ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3835/2021

Ședința publică din data de 23 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 17.01.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea Deciziei nr. 1286/23.10.2019, prin care a fost sancționat cu amendă contravențională în cuantum de 30.000 RON și a Deciziei nr. 1525/04.12.2019 privind soluționarea contestației administrative formulate împotriva deciziei prin care a fost sancționat, precum și suspendarea executării Deciziei nr. 1286/23.10.2019, emise de către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea din 11 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A. privind suspendarea executării Deciziei nr. 1286/23.10.2019, emise de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Împotriva încheierii din 11 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea încheierii recurate, iar pe fond, admiterea cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării Deciziei ASF nr. 1286/23.10.2019 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

În motivarea recursului arată că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat, dar instanța de fond nu a analizat in concreto aparența de nelegalitate a actului administrativ atacat, apreciind că hotărârea instanței de fond nu este motivată corespunzător, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Astfel, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care poate efectua doar o analiză sumară a aparenței dreptului, analizând acele elemente care creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Critică faptul că judecătorul fondului nu a verificat nici măcar sumar dacă fapta pentru care a fost sancționat contravențional întrunește sau nu elementele constitutive ale unei contravenții și dacă motivele invocate în cadrul acțiunii pot fi considerate motive temeinic justificate, reținând în sentința recurată că aspectele invocate de către recurentul-reclamant nu pot fi reținute în argumentarea cazului bine justificat, întrucât sunt veritabile critici de nelegalitate ale actului administrativ care nu pot fi examinate în cadrul acestei proceduri sumare, fără antamarea fondului.

Susține că, potrivit jurisprudenței ÎCCJ, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a actului administativ este obligată să analizeze acele elemente care creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, dar, cu toate acestea, instanța de fond nu a făcut nici măcar o analiză sumară a aspectelor învederate prin cererea introductivă.

Față de acest aspect, apreciază că încheierea recurată nu a fost motivată, ceea ce atrage nelegalitatea acesteia.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că există elemente de nelegalitate a actului administrativ atacat, respectiv încălcarea dreptului la apărare în cadrul procedurii prealabile administrative și dreptul la informare, fiind incidente dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, întrucât au fost încălcate dispozițiile art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 privind menționarea punctului de vedere al contravenientului, dispoziții ce se coroborează cu norma de la art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, potrivit căreia este obligatorie solicitarea de către ASF a obiecțiunilor persoanei cercetate cu privire la fapta care i se impută.

Alte motive de nelegalitate ale actului atacat sunt absența competenței ASF de a emite o sancțiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație și lipsa motivării din care să rezulte modalitatea în care s-a stabilit existența vinovăției și s-a realizat individualizarea sancțiunii.

Susține că instanța a făcut observații generice cu privire la cazul bine justificat, fără a se referi la vreuna dintre împrejurările invocate de către reclamant.

Pe de altă parte, susține că instanța nu a ținut cont de faptul că A.S.F. nu a depus la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii deciziei atacate, conform dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 554/2004, deși a solicitat acest lucru și cererea sa a fost admisă de către instanță, ceea ce consideră că întărește cazul bine justificat, existând o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Deciziei nr. 1286/23.10.2019.

Precizează că la termenul din data de 04.11.2020 instanța a dispus ca intimata să depună la dosarul cauzei Decizia nr. 1037/13.08.2019, Decizia nr. 937/18.07.2019, precum și procesele-verbale, notele de fundamentare și alte documente care au stat la baza emiterii deiciziei contestate din prezenta cauză, reprezentantul intimatei depunând la același termen de judecată Decizia nr. 1037/13.08.2019 și procesul-verbal nr. x al Consiliului, menționând că au fost depuse la dosar toate documentele care au stat la baza emiterii deciziei de sancționare, inclusive cele care au stat la baza emiterii Deciziei nr. 937/2019 și că alte documente nu mai există.

Astfel, arată că actul constatator al contravenției îl reprezintă Nota de aprobare privind sancționarea unor membri ai Consiliului de Administrație al SIF Oltenia S.A., pentru nerespectarea Deciziei A.S.F. nr. 937/18.07.2019, act care nu a fost depus la dosarul cauzei de către intimată, deși la termenul din data de 04 noiembrie 2020 reprezentantul intimatei a menționat că, în afară de actele depuse la dosar, nu mai există alte documente.

Consideră că valabilitatea deciziei a cărei suspendare o solicită este strict legată de valabilitatea și temeinicia acestui act, întrucât decizia de sancționare are caracter subsidiar actului constatator și poate fi emisă doar în raport cu aspectele reținute în actul constatator. Cum intimata a susținut faptul că Nota de aprobare nu există, înseamnă că decizia a cărei suspendare o solicită a fost întocmită cu nerespectarea dispozițiilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012 și art. 133 din Legea nr. 24/2017, ceea ce constituie un caz temeinic justificat care impune suspendarea deciziei.

Pe fond, susține că decizia ASF atacată a dispus o sancțiune în sarcina sa, deși recurentul-reclamant nu a încălcat nicio măsură legală dispusă de A.S.F., reținând că acesta ar fi votat împotriva convocării A.G.A. solicitate de acționarii SIF Banat Crișana și SIF Muntenia în cadrul ședinței din data de 01.08.2019.

Potrivit prevederilor art. 126 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 24/2017, pe care se întemeiază Decizia A.S.F. nr. 1286/23.10.2019, constituie contravenție nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control sau a altor măsuri adoptate de A.S.F.

Cu toate acestea, arată că A.S.F. nu a dispus nicio măsură în sarcina sa prin Decizia nr. 937/18.07.2019, ci în sarcina consiliului de administrație, organ colegial, recurentul nefiind vizat în mod individual de nicio măsură stabilită de A.S.F. Mai mult, arată că nu a fost singurul membru al consiliului de administrație care nu a votat în favoarea convocării adunării generale a acționarilor, iar pe de altă parte, nu a existat niciun act administrativ/măsură administrativă dispusă de A.S.F. care să-i indice să voteze într-un anumit sens în cadrul consiliului de administrație.

Recurentul-reclamant mai susține: că A.S.F. nu deține competența pentru a dispune o sancțiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație; că actul administrativ a cărui suspendare a solicitat-o nu este motivat sub aspectul vinovăției sale.

Astfel, precizează că, pentru a impune o sancțiune administrativă, o autoritate publică trebuie să rețină și să probeze atât existența faptei ilicite, cât și vinovăția prezumtivului făptuitor, potrivit art. 1 teza a II a din O.G. nr. 2/2001, iar sancțiunea aplicată trebuie să fie individualizată, conform dispozițiilor art. 21 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, or, absența oricărei motivări a actului administrativ atacat cu privire la vinovăție reprezintă o încălcare evidentă a exigențelor motivării actului administrativ, de natură să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ.

Totodată, consideră că autoritatea emitentă a încălcat dreptul său la apărare prin refuzul exercitării dreptului de a formula obiectiuni, întrucât în decizia atacată nu au fost menționate obiecțiunile transmise de recurent la data de 20.08.2019 și nici nu au fost înlăturate în mod motivat, ceea ce conferă actului de autoritate un caracter abuziv care intră sub incidența dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 privind excesul de putere, cu atât mai mult cu cât cuantumul amenzii este de 30.000 RON.

De asemenea, susține că decizia ASF nr. 1286/23.10.2019 nu cuprinde nicio argumentație din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancțiunii, fiind încălcate dispozițiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 și ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017, scopul motivării fiind de a demonstra părților că au fost ascultate. Astfel, lipsa motivării actului administrativ atacat cu privire la individualizarea sancțiunii aplicate, reprezintă o încălcare a exigențelor actului administrativ, o împrejurare vădită de drept care este de natură să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ.

Menționează că în susținerea aparenței de nelegalitate invocă și următoarele aspecte: decizia contestată este întemeiată pe nerespectarea Deciziei A.S.F. nr. 937/18.07.2019, act administrativ ce a devenit caduc, anterior aducerii ei la cunoștința persoanei vizate; Decizia nr. 937/18.07.2019 a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale de drept material care reglementează convocarea adunării generale a acționarilor; din cuprinsul Deciziei A.S.F. nr. 1286/23.10.2019 nu se poate stabili dacă aceasta a fost adoptată cu respectarea cerințelor legale de cvorum și majoritate; exercitarea unui vot în cadrul ședinței consiliului de administrație, în sensul aprobării sau respingerii unei rezoluții, nu poate fi interpretată drept o nerespectare a unei măsuri dispuse de A.S.F.; punerea în aplicare a Deciziei A.S.F. în sensul convocării adunării generale, este inadmisibilă atât prin prisma încetării efectelor sale, dar și din perspectiva imposibilității Consiliul de Administrație de a asigura respectarea cerințelor prevăzute în Regulamentul nr. 1/2019; au fost încălcate dispozițiile art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 referitoare la menționarea în actul constatator a punctului de vedere al contravenientului, ce se coroborează cu norma de la art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017 potrivit căreia este obligatorie solicitarea de către ASF a obiecțiunilor persoanei cercetate cu privire la fapta care i se impută, fiindu-i încălcat dreptul la apărare în procedura administrativă; Decizia ASF nr. 1286/23.10.2019 nu cuprinde nicio motivare din care să rezulte modalitatea în care s-a stabilit existența vinovăției și s-a realizat individualizarea sancțiunii; A.S.F. s-a substituit instanței de judecată, singura autoritate publică care putea adopta hotărârea de autorizare a convocării AGA conform art. 119 alin. (3) din Legea nr. 31/1990 și a aplicat o sancțiune pentru nerespectarea unui act administrativ pe care recurentul l-a considerat nelegal, cu exces de putere.

Recurentul-reclamant consideră că este întrunită și condiția pagubei iminente, dar că instanța de fond nu a analizat argumentele sale în susținerea acestei condiții, hotărârea fiind nemotivată.

Arată că stabilirea în sarcina sa a unei sancțiuni în cuantum de 30.000 RON este de natură a-l prejudicia, sacțiunea aplicată fiind de aproximativ 10 ori mai mare decât salariul mediu net.

Consideră că suspendarea executării se impune și din rațiuni de egalitate în fața legii, neputându-se presupune anticipat, în lipsa unei judecăți, că ar fi săvârșit cu vinovăție fapta reținută în decizia de sancționare.

De asemenea, invocă riscul derulării unei executări silite împotriva sa, în situația în care nu ar putea achita în termen de 15 zile amenda impusă de A.S.F. și al majorării prejudiciului material cu cheltuielile de executare.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care invocă excepția nulității recursului, având în vedere că argumentele din cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea încheierii recurate, apreciind că prima instanță a dat o corectă dezlegare cererii reclamantului de suspendare a executării Deciziei nr. 1286/23.10.2019 emise de către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată de intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată.

Astfel, analizând recursul de față, se constată că argumentele invocate prin cererea de recurs se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant contestând soluția dată de către prima instanță, arătând textele de lege pe care le apreciază a fi fost aplicate greșit de către instanța de fond, precum și argumentele aduse în sprijinul punctului său de vedere.

În consecință, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului.

2.2. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea Deciziei nr. 1286/23.10.2019, prin care a fost sancționat cu amendă contravențională în cuantum de 30.000 RON și a Deciziei nr. 1525/04.12.2019 privind soluționarea contestației administrative formulate împotriva deciziei prin care a fost sancționat, precum și suspendarea executării Deciziei nr. 1286/23.10.2019, emise de către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cu titlu preliminar, se constată că prin încheierea recurată s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 1286/23.10.2019, emise de către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiată pe dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că doar acest capăt de cerere face obiectul recursului de față.

Înalta Curte constată că în considerentele încheierii recurate prima instanță a reținut, în mod generic, că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită, deoarece motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun o cercetare a fondului cauzei, fiind veritabile motive de nelegalitate, motiv pentru care a apreciat că analiza acestora nu se poate face în cadrul unei cereri de suspendare a executării.

Astfel, prima instanță a concluzionat că nu sunt îndeplinite condițiile pentru suspendarea actului administrativ, fără a analiza împrejurările legate de starea de fapt ori de drept, invocate de reclamant, apreciind doar că nu sunt elemente de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În speță, Curtea de Apel București a reținut că aprecierea existenței cazului bine justificat presupune doar o analiză sumară a actului administrativ, analiză la care prima instanță nu a procedat, apreciind în mod greșit că toate aspectele invocate de către reclamant sunt de natură să conducă la prejudecarea fondului cauzei.

Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că unele dintre aspectele invocate de reclamant presupun doar o analiză sumară ce nu conduce la antamarea fondului, circumscriindu-se noțiunii de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, în sensul avut în vedere de către legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, reclamantul a invocat, printre altele: încălcarea dreptului la apărare în cadrul procedurii prealabile administrative și a dreptului la informare; necompetența A.S.F. privind emiterea unei sancțiuni pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație; absența motivării din care să rezulte modalitatea în care s-a stabilit existența vinovăției și s-a realizat individualizarea sancțiunii. De asemenea, a mai invocat faptul că decizia a cărei suspendare a executării o solicită este întemeiată pe nerespectarea Deciziei A.S.F. nr. 937/18.07.2019, act administrativ ce a devenit caduc anterior aducerii ei la cunoștința persoanei vizate; din cuprinsul Deciziei A.S.F. nr. 1286/23.10.2019 nu se poate stabili dacă aceasta a fost adoptată cu respectarea cerințelor legale de cvorum și majoritate; încălcarea dreptului la apărare al recurentului-reclamant.

Or, prima instanță a apreciat în mod eronat că nu poate proceda la analiza sumară a acestor critici, întrucât ar prejudeca fondul.

În speță, criticile de nelegalitate astfel formulate, nefiind motive de fond, puteau fi analizate la nivel aparent de către instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a executării actului administrativ, întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără ca prin aceasta să se prejudece fondul pretențiilor deduse judecății și care fac obiect al acțiunii în anulare, ci doar pentru a verifica dacă împrejurările invocate prin cererea de chemare în judecată sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Prin urmare, analiza acestor susțineri ale reclamantului, ce invocă motive de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită și a actului ce a stat la baza emiterii acestuia, nu presupune o cercetare aprofundată a legalității și temeiniciei Deciziei A.S.F. nr. 1286/23.10.2019, ci urmărește doar identificarea unor elemente de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită și, implicit, a inspecției fiscale în urma căreia aceste acte au fost încheiate, în argumentarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Motivarea hotărârii judecătorești, respectiv a soluțiilor pronunțate, trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanță, dar și că soluțiile adoptate de către instanțele judecătorești se întemeiază pe un raționament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanța a pronunțat o soluție justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei și temeiurile de drept aplicabile.

Or, în cauza de față, Înalta Curte constată că, în motivarea soluției adoptate, prima instanță a omis analizarea tuturor criticilor formulate de către reclamant în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, apreciind că acestea sunt critici ce nu pot fi analizate în cadrul procedurii sumare de suspendare a executării actului administrativ, întrucât presupun antamarea fondului cauzei.

Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că prima instanță nu a analizat nici îndeplinirea sau nu a condiției pagubei iminente, apreciind că este de prisos a se trece la analizarea acesteia în condițiile în care a reținut că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Întrucât legiuitorul prevede cu titlu imperativ îndeplinirea în mod cumulativ a condițiilor cazului bine justificat și a pagubei iminente și cum prima instanță nu a analizat acele critici de nelegalitate care nu implicau analizarea fondului cauzei, putând fi supuse unei analize sumare și nu a motivat condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente într-un mod care să corespundă exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum și exigențelor art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și care să facă posibil controlul de legalitate a hotărârii recurate de către instanța de recurs, Înalta Curte constată că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs, critici care urmează a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Cu ocazia rejudecării cauzei, instanța urmează a analiza punctual argumentele reclamantei subsumate condițiilor cazului bine justificat și pagubei iminente, pe care le va reține sau le va înlătura motivat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cu respectarea limitării impuse de legiuitor în analiza la nivel aparent a elementelor de nelegalitate a actului administrativ atacat, în vederea neprejudecării fondului cauzei.

2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de A. împotriva încheierii din 11 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa încheierea recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Admite recursul formulat de A. împotriva încheierii din 11 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează încheierea recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 23 iunie 2021.