ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4045/2021

Ședința publică din data de 21 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea principală (dosar nr. x/2016)

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 09.06.2016 sub numărul x/2016, reclamanta A. II a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția pentru Finanțarea Investiților Rurale, ca prin sentința ce o va pronunța să dispună anularea in totalitate a Deciziei nr. x din data de 09.12.2015 privind respingerea contestației si in consecință a cererii de plata nr. x privind proiectul x/05.10.2012 cu denumirea "Instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație, județul Caras-Severin"; în subsidiar, anularea parțială a deciziei, cu obligarea pârâților la revizuirea cuantumului cheltuielilor neeligibile din Cererea de plata și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Cererea conexă (dosar nr. x/2016)

Prin încheierea de ședință din data de 30.06.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016, apreciindu-se faptul că între cele două cauze există o strânsă legătură, s-a dispus conexarea acestuia la dosarul prezentei cauze.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 14.09.2016 sub numărul x/2016, reclamanta A. II a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale si Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale: în principal, anularea in totalitate a Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanțelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 privind proiectul CI x/05.10.2012 si, pe cale de consecința anularea măsurilor dispuse in procesul-verbal contestat; în subsidiar, in cazul in care instanța va trece peste primul capăt de cerere, anularea parțiala a Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanțelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 privind proiectul CI x/05.10.2012, cu revizuirea cuantumului creanței bugetare presupus a fi datorate de către reclamantă; suspendarea executării Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanțelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 pana la soluționarea definitivă a prezentei cauze, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 780 din 22 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-au admis în parte cererile conexate, formulate de către reclamanta A. II, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția Pentru Finanțarea Investiilor Rurale; s-a dispus anularea Deciziei nr. 45642/9.12.2015 emisă de AFIR privind respingerea contestației împotriva modului de verificare a eligibilității cheltuielilor respinse la plată nr. x-2; s-a dispus obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranșa nr. 2, cu respectarea principiului proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora; s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare încheiat de către AFIR, la data de 14.01.2016 și a Deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 10234/8.04.2016; a fost respinsă, în rest, cererea ca neîntemeiată.

Pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și reținerea cauzei spre rejudecare, cu respingerea acțiunii.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), precum și a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

Raportat la scopul proiectului precum și la normele legale în materia finanțării europene nerambursabile, beneficiarul a săvârșit o neregulă în sensul art. 2 alin. (1) lit. (a) din O.U.G. nr. 66/2011. Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenției de plata a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor. Verificarea unui dosar al cererii de plata constă în două etape: verificarea documentară a dosarului cerere de plată și verificarea implementării la locul investiției a proiectului conform documentelor depuse de beneficiar la cererea de plată. În urma completării și finalizării formularelor aferente verificării, daca se constata ca cererea de piață conține nereguli, se trece la neautorizarea cheltuielilor.

In fapt, controlul documentar realizat de către OJFIR Caraș-Severin are drept scop verificarea respectării obligațiilor contractuale, în sensul îndeplinirii acțiunilor din Planul de afaceri prevăzut în Contractul de Finanțare nr. x/05.10.2012 și respectarea termenelor limită de depunere a dosarelor, pentru a se obține finanțare din fonduri nerambursabile FEADR pe Măsura 112. La data de 06.07.2015, OJFIR Caras-Severin a întocmit formularul AP 0.2 -Notificarea privind depășirea termenului limită de depunere a cererii de plata cu nr. x/06.07.2015, care a fost luata la cunoștință de beneficiar, prin semnătură și stampila la sediul GJFIR Caraș-Severin în data de 08.07.2015. Prin această notificare beneficiarul a fost anunțat că mai poate depune cererea de plată, tranșa 2, în termen de 15 zile lucrătoare de la data primirii notificării. A. întreprindere Individuala a depus cererea aferentă tranșei a 2-a de plată la OJFIR Caraș-Severin în data de 29.07.2015.

La data efectuării vizitei pe teren 29.09.2015, cele 240 familii de albine au fost identificate pe raza localității B., unde se aflau în pastoral conform autorizației de pastoral nr. x/22.03.2015 la aproximativ 2 km de la ieșirea din comuna pe partea stângă. Astfel, cele 240 lăzi de stupi împreună cu familiile de albine, au fost identificați la vizita pe teren prin numărare, fiind deschise prin sondaj și fotografiate câteva lăzi populate cu albine. A fost verificata corespondența codului unic de identificare a stupului din Fișa familiei de albine cu cel de pe plăcuța de identificare atașată pe lada stupului. S-a constatat că 11 plăcuțe de identificare nu corespundeau cu numerele din adeverința emisă de C., aspect care reiese și din pozele anexate la dosarul administrativ al cererii de finanțare. De asemenea, s-a mai constatat că 13 lăzi de stupi cu familii de albine nu au avut plăcuțe de identificare atașate, motiv pentru care s-a bifat cu "Nu" la punctul 10 din formularul AP 1.5 Secțiunea A2, astfel cererea de plată fiind declarata neeligibila conform Manualului de Procedura (M 01-07 versiunea 32).

Urmare celor prezentate mai sus, beneficiarul nu a putut face dovada că deține un număr de 240 familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsite doar un număr de 216 stupi având plăcute de identificare conform adeverinței eliberate de C., cele 216 familii de albine neasigurând creșterea celor minim 4 UDE - uri necesare acordării celei de-a doua transă de plată. În data de 19.10.2015, beneficiarul prin reprezentantul legal A. a depus o contestație la respingerea cererii de plată, care a fost respinsă conform adresei nr. x/09.12.2015, menținându-se decizia de neeligibilitate a cererii de plată P x.

Conform Ghidului Solicitantului, până la cea de-a doua transă de plată, beneficiarul trebuie să realizeze toate investițiile pentru modernizarea și dezvoltarea exploatației propuse prin Planul de afaceri. La verificarea conformității Planului de afaceri, solicitantul sprijinului trebuie sa demonstreze că dimensiunea fermei este de peste 10 UDE și a crescut cu minimum 4 UDE de la data aprobării deciziei individuale de acordare a acestuia. Creșterea exploatației agricole cu minimum 4 UDE se verifică la cea de-a doua tranșă de plată de către experții de la AF1R. Beneficiarii care dețin ferme cu profil apicol au obligația de a depune la cea de-a doua tranșa de plată fișa familiei de albine din Carnetul stupinei (pentru beneficiarii cu profil apicol care sunt membri ai unei asociații cu profil apicol) sau adeverința emisă de autoritatea administrației publice locale (pentru beneficiarii cu profil apicol care nu sunt membrii ai unei asociații cu profil apicol), pe baza cărora se va calcula Unitatea de Dimensiune Economică (UDE).

Încă de la momentul întocmirii cererii de finanțare, solicitantul a cunoscut această condiție din cuprinsul Ghidului solicitantului aferent măsurii 112. Pe de altă parte, procesul de implementare a proiectului trebuie corelat cu responsabilitatea angajării fondurilor europene, A.F.I.R fiind supusă auditului din partea Curții de Conturi a României în ceea ce privește modul de gestionare a fondurilor alocate și fiind obligată să aplice prevederile naționale în vigoare privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate ne corespunzător.

Având în vedere cele mai sus expuse, rezulta că actele administrative a căror anulare se solicită au fost emise doar ca urmare a încălcării de către beneficiar a prevederilor contractuale, în cazul încălcării clauzelor contractuale, recurenta își rezervă dreptul de a recupera ajutorul financiar acordat. In accepțiunea Contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile si de solicitare a finanțării în concordantă cu aceste condiții, A.F.I.R având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană. În conformitate cu prevederile contractului de finanțare si anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de întocmire a cererilor de plată și anexelor la acestea. Din aspectele învederate rezultă fără putință de tăgadă că este inadmisibil ca A.F.I.R. să fie obligată la virarea de fonduri publice nerambursabile în contul unui beneficiar care nu a respectat cerințele legate, pe care le-a cunoscut în avans si pe care le-a agreat sub semnătură, obligându-se la respectarea acestora. Astfel, contrar celor susținute de reclamantă, recurenta a dat eficiență clauzelor contractuale dar si prevederilor Ghidului Solicitantului aferent măsurii 112.

Cu privire la neaplicarea principiului proporționalității, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale, respectiv a art. 6 alin. (4) și 5) din O.U.G. nr. 66/2011, aceste dispoziții trebuind coroborate cu art. 1 alin. (1), (2) și 4 din "Obligații generale - din Anexa l la Contractul de finanțare și cu Ghidul solicitantului Instalarea tinerilor fermieri - MĂSURA 112, în care se menționează ca "îndeplinirea obiectivelor exploatației agricole si a investițiilor propuse pentru atingerea acestora, stabilite de beneficiar în Planul de afaceri, constituie condiție de eligibilitate pentru cea de-a doua transa de piața".

Consecința nerespectării clauzelor contractuale pe care beneficiarul și le-a asumat se regăsește în cuprinsul dispozițiilor art. 11 (3) "încetarea contractului" din Anexa I la Contractul de finanțare, conform căruia Autoritatea Contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea contractului dacă se constată o neregula cu privire la încheierea sau executarea contractului.

AFIR apreciază că neregulile constatate si semnalate de către echipa sa de control în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanței bugetare afectează întreaga investiție finanțată prin proiectul FEADR, motiv pentru care nu poate fi aplicată proporționalitatea.

De asemenea, art. 8 alin. (3) din Anexa I - Prevederi generale este aplicabil în cazul constatării de deficiențe, însă în cazul proiectului implementat de reclamantă au fost constatate nereguli, fapt care impune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil.

Structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu însemnă ca în situația în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituții externe cu atribuții de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acțiunile întreprinse.

Atribuțiile și activitățile desfășurate de serviciile din cadrul Autorității sunt clar definite, și astfel, nedepistarea neregulilor la momentul săvârșirii acestora de către beneficiar în diferitele etape procedurale de selecție sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului fată de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cat din aspectele constatate de echipa de control emitentă a procesului-verbal de constatare reies în clar neregulile rezultate din verificările efectuate.

Potrivit Notificării beneficiarului nr. 1113/05.10.2015 cu privire la refuzul plății, realizările din teren nu sunt conforme cu datele înscrise în fisa familiei de albine din Carnetul stupinei. În consecință, beneficiarul nu a putut face dovada că deține un număr de 240 familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsite doar un număr de 216 stupi având plăcuțe de identificare conform adeverinței eliberate de C., astfel cele 216 familii de albine nereprezentând creșterea celor minim A UDE -uri necesare acordării celei de-a doua tranșă de plată.

Beneficiarul este responsabil de funcționalitatea investiției în concordanta cu condicile de accesare a finanțării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în contractul de finanțare, Ghidul Solicitantului, legislația națională și europeană.

În toate situațiile în care în urma controlului se descoperă nereguli cu implicații financiare, experții vor face o evaluare a modului în care neregula, neregulile afectează întregul proiect sau anumite componente ale proiectului, respectiv impactul menținerii eligibilității proiectului sau componentelor proiectelor, după caz.

Principiul proporționalității presupune că orice măsură adaptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura si frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului. în consecință, valoarea creanțelor bugetare rezultate din nereguiî care nu afectează întreaga eligibilitate a proiectului se stabilește prin aplicarea principiului proporționalității, Insă în speță neregula constată afectează întregul proiect asumat, elementele identificate si menționate anterior indicând nerespectarea, pe toata durata de valabilitate a contractului, a criteriilor de eligibilitate și selecție.

Așadar, cuantumul debitului este stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat la care se adaogă dobânzile și penalitățile de întârziere, este calculat conform prevederilor legale, în vigoare la acea dată fiind obligativitatea aplicării principiului proporționalității, aplicarea acestui principiu făcându-se prin raportare la neregulile constatate care, in prezenta speță, afectează întregul proiect asumat de beneficiar. A.F.i.R. are obligația luării tuturor măsurilor corective necesare, pe toata perioada de valabilitate a Contractului de Finanțare și indiferent de momentul constatării neregulilor.

De asemenea, potrivit articolului 9 alin. (1) lit. a) "Protejarea intereselor financiare ale Comunități și garanții privind gestionarea fondurilor comunitare" din Regulamentul (CE) NR. 1598/2005 din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), Anexei IV "Instrucțiuni de plată pentru beneficiari" din Contractul de finanțare și art. 21 alin. (2) din H.G. nr. 224/2008, reținerile instanței de fond, în sensul că actele administrative nu sunt proporționale față de gradul de neexecutare a contractului de către pârâtă și având în vedere că scopul pentru care a fost încheiat contractul a fost atins în proporție de 75,92 %, sunt nelegale. Sancțiunea aplicată de către AFIR derivă din neexecutarea obligațiilor contractuale asumate de către reclamantă, în condițiile nereținerii în cauză a vreunui caz de exonerare de răspundere.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4.1. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, cu consecința respingerii cererii de chemare an judecată ca neîntemeiată.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Pârâtul a arătat că achiesează la toate criticile formulate de către AFIR prin recurs, cu mențiunea că MADR nu este emitentul niciunui act administrativ contestat. Astfel, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive ă MADR, cu consecința scoaterii din cauza a ministerului. Reclamanta nu solicită anularea unui act emis de MADR, motiv pentru care nu se justifică atragerea in litigiu a acestuia, calitatea procesuală pasivă fiind deținută exclusiv de către instituția cu care aceasta avea stabilit raport juridic, în speță fiind vorba de către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. Faptul că instituția publică este organizată și funcționează în subordinea ministerului, în calitatea acestuia de ordonator principal de credite care repartizează instituțiilor subordonate creditele bugetare aprobate, nu constituie un ternei suficient pentruatragerea acestuia în litigiu.

Pe fond, intimatul-pârât a achiesat la apărările și criticile din recursul AFIR, reiterând punctul de vedere al acesteia.

În drept, au fost invocate dispozițiile Legii nr. 554/2004, C. proc. civ., O.U.G. nr. 41/2014 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

4.2. Reclamanta A. II a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca neîntemeiata.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Pe scurt, ambele acte administrative atacate au fost emise de către AFIR pe baza acelorași considerente si motive de fapt, respectiv pentru faptul ca, la singura vizita in teren a reprezentanților AFIR, 11 plăcute de identificare nu corespundeau cu numerele din adeverința emisa de C., iar 13 lăzi de stupi cu familii de albine nu au avut plăcute de identificare atașate, AFIR ignorând însă îndeplinirea corespunzătoare si la timp a tuturor acțiunilor (celorlalte) din cadrul Proiectului, respectiv Contractului de Finanțare.

In realitate, intimata a deținut atât la momentul vizitei in teren a reprezentanților paratei, numărul de 240 de familii de albine (dovada deținerii unui număr de 240 de familii de albine făcându-se pana cu documentele deținute pana la acel moment (Adeverința nr. x/08.07.2015 emisa de Primărie; Adeverința nr. x/08.07.2015, emisa de dl. D. veterinar; Fisa de sănătate nr. 10 din 08.07.2015 emisa de același medic veterinar; Cerere înregistrată sub nr. x/28.07.2015 la C., nedeținând însă la acel moment plăcuțe de identificare pentru toate familiile, din cauza colaborării anevoioase cu E.), cat si ulterior acesteia (conform Nota de control întocmita la data de 23.10.2015 de către Oficiul Județean de Zootehnie Timiș, procesul-verbal de predare a plăcutelor nr. x din 04.12.2016), însă răspunsul întârziat al acestora si încheierea întârziata a procesului-verbal de predare a plăcutelor nr. x din 04.12.2016 de către C. pentru toate cele 240 de familii de albine, la data de 04.12.2016, a făcut ca intimata sa nu dețină aceste plăcute de identificare la data vizitei in teren, independent de culpa sa (termenul general prevăzut de dreptul comun de maxim 30 de zile de la înregistrarea oricărei cereri se împlinea la data de 27.08.2015).

Însă, imposibilitatea prezentării la momentul singurei verificări pe teren a plăcutelor de identificare corespunzătoare pentru toate cele 240 de familii deținute de intimată (in același timp făcându-se dovada solicitării noilor plăcute de identificare C.) nu poate fi sancționată cu neeligibilitatea tuturor cheltuielilor aferente Proiectului, nici cu concluzionarea de către recurenta ca intimata nu si-a îndeplinit condiția creșterii numărului de familii de albine (30 % din sprijinul acordat a fost investit pentru modernizarea si dezvoltarea exploatatiei; au fost achiziționate bunurile la care Beneficiarul s-a obligat; au fost identificate cele 240 familii de albine la vizita in teren, doar ca 13 stupi fără plăcute de identificare si 11 stupi cu plăcute de identificare ce nu corespundeau cu fisele familiilor de albine din carnetul stupinei), conform principiului proportionalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Fata de toate cele expuse de către părți pe parcursul litigiului, precum și de probele administrate, inclusiv, dar fara a se limita la depoziția martorului din data de 30.01.2018, aceasta neconcordanta a plăcutelor de identificare a familiilor de albine identificate la vizita pe teren a reprezentanților paratei, nu poate echivala cu o neîndeplinire a obligațiilor contractuale si in niciun caz nu poate avea consecința sancționării Beneficiarului atât cu neacordarea transei a II-u de plata, integral, cat si cu obligarea la rambursarea integrala a finanțării primate, sancțiunea fiind excesiva si urmând a crea »n dezechilibru grav in patrimoniul subscrisei intimate.

Însasi recurenta precizează în cuprinsul recursului faptul ca cele constatate in teren nu întrunesc condițiile acordării transei a II-a de plata, nu si condițiile rambursării integrale si a primei transe de plata primite. Contrar susținerilor recurentei, nu se poate considera ca neconcordanta plăcutelor de identificare a familiilor de albine identificate la vizita pe teren a reprezentanților recurentei afectează întreaga investiție, nu poate echivala cu o neindeplinire totala a obligațiilor contractuale si in niciun caz nu poate avea consecința sancționării Beneficiarului atât cu neacordarea transei a II-a de plata, integral, cat si cu obligarea la rambursarea integrala a finanțării primite, sancțiunea fiind excesiva si urmând a crea un dezechilibru grav in patrimoniul subscrisei intimate.

Astfel cum in mod corect a reținut si instanța de fond in motivarea sentinței recurate, masurile dispuse prin Procesul-Verbal, respectiv încetarea Contractului de Finanțare si recuperarea integrala a sumei plătite in cadrul transei I de plata, in valoare de 103.759,2 RON reprezintă masuri excesive, care ar putea fi interpretate ca o nereușita definitiva a proiectului, fapt nereal si puteau fi dispuse doar in situația extrema in care nu isi executa deloc obligațiile stabilite prin contractul pârtilor, situația in care deținerea sumelor primite cu titlu de finanțare nerabursabila apare ca deținuta fara o cauza legitima. Or, o astfel de situație de fapt nu se întâlnește in cauza. De asemenea, se invocă jurisprudenta europeana reținuta de instanța de fond in motivarea soluției, foarte pertinenta pentru susținerea aplicării principiului proporționalității.

Nu se poate considera ca intimata nu si-a executat obligațiile contractuale. Astfel cum insasi recurenta precizează in actele administrative atacate in cererile conexate si conform documentelor depuse in susținerea cererilor de plata, intimata si-a îndeplinit obligațiile contractuale, iar singura asa-zisa neregula in speța a fost imposibilitatea prezentării plăcutelor de identificare pentru o parte din familiile de albine, in cazul singurei vizite pe teren efectuate de reprezentanții AF1R ca urmare a colaborării anevoioase cu E. si, in consecința, a trecerii de la una la alta. In aceste condiții, nu se poate considera ca intimata si-a încălcat obligațiile contractuale menționate de recurenta in cuprinsul cererii de recurs.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 3 iunie 2019 a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 septembrie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

6.1. Situația de fapt reținută de prima instanță

În fapt, la data de 5.10.2012, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, în calitate de autoritate contractantă, și ÎI A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/5.10.2012, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru punerea în aplicare a cererii de finanțare nr. x intitulată: "Instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație, comuna Mehadia, sat Valea Bolovașnița, județul Caraș-Severin".

În urma verificărilor efectuate, pârâta a reținut că reclamanta și-a executat în mod necorespunzător obligațiile asumate prin contractual de finanțare, împrejurare care a justificat emiterea actelor administrative a căror anulare se solicită în litigiul pendinte. Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilirea a creanțelor bugetare, s-a dispus, în temeiul art. 11 alin. (3) din Anexa I, încetarea contractului de finanțare și recuperarea sumei plătite de către AFIR (fostă APDRP) și recuperarea sumei plătite în cadrul tranșei I de plată în valoare de 103.759,2 RON.

Prin procesul-verbal, s-a reținut că beneficiarul face obiectul verificării ca urmare a nerespectării datelor înscrise în formularul AP 1.2.2, Tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, din dosarul de cerere de plată, nu sunt conforme realizărilor din teren prin verificarea cu datele înscrise în fișa familiei de albine din Carnetul Stupinei. Beneficiarul nu a putut face dovada că deține un număr de 240 de familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsiți doar un număr de 216 stupi având plăcuțe de identificare conform adeverinței eliberate de C., astfel încât cele 216 familii de albine nu asigură creșterea celor minim 4 UDE-uri, necesare acordării celei de-a doua tranșe de plată.

Prin Decizia de soluționare a contestației administrative nr. 10234/8.04.2016 emisă de AFIR-CRFIR 5 VEST, a fost respinsă ca neîntemeiată contestația administrativă formulată de reclamantă.

Prin Notificarea beneficiarului cu privire la refuzul plății nr. 1113/5.10.2015, s-a reținut că nu sunt eligibile cheltuielile din cererea de plată nr. x-2, întrucât în urma verificărilor efectuate de către OJFIR Caraș-Severin s-a constatat că datele menționate în Tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei nu sunt conforme cu realizările din teren, unde au fost identificați 13 stupi fără plăcuțe de identificare și 11 stupi cu plăcuțe de identificare, care nu corespundeau cu fișele familiilor de albine din carnetul stupinei.

Prin Notificarea beneficiarului cu privire la refuzul plății nr. 1113/5.10.2015 s-a reținut că decizia de respingere a cererii de plată a fost luată în conformitate cu prevederile art. 3.4 din Instrucțiunile de Plată, Anexa 1 la contractul de finanțare.

Prin Decizia nr. 45642/9.12.2015 emisă de AFIR a fost respinsă ca neîntemeiată contestația administrativă formulată de reclamantă împotriva Notificării beneficiarului cu privire la refuzul plății nr 1113/5.10.2015 emisă de AFIR-CRFIR 5 VEST, prin care s-a reținut că nu sunt eligibile cheltuielile din cererea de plată nr. x-2.

6.2. Precizare preliminară cu caracter procedural

Deși prin încheierea de ședință din data de 3 octombrie 2017, prima instanță, după conexarea celor două cereri a pus în discuție și a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului MADR, invocată în ambele cereri, prin admiterea acesteia, acest pârât a figurat atât în dispozitivul sentinței, cât și în citativul aferent fazei procesuale a recursului.

Cu toate acestea, față de soluția dată de prima instanță acestei excepții, este evident că acestui pârât nu îi incumbă nicio obligație raportat la dispozitivul sentinței; de aceea, reiterarea excepției lipsei calității sale procesuale pasive în recurs nu prezintă relevanță și nu putea fi oricum soluționată de instanța de recurs, acest aspect fiind stabilit în mod definitiv de prima instanță prin încheierea amintită, nerecurată de către reclamantă.

6.3. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă și a apărărilor aduse de intimata-reclamantă

Ca o primă precizare, având în vedere limitele soluționării cauzei în faza procesuală a recursului, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut, dincolo de orice dubiu, nerespectarea contractului sub aspectele invocate de pârâtă în actele contestate și culpa reclamantei cât privește această nerespectare.

Astfel, prima instanță a reținut că la momentul vizitei pe teren au fost găsiți doar un număr de 216 stupi având plăcuțe de identificare conform adeverinței eliberate de C., în loc de 229 de familii de stupi, împrejurare care nu asigură creșterea celor minim 4 UDE-uri, necesare acordării celei de-a doua tranșe de plată.

A mai reținut prima instanță, cât privește situația de fapt, că reclamanta și-a îndeplinit obligația care potrivit căreia "În anul 1 dimensiunea exploatației va crește cu 27 de familii albine, adică de la 175 la 202 familii. În anul 0 exploatația are 13,300 UDE și ajunge la 15,352 UDE, creșterea fiind de 1,976 UDE. Cele 27 de familii de albine vor fi asigurate din surse proprii, adică din înmulțirea familiilor de albine existente în exploatație", dar că și-a îndeplinit partial obligația potrivit căreia, "În anul 2 dimensiunea exploatației va crește cu 27 de familii albine, adică de la 202 în anul 1 la 229 familii. Față de anul 1 creșterea dimensiunii exploatației este de 2,052 UDE, iar față de anul 0 creșterea este de 4,104 UDE. Cele 27 de familii de albine vor fi asigurate din surse proprii, adică din înmulțirea familiilor de albine existente în exploatație."

Totodată, s-a reținut că reclamanta, fără justificare, nu și-a îndeplinit obligațiile cu privire la achiziționarea celor 13 plăcuțe de identificare pentru stupi, iar în această privință depoziția martorului audiat în cauză nu este de natură să furnizeze elemente de fapt care să atragă caracterul justificat al neîndeplinirii acestei obligații de către reclamantă. Astfel, prima instanță a reținut că "reclamantei îi revine întreaga răspundere pentru neobținerea de la C. a celor 13 plăcuțe de identificare pentru stupi, iar la dosarul cauzei nu au fost depuse înscrisuri din care să rezulte, în mod concret, refuzul C. de a elibera reclamantei plăcuțele de identificare pentru stupi solicitate de către aceasta." Prima instanță a înlăturat justificat depoziția martorului audiat în cauză și a reținut că sunt lipsite de credibilitate relatările martorului referitoare la posibilitatea încurcării stupilor reclamantei cu alți stupi, în momentul în care aceștia erau duși în zonele melifere pentru cules polenul, precum și susținerile referitoare la faptul că reclamanta a încercat să se prezinte la sediul C. pentru obținerea plăcuțelor de înmatriculare, însă nu a găsit niciun reprezentant la sediul acesteia.

Cu toate acestea, prima instanță a admis acțiunea și a anulat actele administrative atacate, cu obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranșa nr. 2 cu respectarea principiului proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, deci raportat exclusiv la aplicarea principiului proporționalității.

Prin urmare, criticile din recurs care tind să susțină existența unei încălcări a obligațiilor contractuale de către reclamantă sunt lipsite de folos practic pentru recurentă și nu vor fi analizate de instanța de recurs, cât timp prima instanță nu a contestat acest aspect și a confirmat nerespectarea obligațiilor așa cum au fost indicate prin actele atacate. Astfel, nici apărările subsecvente formulate de reclamantă (prin care invocă lipsa culpei în nerespectarea obligațiilor sau executarea conformă a acestora) nu pot fi analizate de instanța de recurs, cât timp reclamanta nu a înțeles să formuleze cale de atac cu privire la considerentele sentinței.

Singurul motiv de recurs ce urmează a fi analizat de prezenta instanță este cel referitor la invocarea greșitei aplicări a principiului proporționalității de către prima instanță.

Principiul proporționalității presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar și impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziție de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporționale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiție a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În același sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menționat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporționalității din perspectiva cuantificării obiectivelor și a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Astfel, nu poate fi omisă împrejurarea că scopul pentru care a fost încheiat contractul a fost atins în proporție de 75,92 %. Sintetic, reclamanta avea obligația de a asigura creșterea exploatației apicole de la 175 de familii de albine la 229 de familii de albine, însă aceasta a asigurat creșterea exploatației apicole cu doar 41 de familii de albine, împrejurare din care rezultă procentual o executare în proporție de 75,92 % a obligațiilor contractuale asumate de către reclamantă prin planul de afaceri, context în care restituirea întregii finanțări nerambursabile, ce a fost utilizată în mod efectiv pentru executarea proiectului, ar încălca scopul pentru care proiectul în discuție a fost aprobat, aducând atingere principiului proporționalității, consacrat în reglementările naționale și comunitare.

Ca urmare, deși sunt corecte argumentele recurentului legate de existența culpei intimatei-reclamante în neexecutarea integrală a obligațiilor conform contractului, din analiza proporției constatate a fi neexecutate, măsura restituirii integrale a finanțării, cu punerea în pericol a realizării în final a scopului contractului, este excesivă și disproporționată și are drept consecință caracterul nelegal al actului administrativ contestat.

Înalta Curte constată că, în corecta aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 98 alin. (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 și a art. 2 din Regulamentul CE 2988/1995, prima instanță a reținut că reclamantei i-a fost aplicată o sancțiune cu încălcarea principiul proporționalității, față de împrejurările că scopul proiectului a fost atins în cvasimajoritatea acestuia, pârâta executând în proporție de 75,92 % obligațiile contractuale asumate prin planul de afaceri; nu există o deturnare a scopului contractului de la finalitatea acestuia; nu există o deturnare a sumelor alocate în baza contractului de finanțare.

Așadar, în mod just a constatat prima instanță că măsura încetării contractului de finanțare și recuperarea sumei plătite în cadrul tranșei I de plată în valoare de 103.759,2 RON putea fi dispusă doar în situația extremă în care pârâta nu își executa deloc obligațiile stabilite prin contractul părților, situație în care deținerea sumelor primite cu titlu de finanțare nerambursabilă ar fi apărut ca fiind deținută fără o cauză legitimă. Or, cum în mod just a reținut prima instanță, o astfel de situație de fapt nu se întâlnește în prezenta cauză.

În ceea ce privește afirmația recurentei, în sensul că neregulile constatate si semnalate de către echipa sa de control în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanței bugetare afectează întreaga investiție finanțată prin proiectul FEADR, motiv pentru care nu poate fi aplicată proporționalitatea, Înalta Curte constată că această susținere este de natură să nege chiar esența principiului proporționalității sau să facă imposibilă aplicarea acestuia. Bineînțeles că regula, în cazul constatării de deficiențe, este recuperarea ajutorului financiar nerambursabil; dar, în măsura în care din circumstanțele speței devine incident principiul proporționalității, corecta aplicare a acestuia impune înlăturarea neajunsurilor cauzate de aplicarea strictă și formalistă a dispozițiilor legale.

Pe de altă parte, nu se poate susține că neregula constată afectează întregul proiect asumat, pentru a se justifica înlăturarea aplicării principiului proporționalității, cât timp obiectul acestuia era divizibil, iar în măsura în care acesta fusese executat, proiectul era pe deplin funcțional.

În concluzie, Înalta Curte reține corecta aplicare a legii de către prima instanță, prin anularea actelor administrative sub aspectul încălcării principiului proporționalității și prin obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranșa nr. 2, cu respectarea principiului proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

6.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 780 din 22 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 septembrie 2021.