ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4086/2021

Ședința publică din data de 22 septembrie 2021

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 10 decembrie 2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și I.P.J. Satu Mare, anularea parțială a Hotărârii nr. 424/05.11.2018 emisă de către Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2018, în sensul aplicării unei amenzi contravenționale în sarcina I.P.J. Satu Mare și a obligării acestuia la publicarea în mass-media, atât în presa locală cât și în presa centrală, a unui rezumat după hotărârea care constată discriminarea și după sentința judecătorească care urmează a fi pronunțată.

Prin întâmpinare, pârâtul IPJ Satu Mare a invocat și a solicitat, pe cale de excepție, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului de Poliție Județean Satu Mare iar, în subsidiar, pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

Prin întâmpinare, pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a solicitat, în principal, pe cale de excepție respingerea acțiunii ca fiind lipsită de interes, iar pe fondul cauzei, respingerea acțiunii cu consecința menținerii Hotărârii nr. 424/05.11.2018 emisă de către Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2018 ca legală și temeinică.

Prin sentința nr. 86 din 24 aprilie 2019, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată prin întâmpinare de către pârâtul IPJ Satu Mare;

- a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliție Județean Satu Mare, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis excepția lipsei de interes a reclamantului A., invocată prin întâmpinare de către pârâtul C.N.C.D.;

- a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca fiind lipsită de interes.

Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs reclamantul A., criticând hotărârea instanței de fond pentru nelegalitate, astfel că, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței și trimiterea cauzei la aceeași instanță pentru rejudecare.

În motivarea recursului, după circumstanțierea stării de fapt, s-a arătat, în esență, că, sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanța de fond a încălcat principiul legalității și disponibilității, neînțelegând că sesizarea depusă la Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a fost îndreptată împotriva Inspectoratului Județean de Poliție Satu Mare, fapt care îndreptățește recurentul să pretindă obținerea unei soluții împotriva acestuia.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a învederat că, prin raportare la cerințele art. 425 C. proc. civ., hotărârea primei instanțe nu este motivată, în condițiile în care niciunul dintre argumentele aduse pentru respingerea celor două excepții nu a fost analizat.

În plus, instanța de fond nu a prezentat propriul argument logico-juridic care a stat la baza admiterii excepțiilor, însușindu-și efectiv punctele de vedere exprimate de către pârâți.

În fine, raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a menționat că hotărârea instanței de fond a fost dată cu nesocotirea prevederilor art. 1373 alin. (1) și (2) C. civ., considerând eronat că există o răspundere directă a unei persoane și nu răspunderea comitentului pentru prepus, astfel cum reclamantul a afirmat, sens în care, în temeiul principiului disponibilității, întreaga activitate a Colegiului Director al CNCD trebuia îndreptată împotriva persoanei reclamate în cuprinsul plângerii formulate de către reclamant, în speță fiind vorba despre o răspundere obiectivă și nu personală, context în care Șeful Serviciului Poliției Rutiere a comis discriminarea prin neexercitarea corectă a atribuțiilor de serviciu, respectiv prin exercitarea autorității dată de funcția pe care o deține în cadrul IPJ Satu Mare.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimatul-pârât Inspectoratul de Poliție Județean Satu Mare a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În susținerea acestei poziții procesuale, intimatul a precizat că instanța de fond a procedat în mod corect la admiterea excepției lipsei calității sale procesuale, în condițiile în care Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării (CNCD) a sancționat, prin hotărârea contestată, pe Șeful Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare, astfel că nu are calitatea de contravenient, ceea ce determină și lipsa de interes a reclamantului în demersul său de contestare a legalității sau temeiniciei hotărârii, mai ales că prin acțiunea introductivă s-a solicitat doar anularea parțială a acesteia.

Din această perspectivă, menționează intimatul, instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu respectarea principiului disponibilității, neputând acorda altceva decât reclamantul a solicitat, reținând pertinent că rezultatul controlului judecătoresc exercitat asupra hotărârilor CNCD trebuie să aibă drept scop infirmarea sau confirmarea temeiniciei ori legalității acestora și nu aprecierea asupra proporționalității sancțiunii aplicate de organul jurisdicțional, decât în situația excesului de putere, ceea ce, în speță, nu s-a constatat.

Sentința atacată, precizează intimatul, răspunde exigențelor art. 425 C. proc. civ., precum și celor cuprinse în art. 6 din CEDO, din perspectiva dreptului la un proces echitabil, întrucât obligația instanțelor de a-și motiva deciziile nu presupune existența unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real doar acelea care sunt esențiale.

În fine, intimatul a precizat că sunt nefondate și criticile referitoare la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât acțiunea reclamantului nu a avut ca temei dispozițiile art. 1373 C. civ., ci dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 137/2000 și ale O.G. nr. 2/2001, iar instanța de fond nu putea să înlocuiască persoana contravenientului decât anulând în totalitatea hotărârea contestată, chiar și în situația în care Șeful Serviciului Poliției Rutiere este angajatul său.

II. Analiza motivelor de casare

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate împotriva acesteia, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză de către reclamant este fondat, în limitele și pentru considerentele care succed:

Preliminar, în considerarea incidenței obiectului petiției în câmpul de aplicare al O.G. nr. 137/2000 republicată, trebuie precizat că jurisdicția exercitată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării (în continuare Consiliul) este o "jurisdicție administrativă" ce presupune o procedură specială, administrativ-jurisdicțională, ce se bazează pe principiul independenței organului care emite actul față de părțile de litigiu, cu asigurarea principiului contradictorialității și al dreptului la apărare.

Actul de soluționare a unui conflict corelativ dispozițiilor O.G. nr. 137/2000, republicată, este emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială (C.N.C.D.) iar actul per se este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, sub cenzura instanțelor judecătorești. Aceste aspecte sunt statuate de prevederile art. 16 (independența organului care emite actul), art. 20 (procedura specială), art. 20 alin. (6) (principiul contradictorialității și al dreptului la apărare), art. 20 alin. (7) (obligativitatea motivării actului), art. 20 alin. (9) (procedura de atac în fața instanței de contencios administrativ) din O.G. nr. 137/2000 republicată.

De altfel, caracterul administrativ jurisdicțional al actelor adoptate de Colegiul director al C.N.C.D. a fost statuat în nenumărate rânduri atât de instanțele de contencios administrativ cât și de Curtea Constituțională.

Recurentul-reclamant a supus controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, conform art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, hotărârea 424/05.11.2018 emisă de Colegiul director al CNCD, prin care Șeful Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare a fost sancționat contravențional cu avertisment pentru săvârșirea unei fapte de discriminare, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1), coroborat cu art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000 republicată.

După cum rezultă din motivarea hotărârii atacate, petentul A. a sesizat Consiliul pentru refuzarea de către Inspectoratul de Poliție Județean Satu Mare, a dreptului de a beneficia de reducerea perioadei de suspendare a dreptului de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, pentru motivul că este deținătorul unui permis de conducere emis de autoritățile franceze.

De altfel, împrejurarea rezultă cu prisosință din chiar conținutul sesizării, în cuprinsul căreia s-a arătat, în termeni lipsiți de echivoc, că petentul

a fost supus discriminării de către Inspectoratul Poliției Județene Satu Mare, ca urmare a unor acțiuni ale Șefului Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare.

Cu toate acestea, deși în fața Consiliului procedura de citare cu părțile a fost îndeplinită, în temeiul art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, față de reclamant-în calitate de petent și față de IJP Satu Mare-în calitate de reclamat, iar acesta din urmă, prin reprezentantul său legal, a depus la dosarul cauzei un punct de vedere, în nume propriu, sancțiunea contravențională a fost aplicată unei persoane care nu a luat parte la această procedură, respectiv Șefului Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare.

În esență, prin hotărârea pronunțată, instanța de fond a reținut că reclamantul a solicitat, prin acțiunea introductivă, anularea parțială a hotărârii CNCD, în sensul aplicării amenzii contravenționale pârâtului IJP Satu Mare și a obligării acestuia la publicarea unui rezumat după hotărârea prin care a fost constatată discriminarea și după sentința judecătorească care va fi pronunțată în prezenta cauză.

Însă, constatând lipsa identității dintre pârât și subiectul raportului juridic litigios finalizat prin hotărârea CNCD contestată, coroborat cu împrejurarea că reclamantul nu a solicitat anularea în totalitate a hotărârii contestate, sancțiunea contravențională fiind aplicată unei alte persoane decât cea reclamată în fața Consiliului, instanța de fond a procedat la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a IJP Satu Mare, cu consecința respingerii acțiunii.

În corolar, instanța de fond a reținut și lipsa de interes a reclamantului față de solicitarea de aplicare a unei sancțiuni cu amendă contravențională persoanelor vinovate de săvârșirea faptei de discriminare reclamate, motivat de împrejurarea că o asemenea măsură a instanței este de natură a încălca atât principiul separației puterilor în stat, cât și prevederile art. 17 din O.G. nr. 137/2000 care consacră independența CNCD și faptul că activitatea acestuia nu poate fi îngrădită sau influențată de alte instituții sau autorități publice.

În plus, instanța de fond a conchis, în privința controlului judecătoresc aplicat hotărârilor CNCD, că acesta trebuie să aibă drept scop confirmarea sau infirmarea temeiniciei sau legalității acestor acte administrativ-jurisdicționale și nu aprecierea proporționalității sancțiunii aplicate de organul jurisdicțional decât în situația constatării unui exces de putere, ceea ce nu este cazul în speță.

În ceea ce privește maniera de soluționare a excepției lipsei calității procesuale a pârâtului IJP Satu Mare, Înalta Curte, realizând propriul examen prin raportare la criticile formulate de către recurent, constată că instanța de fond s-a aflat în eroare apreciind că excepția este fondată, pentru lipsa identității dintre pârât și subiectul raportului juridic litigios finalizat prin hotărârea contestată.

Din această perspectivă, deși a sesizat că IJP Satu Mare este persoana reclamată prin sesizarea adresată CNCD și că acesta nu se regăsește în considerentele și dispozitivul actului administrativ-jurisdicțional, sancțiunea fiind aplicată unei alte persoane, respectiv Șefului Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare, instanța de fond a procedat la aplicarea eronată a prevederilor art. 36 C. proc. civ., în condițiile în care părțile raportului juridic litigios au fost clar determinate de către reclamant chiar prin sesizare, neputând fi ignorată identitatea dintre partea reclamată și pârâtul din cauza pendinte.

Împrejurarea că sancțiunea aplicată de Colegiul director al Consiliului privește o altă persoană decât cea reclamată, nu are nicio legătură cu legitimarea procesuală pasivă a pârâtului IJP Satu Mare, constituind o chestiune de legalitate a hotărârii pronunțate de acest organ administrativ-jurisdicțional, în contextul în care reclamantul a solicitat prin acțiunea introductivă aplicarea unei amenzi contravenționale față de partea reclamată de acesta și obligarea la publicarea în mass-media a unui rezumat al hotărârii de constatare a discriminării, respectiv al sentinței judecătorești, considerând că vinovat de săvârșirea faptei de discriminare este pârâtul și nu persoana sancționată.

Nu lipsită de importanță este și împrejurarea că, prin acțiunea introductivă, reclamantul a criticat hotărârea atacată pentru nelegalitate și netemeinicie și sub aspectul individualizării greșite a sancțiunii aplicate, indiferent care va fi persoana pe care instanța o va considera responsabilă pentru săvârșirea discriminării (a se vedea paragraful penultim, pagina a doua din acțiune).

Or, față de această solicitare, instanța de fond era obligată să dea curs prevederilor art. 22 C. proc. civ., pentru dezbaterea cauzei în condiții de contradictorialitate cu persoana sancționată, respectiv cu Șeful Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare, persoană care nu a fost citată nici în fața Colegiului director al Consiliului, eventual să manifeste rol activ punând în vedere reclamantului dacă înțelege să își precizeze/completeze acțiunea în contradictoriu și cu această persoană, fapt care însă nu s-a întâmplat.

În ceea ce privește lipsa de interes în promovarea acțiunii, instanța de fond a apreciat eronat faptul că excepția este întemeiată.

Împrejurarea că CNCD, prin Colegiul director, a tranșat conflictul în favoarea reclamantului, constatând întrunirea elementelor constitutive ale discriminării și aplicând sancțiunea față de Șeful Serviciului Poliției Rutiere Satu Mare, persoană nereclamată de altfel, nu este de natură a înlătura interesul reclamantului în promovarea acțiunii, acesta fiind justificat de rațiunea aplicării unei sancțiuni față de persoana reclamată, prin raportare la gravitatea faptei și urmările acesteia eventual prejudiciabile, împrejurări supuse verificărilor instanței de contencios administrativ.

Cu privire la limitele controlului judecătoresc și temeiul legal al individualizării sancțiunii, Înalta Curte menționează că, într-adevăr, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, un act administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operațiune administrativă.

Raportul de drept administrativ este însă guvernat de principiul proporționalității între măsura dispusă în fiecare caz individual și interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acțiunii, excesul de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale.

Prin urmare, verificând raportul dedus judecății prin prisma principiului proporționalității, instanța învestită cu o acțiune în contencios administrativ subiectiv, de plină jurisdicție, poate modifica sau înlocui o sancțiune aplicată de autoritatea publică pârâtă în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind echivalentă unei anulări parțiale a actului administrativ.

Contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte învederează că, în cadrul examenului de legalitate exercitat asupra hotărârilor emise de CNCD, ca acte administrativ-jurisdicționale, instanța de contencios administrativ poate realiza ea însăși individualizarea sancțiunii, urmare a constatării săvârșirii unei fapte de discriminare, în limitele reținute în cuprinsul O.G. nr. 137/2000, în virtutea contenciosului de plină jurisdicție pe care îl realizează, dar și a dispozițiilor art. 20 alin. (9) din același act normativ care supune controlului instanțelor de contencios legalitatea și temeinicia hotărârilor Colegiului director, control care se exercită sub toate aspectele, inclusiv al corectei individualizări a sancțiunii prin raportare la circumstanțele, gravitatea și urmările faptei analizate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

Față de considerentele de fapt și de drept anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte, constatând că instanța de fond a dat o dezlegare greșită excepțiilor procesuale ridicate în fața acesteia, fără a manifesta rol activ în vederea stabilirii corecte a cadrului procesual și fără a judeca fondul, aspecte care atrag incidența motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmează a proceda la admiterea recursului, cu consecința casării hotărârii pronunțate de aceasta și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 86 din 24 aprilie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 septembrie 2021.