ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 785/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș la data de 25 februarie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat instanței să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, întocmit în lucrarea nr. x/26.04.2017, ca nelegal și netemeinic, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată pe care le va avansa pentru soluționarea prezentei cereri.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 31 din 12 iunie 2020 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 31 din 12 iunie 2020 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A.. Recurentul-reclamant a solicitat casarea în tot a sentinței recurate, cu consecința admiterii cererii de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, întocmit în lucrarea nr. x/26.04.2017. În esență, a susținut că starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar, corelativ, incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții/atribuții care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care, în speța de față, consilierul local sau funcționarul public, are obligația să-și, îndeplinească sarcinile de serviciu. Or, în speța de față, este vorba de încălcarea/neîncălcarea regimului juridic al incompatibilităților funcționarului public, pornind de la dispozițiile legale reținute a fi fost încălcate potrivit raportului de evaluare contestat, art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care reglementează incompatibilități privind funcționarii publici. Pentru a sublinia câteva aspecte care se pot desprinde din prevederile legale incidente în materia incompatibilităților și pe care pârâta sau instanța de fond nu le-a avut în vedere la întocmirea raportului, respectiv la soluționarea fondului cererii în anulare, a arătat că potrivit prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, funcția de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv". In concluzie, starea de incompatibilitate a consilierului local este prevăzută/reglementată legal doar pentru exercitarea simultană a funcției de autoritate publică de consilier local cu cea de funcționar public în aparatul propriu al aceluiași consiliu local (al primarului potrivit actualelor reglementări). Or, ocuparea de către subsemnatul a unei funcții publice de execuție în cadrul Primăriei Municipiului Târgu-Mureș, concomitent cu exercitarea calității de consilier local al Consilului Local al Comunei Acățari nu constituie o încălcare a regimului juridic al incompatibilităților. Această teză susținută de recurent are în vedere, sub aspect formal, faptul că, anterior dobândirii calității de funcționar public, 27.05.2014, deținea calitatea de consilier local începând cu data de 25.06.2012, motiv pentru care prioritate de aplicare au prevederile din Legea nr. 161/2003, din capitolul incompatibilităților care-i vizează pe aleșii locali. Sub aspect legal, juridic, teza de mai sus se susține pe prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care definesc conflictul de interese ce se urmărește a fi prevenit prin reglementarea incompatibilităților. Or, atât timp cât între Consiliului Local al comunei Acățari, unde a deținut calitatea de ales local, și Primăria municipiului Târgu-Mureș, în cadrul căreia deține calitatea de funcționar public, nu există niciun raport de subordonare, apare ca neîntemeiată susținerea pârâtei în sensul că s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate prin exercitarea simultan a celor două funcții publice, nefiindu-i alterată obiectivitatea în îndeplinirea sarcinilor de serviciu sau a exercitării mandatului de ales local. Această concluzie se desprinde din situația premisă pe care o are în vedere art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, relația de subordonare existentă între Consiliul Local, din care face parte alesul local, și entitatea angajatoare a alesului local aflată în subordinea acestuia, de esența regimului incompatibilității fiind existența unui raport de muncă, indiferent de natura și denumirea actului ce-i dă naștere, ce impune un regim de subordonare față de autoritatea publică locală în care a fost aleasă persoana vizată. Aceste relații de subordonare din punct de vedere administrativ și bugetar constituie finalitatea instituirii stării de incompatibilitate, în reglementarea art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Cu privire la aceste argumente, instanța de fond a reținut corect prin sentința recurată că "...acele cazuri de incompatibilitate prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 au o sferă de cuprindere mai restrânsă decât cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 " dar a concluzionat greșit, cu încălcarea prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, că pe de o parte, această sferă de cuprindere mai restrânsă "...nu este de natură să excludă incidența acestei din urmă dispoziții normative, potrivit celor mai sus expuse, art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 neaplicându-se cu prioritate față de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 " iar, pe de altă parte, că "...este de observat că legiuitorul nu face vreo distincție cu privire la natura atribuțiilor pe care trebuie să le îndeplinească persoana în cauză pentru a atrage starea de incompatibilitate sau la existența/inexistența raportul de subordonare între instituțiile anterior menționate." Invocând prevederile art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, recurentul a susținut că ceea ce nu a avut în vedere nici pârâta și nici instanța de fond este că, potrivit prevederilor art. 34 din Legea nr. 188/1999, în vigoare la data de 27.05.2014 "funcționarii publici pot fi aleși sau numiți într-o funcție de demnitate publică, în condițiile legii." Prin urmare, chiar dacă s-ar aprecia că au prioritate de aplicare prevederile din Legea nr. 161/2003 referitoare la incompatibilitatea funcționarilor publici în detrimentul celor referitoare la incompatibilitatea aleșilor locali sau că, în lipsa unei prevederi legale exprese, nu se poate distinge între o prioritate de aplicare a acestor prevederi, singurul criteriu fiind cel al calității/calităților pe care o persoană le deține la un moment dat, raportul de serviciu al reclamantului la data de 23.06.2016, data dobândirii calității de consilier local, se impunea a fi suspendat de drept. Acest aspect rezultă cu certitudine din prevederile exprese ale art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora "raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public se află în una dintre următoarele situații: a) este numit sau ales într-o funcție de demnitate publică, pentru perioada respectivă." Potrivit prevederilor art. 95 alin. (4) "suspendarea raportului de serviciu se constată în cazurile prevăzute la alin. (1) și la art. 94 alin. (1), precum și în alte cazuri reglementate prin legi speciale, respectiv se aprobă în cazul prevăzut la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are competența numirii în funcția publică. "Or, din declarațiile de avere și interese depuse de reclamant la Primăria Târgu Mureș, rezultă fără echivoc că acesta a indicat calitatea de ales local în cadrul Consiliului Local al comunei Acățari. Dispozițiile legale precitate invocate își găsesc aplicabilitatea în cazul în care un funcționar public ar fi ales consilier local, ulterior numirii în funcția publică (moment în care raportul său de serviciu se suspendă de drept). Prin urmare, având în vedere perioada reținută de pârâtă ca fiind cea în care reclamantul ar fi încălcat regimul incompatibilităților, 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local)-29.11.2019 (demisia din funcția publică de consilier local), rezultă cu certitudine că, începând cu data de 23.06.2016, raportul de serviciu al reclamantului s-ar fi impus a fi suspendat de drept, suspendarea trebuind constatată prin act administrativ al persoanei care are competența numirii în funcția publică. Or, un astfel de act administrativ nu i-a fost adus la cunoștință, aspect care în mod greșit a fost apreciat de prima instanță că nu poate fundamenta concluzia neîncălcării regimului incompatibilității. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimata ANI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 10 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul A. a deținut simultan următoarele funcții: - consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Acațări, județul Mureș, în perioada 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local) - 29.11.2019 (demisia înregistrată la Consiliul Local al comunei Acățari cu nr. x/28.11.2019); - funcția de inspector în cadrul UAT municipiul Târgu Mureș, județul Mureș, în perioada 27.05.2014 (data emiterii dispoziției de numire în funcția publică nr. 1636/27.05.2014) - până în prezent (potrivit adresei nr. x/10.10.2018 emisă de UAT municipiul Târgu Mureș). Prin Raportul de evaluare din data de 12.02.2020, emis de pârâtă Agenția Națională Pentru Integritate s-a reținut în sarcina reclamantului starea de incompatibiltate, întrucât simultan cu funcția de inspector în cadrul Primăriei municipiului Târgu Mureș, a exercitat și calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Acățari, județul Mureș, în perioada 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local) - 29.11.2019 (demisia înregistrată la Consiliul Local al comunei Acățari cu nr. x/28.11.2019), încălcând astfel dispozițiile art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. În acest context, reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportul de evaluare emis de pârâtă Agenția Națională Pentru Integritate. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamantul formulând critici din prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocând, în esență, faptul că art. 88 alin. (1) lit. c) Legea nr. 161/2003 se referă la situatia exercitării simultane a funcției de consilier local cu cea de funcționar public în aparatul propriu al aceluiași consiliu local (al primarului potrivit actualelor reglementări), iar faptul că reclamantul a ocupat o funcție publică de executie în cadrul Primăriei Municipiului Târgu Mures concomitent cu exercitarea de consilier local al Consiliului local al comunei Acățari, nu constituie, în opinia sa, o încălcare a regimului incompatibilităților, între cele două autorități neexistând raport de subordonare, nefiindu-i alterată obiectivitatea în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, precum și faptul că neemiterea/necomunicarea de către instituția care are competenta numirii în funcție a unui act administrativ privind suspendarea de drept a raportului de serviciu a reclamantului are drept consecință neîncălcarea de către acesta a regimului incompatibilității, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate. Instanța de control judiciar amintește că prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situațiile în care instanța de fond evocă norme de drept substanțial incidente situației în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greșit, consecință a unei interpretări eronate a legii. Prin reglementarea incompatibilităților legiuitorul a urmărit determinarea situațiilor și a cazurilor în care un oficial public ocupă mai multe funcții în același timp, deși un atare cumul este fie interzis expres de lege, fie impune abținerea de la luarea oricărei decizii, în circumstanțele expres arătate. Astfel, regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația incompatibilității sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari. Totodată, de esența regimului juridic al incompatibilităților este caracterul preventiv, astfel că susținerea sau dovedirea unor aspecte concrete de parțialitate sau opacitate decizională, ori necinste sau coruptibilitate nu reprezintă un element constitutiv al incompatibilităților. Înalta Curte reține că potrivit art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003: "(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică; (2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, (...)." Totodată, conform art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici "Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii." Având în vedere aceste dispoziții legale, precum și perioada subsecventă datei de 27.05.2014, când a fost emisă dispoziția de numire în funcția publică nr. 1636/27.05.2014, Înalta Curte constată că reclamantului îi incumba interdicția de a desfășura activități remunerate sau neremunerate în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, în această categorie fiind inclus și Consiliul Local al Comunei Acățări, în cadrul căruia a fost consilier local în perioada 23.06.2016-29.11.2019. Așa fiind, astfel cum în mod corect a reținut prima instanță, în cauză este realizată ipoteza legală prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în raport de care calitatea de consilier local în cadrul autorității publice locale este incompatibilă cu cea de funcționar public, prezumția instituită de legiuitor fiind aceea că o persoană fizică nu poate exercita, concomitent, imparțial, atât funcția în cadrul autorităților sau instituțiilor publice cât și cea de funcționar public întrucât se poate ca acesta să nu-și îndeplinească cu obiectivitate atribuțiile ce-i revin în dubla calitate. Rezultă, așadar, că dată fiind natura prezumției instituite de legiuitor, simpla realizare a ipotezei legale, așa cum aceasta este prevăzută în textul legal antereferit, atrage încălcarea regimului incompatibilităților și sancțiunea încetării de drept a mandatului de ales local, potrivit art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003. Începând cu data emiterii dispoziției de numire în funcția publică nr. 1636/27.05.2014, reclamantului îi incumba obligația prevăzută de art. 49 din Legea nr. 188/1999 de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii. În acord cu opinia judecătorului fondului, Înalta Curte observă că legiuitorul nu face vreo distincție cu privire la natura atribuțiilor pe care trebuie să le îndeplinească persoana în cauză pentru a atrage starea de incompatibilitate sau la existența/inexistența raportul de subordonare între instituțiile anterior menționate, astfel că nu pot fi reținute argumentele recurentului-reclamant, reiterate prin memoriul de recurs, privind imposibilitatea existenței unei stări de incompatibilitate, ca urmare a dublei sale calități, atât timp cât între Consiliului Local al comunei Acățari, unde a deținut calitatea de ales local și Primăria municipiului Târgu Mureș, în cadrul căreia deține calitatea de funcționar public, nu există niciun raport de subordonare. Nici faptul că situațiile de incompatibilitate prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 - potrivit cărora funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu: calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv - au o sferă de cuprindere mai restrânsă decât cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, nu este de natură să excludă incidența acestei din urmă dispoziții normative, potrivit celor anterior reținute, art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 neaplicându-se cu prioritate față de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. În fine, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant avea obligația să se conformeze dispozițiilor legale privind situația incompatibilității, nesocotirea acestor dispoziții neputând fi justificată de neemiterea unui act administrativ al persoanei care are competența numirii în funcția publică prin care să se constate suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantului în temeiul art. 95 alin. (4) din Legea nr. 188/1995, astfel cum a susținut atât în fața primei instanțe, cât și prin memoriul de recurs. În concluzie, instanța de control judiciar constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,