ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3949/2021

Ședința publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 11 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantele A. "B." Iași, Grădinița "C.", D. - Grădinița "E." Iași, Grădinița "Penilla", Grădinița cu Program Prelungit "F." Iași, Asociația "G." - Grădinița cu Program Prelungit "G." Iași, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iași, Grădinița "Atelier nr. 1" Iași, Asociația "H." - Grădinița "I." și J. - ASP, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării, Ministrul Educației și Cercetării si Comitetul Național pentru Situații de Urgență, au solicitat:

- anularea Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 pentru suspendarea activităților care presupun prezența fizică a preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ preuniversitar emis de Ministrul Educației și Cercetării, publicat în Monitorul Oficial nr. 1047 din 9 noiembrie 2020,

- suspendarea executării Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 emis de Ministrul Educației și Cercetării, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/5004;

- anularea Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind aprobarea suspendării activităților care impun prezența fizică a preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ și continuarea activităților didactice în sistem on-line;

- suspendarea executării Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/5004.

Prin sentința civilă nr. 112 din 27 noiembrie 2020, Curtea de Apel Iași a hotărât următoarele:

- a respins excepțiile netimbrării acțiunii, lipsei calității procesuale pasive a Primului Ministru al României, lipsei de interes a reclamanților, inadmisibilității pentru neparcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și inadmisibilității invocate de pârâtul Ministerul Educației și Cercetării;

- a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a Ordinului Ministerului Educației și Cercetării nr. 5972/08.11.2020 și a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 53/08.11.2020;

- a respins, în consecință, ca inadmisibilă cererea de suspendare a Ordinului Ministerului Educației și Cercetării nr. 5972/08.11.2020 și a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 53/08.11.2020;

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a Ordinului Ministerului Educației și Cercetării nr. 5972/08.11.2020 și a Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 53/08.11.2020, cerere formulată de reclamanții A. "B." Iași, Grădinița "K." Iași, Grădinița "C.", D. - Grădinița "E." Iași, L., Grădinița cu program prelungit "F." Iași, M. - Grădinița cu program prelungit "G." Iași, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iași, Grădinița "Atelier nr. 1" Iași, Asociația "H." - Grădinița "I.", N. S.R.L. și J. - ASP, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării, Ministrul Educației și Cercetării și Comitetul Național pentru Situații de Urgență.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs reclamantele A. "B." Iași, Grădinița "C.", D. - Grădinița "E." Iași, Grădinița "Penilla", Grădinița cu Program Prelungit "F." Iași, Asociația "G." - Grădinița cu Program Prelungit "G." Iași, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iași, Grădinița "Atelier nr. 1" Iași, Asociația "H." - Grădinița "I." și J. - ASP, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 pentru suspendarea activităților care presupun prezența fizică a preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ preuniversitar emis de Ministrul Educației și Cercetării, precum și a Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind aprobarea suspendării activităților care impun prezența fizică a preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ și continuarea activităților didactice în sistem on-line.

În motivarea recursului arată că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 8 alin. (1

1

) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004.

În aplicarea acestor dispoziții, instanța trebuia să analizeze în mod real și efectiv existența interesului legitim privat al reclamanților, a interesului legitim public, precum și existența raportului de cauzalitate între cele două. Instanța nu a îndeplinit acest deziderat, omițând că interesul legitim privat al reclamantelor este acela al exercitării corespunzătoare a activităților de învățământ și educaționale, ca parte integrantă a sistemului național de învățământ, potrivit scopului pentru care au fost înființate, autorizate și acreditate, precum și de a respecta obligațiile instituționale și sociale cu care au fost învestite prin actele de acreditare.

Instanța s-a limitat la tratarea superficială și strict formală a unei singure componente (nu cea mai importantă dintre ele) a interesului legitim privat reclamat, respectiv componenta economică, și nu a tratat interesul legitim privat, în integralitatea sa. Pe calea acestei abordări, instanța a plasat într-un plan nesemnificativ analiza imperativă asupra încălcării interesului legitim public referior la dreptul constituțional la educație al copiilor, dar și analiza respectării cerințelor proporționalității și nediscriminării în adoptarea măsurii care restrânge dreptul constituțional la educație, precum și analiza nemotivării reale și efective a actelor administrative cu caracter normativ contestate.

Cât privește lipsa unor probe asupra împiedicării reclamantelor în a presta serviciile educaționale care intră în obiectul lor de activitate, acestea arată că scrisoarea metodică adresată cadrelor didactice pentru învățământul preșcolar înregistrată cu nr. x/24.11.2020, anexată recursului, este actul prin care se recunoaște neechivoc de către autorități imposibilitatea desfășurării procesului educațional online, în cazul preșcolarilor și a școlarilor mici.

Cât o privește pe reclamanta J., aceasta potrivit statutului său este învestită să apere drepturile elevilor școlarizați în unitățile de învățământ particulare, iar din această perspectivă acțiunea se înscrise în demersul statutar de a uza de toate instrumentele legale în vederea protejării dreptului la educație al elevilor înscriși în sistemul de învățământ privat. Deci, în ceea ce o privește pe această reclamantă, acțiunea nu este supusă reglementării cuprinse în art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, așa încât sentința este afectată de o vădită cauză de nelegalitate generată de aplicarea greșită a legii.

Instanța de fond a aplicat greșit și prevederile art. 31 alin. (1) și (29 din Constituție și pe cele ale art. 31 alin. (1) lit. a) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în tratatrea motivului de nelegalitate prin care s-a invocat nemotivarea actelor administrative.

Actele normative atacate vizând măsuri restrictive pentru sistemul de învățământ, cei afectați au dreptul incontestabil de a fi informați asupra elementelor determinante concrete și specifice care au stat la baza instituirii restricțiilor. Or, actele contestate nu răspund imperativelor constituționale și legale care impun motivarea reală și efectivă, fiind lipsite de argumente științifice, viabile și concrete raportat la: numărul de cazuri confirmate în unitățile de învățământ preuniversitar, numărul contacților direcți confirmați, procentul de cazuri confirmate din totalul participanților la activitatea didactică preuniversitară și impactul acestui segment de activitate educativă asupra evoluției cumulate a cazurilor confirmate la nivel național. În lipsa acestor elemente, este imposibilă cunoașterea și evaluarea temeiurilor care au stat la baza măsurilor restrictive, ceea ce face imposibilă și exercitarea controlului de legalitate al instanței de judecată.

Este inacceptabilă motivarea actelor administrative pe baza unor argumente sterile, identice cu cele utilizate pentru închiderea piețelor, restaurantelor, mall-urilor, lăcașurilor de cult și sălilor de fitness.

Autoritățile nu conștientizează degradarea gravă și insurmontabilă a calității actului didactic, a sănătății emoționale și a nivelului de pregătire al preșcolarului și școlarului mic, toate efecte directe ale unor asemenea decizii iraționale.

Legal citați, intimații-pârâți Ministerul Educației, Ministrul Educației și Comitetul Național Pentru Situații de Urgență nu au formulat întâmpinări în cauză. Nici intimatele-reclamante Grădinița K. Iași și N. S.R.L. nu au fosrmulat întâmpinări.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 18.05.2021, s-a fixat termen de judecată la data de 15.09.2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reține următoarele:

Cu observația prealabilă că se atacă exclusiv soluția pronunțată în acțiunea în anularea celor două acte administrative normative, se constată că prima critică formulată de recurentele-reclamante se referă la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004.

Judecătorul fondului a analizat condițiile de exercitare a dreptului la acțiune în contencios administrativ al reclamantelor, din perspectiva dovedirii vătămării unui drept sau interes legitim. Astfel, a reținut că o primă critică de legalitate a actelor administrative normative formulată de reclamante se bazează pe încălcarea dreptului fundamental la educație, garantat de art. 32 din Constituție, care însă nu este un drept al reclamantelor, ci al preșcolarilor și școlarilor care urmează cursurile unităților de învățământ reclamante. Drept urmare, în aplicarea art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că ceea ce pot invoca reclamantele este vătămarea interesului legitim public ce ține de garantarea dreptului la educație, însă abordarea cauzei din această perspectivă este condiționată de dovedirea încălcării unui interes legitim privat a reclamantelor, așa cum prevede norma anterior citată, iar în cauză reclamantele nu au demonstrat vătămarea intereselor lor legitime private, ținând de desfășurarea activității proprii.

Pe calea recursului este criticat raționamentul expus anterior, recurentele-reclamante arătând că interesul lor legitim privat este acela al exercitării corespunzătoare a activităților de învățământ, potrivit scopului pentru care au fost înființate, acreditate și autorizate și că perspectiva instanței de fond este una limitată și superficială, rezultând dintr-o greșită aplicare a normei din art. 8 alin. (1

1

) al Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că susținerile recurentelor-reclamante sunt fondate, fiind demonstrat în cauza de față interesul legitim privat, de a cărui vătămare este condiționată acțiunea în contencios administrativ prin care se invocă și apărarea unui interes legitim public. Câtă vreme reclamantele sunt unități de învățământ ce fac parte din sistemul național de învățământ, este rațional și rezonabil a se considera că intră în sfera interesului lor legitim privat, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, exercitarea corespunzătoare a activităților didactice. Or, exercitarea corespunzătoare a acestor activități depinde neîndoielnic și de maniera de desfășurare a lor (față în față sau online).

Înalta Curte acceptă și că dispozițiile art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 au fost greșit aplicate în mod special în privința exercițiului dreptului la acțiune al J., în măsura în care reclamanta, potrivit statutului său, este învestită să apere drepturile elevilor școlarizați în unitățile de învățământ particular. Aceasta înseamnă, în lumina deciziei nr. 8/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, că reclamanta, în calitate de organism social interesat, invocă vătămarea unui interes legitim privat care decurge din legătura directă ce există între actele administrative supuse controlului de legalitate și obiectivele Asociației, potrivit statutului. Cu alte cuvinte, invocarea vătămării dreptului la educație al elevilor școlarizați în unitățile de învățământ care fac parte din asociația reclamantă demonstrează interesul legitim privat al Asociației, în exercitarea acțiunii în contencios administrativ, potrivit statului propriu.

Însă, argumentele în precedent arătate nu sunt apte să conducă la o reformare a soluției pronunțate în fond, întrucât, analizând în substanța lor criticile de nelegalitate subsumate de către reclamante îngrădirii dreptului la educație, Înalta Curte constată că acestea nu pot fi primite.

Primul argument care pledează în acest sens este acela al caracterului vremelnic al măsurilor dispuse prin cele două acte administrative normative atacate. Atât hotărârea CNSU nr. 53/8.11.2020 cât și Ordinul MEC nr. 5972/8.11.2020, subsecvent, dispun suspendarea activităților care presupun prezența fizică a preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ preuniversitar pentru o perioadă de 30 de zile, începând cu 9.11.2020.

Invocând îngrădirea dreptului la educație, reclamantele au arătat că măsura nu este necesară și nici proporțională cu scopul urmărit, încălcând dispozițiile art. 53 alin. (2) din Constituție.

Însă, în raport de obiectul de reglementare a celor două acte administrative normative, necesitatea și proporționalitatea măsurii dispuse în mod vremelnic exced controlului de legalitate, ținând strict de oportunitate. Iar în cauză, oportunitatea măsurii se integrează întrutotul puterii discreționare a administrației publice, autoritățile publice emitente fiind învestite cu atributul de a alege soluția care corespunde cel mai bine interesului public, în situația determinată de realitatea socială și medicală.

Înseși argumentele reclamantelor, prin care se urmărește demonstrarea caracterului nejudicios al măsurii și lipsa de proporționalitate între măsura dispusă și scopul urmărit sunt, în esență, argumente de oportunitate, întemeiate pe ideea de atitudine socială pe care statul și comunitățile ar trebui să o adopte în situația pandemiei de Sars-Cov 2, în raport cu imperativele menținerii calității actului de învățământ și sănătății emoționale a copiilor.

Subliniind încă o dată caracterul temporar al măsurii, în raport de care s-ar putea pune inclusiv problema actualității interesului reclamantelor în susținerea căii de atac, Înalta Curte constată că, în cauză, în cadrul controlului de legalitate al actelor administrative normative, nu poate trata oportunitatea măsurii, care rămâne un atribut exclusiv al legiuitorului delegat.

Recurentele-reclamante s-au referit și la o situație de discriminare în care s-ar găsi în raport cu unitățile care funcționează în regim after-school sau cu centrele/cluburile educaționale, întrucât măsurile restrictive s-au aplicat numai unităților de învățământ preuniversitar.

Înalta Curte costată că reclamantele nu sunt într-o situație similară cu cea a unităților care funcționează în regim after-school sau de centru educațional, din perspectiva sferei activităților desfășurate, relevantă în privința domeniului de aplicare al masurilor normative dispuse. Or, diferența de tratament fără motivare obiectivă și rezonabilă trebuie să privească persoane aflate în situații similare, ca să poată fi invocată discriminarea.

Cât privește cel de-al doilea motiv de recurs, prin acesta se susține aplicarea greșită a art. 31 alin. (1) și (2) din Constituție și a art. 31 alin. (1) lit. a) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În esență, recurentele susțin că cele două acte administrative normative nu sunt motivate, iar instanța de fond, cu aplicarea greșită a legii, a înlăturat critica referitoare la nemotivare câtă vreme lipsesc cu desăvârșire argumentele științifice, viabile și concrete care să întemeieze măsura restrictivă adoptată.

Prima instanță a reținut că în preambulul hotărârii CNSU și al Ordinului MEC sunt indicate dispozițiile normative de rang superior care au stat la baza adoptării acestor acte administrative normative și că nu era necesară o expunere a situației concrete din unitățile de învățământ întrucât O.U.G. nr. 192/2020 a introdus la art. 38 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, alin. (1)

3

, conform căruia " În perioada noiembrie 2020 - 31 decembrie 2020, prin excepție de la prevederile alin. (1), prin ordin al ministrului educației și cercetării, în baza hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență și analizei situației epidemiologice la nivel național, se pot dispune suspendarea activităților care impun prezența fizică a antepreșcolarilor, preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ și continuarea activităților didactice în sistem on-line."

Argumentul expus de prima instanță este clar și apt să infirme susținerile recurentelor-reclamante potrivit cărora o motivare adecvată a adoptării actelor administrative normative ar putea fi reținută numai în condițiile expunerii unor motive legate de situația concretă a unităților de învățământ preuniversitar.

Având în vedere că actul normativ de rang superior care stă la baza emiterii Hotărârii CNSU și a Ordinului MEC conferă legiuitorului delegat, în exercitarea atribuțiilor sale de normare, posibilitatea de a dispune suspendarea activităților din unitățile de învățământ pe baza analizei situației epidemiologice la nivel național, iar o astfel de analiză a avut loc, așa cum a reținut instanța de fond, motivul de nelegalitate reiterat referitor la nemotivarea actelor normative infralegislative nu poate fi reținut.

În fine, desi instanța de recurs a avut în vedere și problema caracterului actual al interesului în susținerea căii de atac de către reclamante, având în vedere că masura de suspendare a activităților scolare față în față și-a epuizat efectele din 2020, odată cu expirarea termenului de 30 de zile pentru care a fost luată, a decis să nu analizeze această condiție de exercițiu a căii de atac, din perspectiva arătată, deoarece reclamanta nu a avut posibilitatea să expună un punct de vedere cu privire la acest aspect.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. "B." Iași, Grădinița "C.", D. - Grădinița "E." Iași, Grădinița "Penilla", Grădinița cu Program Prelungit "F." Iași, Asociația "G." - Grădinița cu Program Prelungit "G." Iași, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iași, Grădinița "Atelier nr. 1" Iași, Asociația "H." - Grădinița "I." și J. - ASP împotriva sentinței civile nr. 112 din 27 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 septembrie 2021.