lit. a), putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcții al serviciului menționat - alin. (3) lit. b) - în cadrul căruia era angajat în același timp cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situație în planul transparenței în exercitarea funcțiilor publice.

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale".

Astfel, se poate constata că recurentul exercită o funcție de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local și în același timp ocupa cu contract individual de muncă postul de muncitor calificat din cadrul unui serviciu aflat în aparatul consiliului local, situație în care cerințele art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, interpretate coroborat cu Legea nr. 215/2001 sunt îndeplinite, în raport de scopul legii, iar nu numai de litera ei. Totodată se poate susține că acest post ocupat de recurent face parte și din aparatul primarului chiar dacă formal nu este inclus în acest aparat.

Având în vedere această interpretare teleologică rezultă că, distincția făcută în hotărârile de consiliu local mai sus analizate între aparatul propriu de specialitate și serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea consiliului și a primarului serviciul public unde recurentul își desfășoară activitatea în calitate de muncitor calificat, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcții, deținute de recurent în perioada de referință.

Mai exact una din funcții este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional. Astfel din punct de vedere al modului de organizare, funcționare a atribuțiilor, a posturilor, Serviciul Cultură este subordonat consiliului local.

În al doilea rând există o subordonare și la nivel financiar, plata postului contractual fiind asigurată din bugetul local aprobat de asemenea de consiliul local.

Așadar atâta vreme cât consiliul local hotărăște asupra elementelor esențiale de funcționare a Serviciului Cultură, iar primarul asigură funcționarea efectivă potrivit hotărârilor consiliului local, se impune să se rețină dependența decizională și financiară a funcției de muncitor calificat în raport de cea de consilier local, cu consecința apartenenței serviciului sus indicat și a postului ocupat de reclamantul la aparatul propriu vizat de art. 88 lit. c) din Legea 161/2003.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 22.06.2016 și în prezent, întrucât deține și exercită simultan atât funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii, fiind și angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, încălcând astfel prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte reamintește faptul că dispozițiile legale care instituie starea de incompatibilitate au fost analizate de instanța de contencios constituțional, care a statuat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 5 din 10 ianuarie 2019 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 februarie 2021.