ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1760/2022

Ședința publică din data de 5 octombrie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competență, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 12.04.2021, sub numărul x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Instituția Prefectului Județul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Județul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Coșoveni, Județul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Carcea, Județul Dolj și Oficiul De Cadastru și Publicitate Imobiliară Dolj, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunța:

- să fie obligați pârâții să îi elibereze înscrisul suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B. pentru imobilul situat în extravilanul UAT Carcea din județul Dolj, în Tarlaua 10, parcela x în suprafața de 2500 mp, imobil al cărui posesoare de fapt este din data de 16.10.2015, dovedit prin procesul-verbal de punere în posesie nr. x încheiat la data de 16.10.2015 și depus la dosar în copie conform cu originalul;

- să fie obligați pârâții să îi elibereze înscrisul suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B. pentru imobilul situat pe teritoriul administrativ al UAT județul Dolj în suprafața de 8300 mp validat în anexa 25 poziția 646 prin hotărârea nr 2464/12.10.2006 a Comisiei Județene Dolj pentru aplicarea Legii 2472005;

- să fie obligați pârâții să îi comunice copiile certificate conform cu originalul a contractelor încheiate în perioada 2018 și până în prezent pentru imobilele ce fac obiectul cererii de la pct. I înregistrate conform art. 1838 C. civ.

- constatarea de către instanța a faptei de discriminare conform lit. h) art. 10 din ordonanța nr. 137 din 31 august 2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor de discriminare si acordarea de despăgubiri in valoare de 10.000 RON și restabilirea situației anterioare discriminării sau anularea situației create prin discriminare.

În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 7 al Legii 554/2004 contenciosului administrativ, prevederile titlului VI art. I alin. (12) al Legii 247/2005 cu modificările si completările ulterioare, art. 43 din Regulamentul din 21 noiembrie 2001 privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor aprobat de Hotărârea nr. 1.172 din 21 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 829 din 21 decembrie 2001, Legea 544/2001 republicata, Legea 7/1996 cu prevederile si completările ulterioare, art. 1836-1850 C. civ., O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, Legea 223/2002 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale.

Prin sentința civilă nr. 31 din 11 ianuarie 2022, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului București, invocată de pârâta Instituția Prefectului Dolj, prin întâmpinare, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Craiova.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că reclamanta, prin capetele 1 și 2 din cerere, a formulat o pretenție specifică materiei fondului funciar, solicitând, în concret, eliberarea unui înscris suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B., pentru terenul situat în extravilanul com. Carcea, jud. Dolj, ceea ce atrage competența materială a judecătoriei.

A considerat că emiterea titlurilor de proprietate, inclusiv a titlurilor de proprietate suplimentare, reprezintă o operațiune specifică de aplicare a Legii nr. 18/1991, după cum rezultă și din art. 36 sau art. 46 din H.G. nr. 890/2005, iar pentru identitate de rațiune, situația de neemiterea a titlurilor generează tot un litigiu de drept funciar (ubi eadem est ratio).

Astfel, apreciind că situația de fapt relevată în cauză exprimă un refuz al autorităților publice de a își îndeplini o competență legată de aplicarea legii fondului funciar, respectiv neemiterea titlului de proprietate suplimentar și că acest tip de obiect atrage competența de primă instanță a judecătoriei în a cărei rază teritorială este situat terenul, neexistând un drept de opțiune în beneficiul reclamantei, a considerat că Judecătoria Craiova este competentă să soluționeze prezenta cauză.

2.2. Învestită prin declinare, Judecătoria Craiova, prin sentința civilă nr. 3524/2022 din 2 mai 2022, a admis excepția necompetenței teritoriale, invocată din oficiu, a declinat competența de soluționare a cauzei Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și, constatând ivit conflictul negativ de competență, a suspendat judecarea cauzei și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării regulatorului de competență.

Pentru a hotărî astfel, această instanță a reținut că potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (4) și (5) C. proc. civ., judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună în discuția părților calificarea juridică exactă. (5) Cu toate acestea, judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic în cazul în care părțile, în virtutea unui acord expres privind drepturi de care, potrivit legii, pot dispune, au stabilit calificarea juridică și motivele de drept asupra cărora au înțeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Astfel, reținând că reclamanta și-a întemeiat în mod expres cererea de chemare în judecată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, considerându-se vătămată prin refuzul autoritățile publice de a răspunde cererilor sale, a considerat că nu poate recalifica acțiunea ca fiind o acțiune în materia fondului funciar, ci pricina trebuie analizată în raport de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, reținând incidența dispozițiilor 10 alin. (1) din Legea 554/2004, precum și cele ale alin. (3) ale aceluiași articol a considerat că instanța competentă să soluționeze prezenta cauză este Tribunalul București, în contextul în care în circumscripția acestuia se afla domiciliul reclamantei la data înregistrării cererii de chemare în judecată.

Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând conflictul negativ de competență cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispozițiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Înalta Curte reține că este sesizată cu un conflict negativ de competență materială și teritorială, în ipoteza prevăzută de art. 133 alin. (2) teza I din C. proc. civ., anume a declinărilor reciproce între Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Judecătoria Craiova.

Ivirea prezentului conflict negativ de competență a fost determinată de modul diferit în care cele două instanțe au interpretat natura juridică a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A., plecând de la temeiurile de drept invocate de aceasta prin cererea introductivă.

Înalta Curte constată că prin cererea de chemare în judecată, partea reclamantă și-a întemeiat pretențiile pe dispozițiile art. 7 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dispozițiile titlului VI art. I alin. (12) al Legii 247/2005 cu modificările si completările ulterioare, art. 43 din Regulamentul din 21 noiembrie 2001 privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor aprobat de Hotărârea nr. 1.172 din 21 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 829 din 21 decembrie 2001, Legea 544/2001 republicata, Legea 7/1996 cu prevederile si completările ulterioare, art. 1836-1850 C. civ., O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, Legea 223/2002 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale.

Față de pretențiile formulate, pârâta Instituția Prefectului Județului Dolj a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale și teritoriale, excepția lipsei calității procesuale pasive a instituției și, totodată, a arătat că, așa cum rezultă din documentele dosarului, Comisia Locală nu a finalizat întocmirea planurilor parcelare, astfel că, până la finalizarea procedurii nu poate fi eliberat titlul de proprietate.

Se rețin, de asemenea, susținerile reclamantei, prin mandatar, în combaterea excepției necompetenței materiale, în sensul că a înțeles să deducă judecății o cerere de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, și nu o cerere întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 247/2005, acest din urmă act normativ fiind invocat întrucât menționează și definește "înscrisul suplimentar al dreptului de proprietate" și stabilește obligațiile instituțiilor chemate în judecată față de foștii proprietari.

Or, aplicarea în proces a principiului rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, prevăzut la art. 22 alin. (2) C. proc. civ., este limitată de principiul disponibilității, prevăzut la art. 9 C. proc. civ. care, la alin. (2), prevede că obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților. Aceasta înseamnă că o eventuală calificare juridică a pretențiilor pe care realizează instanța de judecată nu poate duce la modificarea temeiului juridic pe care partea îl indică în mod expres, chiar și în urma dezbaterilor contradictorii, menite tocmai să ducă la lămurirea corectă a cadrului judecății.

În acest sens, prevederile art. 22 alin. (5) C. proc. civ., dând expresie raportului dintre principiul rolului activ al judecătorului și cel al disponibilității părților, statuează că judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic în cazul în care părțile au stabilit calificarea juridică și motivele de fapt asupra cărora au înțeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Ca atare, se va avea în vedere că, în speță, partea a arătat expres că înțelege să deducă judecății o cerere întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 îndreptată împotriva autorităților administrative pentru refuzul eliberării de către acestea a unui înscris suplimentar în bazelor competențelor ce le-ar fi conferite de legea menționată și că, deși interpelată de instanță, pentru lămurirea cadrului procesual, a precizat că nu înțelege să se îndrepte împotriva acestor autorități în temeiul Legii nr. 247/2005.

În consecință, față de pretențiile părții reclamante, Înalta Curte reține că, în speța dedusă în concret judecății, competentă să soluționeze cauza este instanța de contencios administrativ.

Referitor la competența teritorială, se reține că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său."

Astfel, în ceea ce privește instanța competentă să judece prezenta cauză, aceasta este Tribunalul București, în contextul în care în circumscripția acestei instanțe se afla domiciliul reclamantei la data înregistrării cererii de chemare în judecată.

Raportat la toate considerentele expuse, Înalta Curte reține că Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal este competent să soluționeze cauza, urmând a dispune în acest sens pe calea regulatorului de competență, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În majoritate: Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 octombrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.

Opinie separată

În mod diferit de opinia majoritară, consider că revine Judecătoriei Craiova competența materială și teritorială de soluționare a cererii deduse judecății în prezenta cauză, prin raportare la obiectul și cauza juridică a acțiunii, precum și la dispozițiile legale care guvernează raportul juridic litigios.

Se înțelege, astfel, că reclamanta s-a adresat instanței pentru a obține, cu concursul forței de constrângere a statului, emiterea a două titluri suplimentare de proprietate pentru terenuri ce au făcut obiectul legilor fondului funciar, unul în suprafață de 2500 m.p. situat în extravilanul UAT Carcea, județ Dolj pentru care s-a întocmit procesul-verbal de punere în posesie nr. x/16.10.2015 și unul în suprafață de 8.300 m.p. validat în anexa 25, poziția nr. 646 a Hotărârii Consiliului Județean Dolj nr. 2464/12.10.2006.

Or, într-o reglementare cu caracter unitar, prin dispozițiile Legii nr. 18/1991, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 169/1997, toate litigiile generate în procesul de constituire și reconstituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor - indiferent că urmăresc cenzurarea actelor emise în cursul procedurii ori sancționarea neîndeplinirii atribuțiilor legale de către autoritățile administrative chemate să aplice legea - au fost deferite, ca un contencios administrativ special, instanțelor judecătorești de drept comun.

În mod specific, potrivit art. 64 (1) din Legea nr. 18/1991, în cazul în care comisia locală refuză înmânarea titlului de proprietate sau punerea efectivă în posesie, persoana nemulțumită poate face plângere la instanța în a cărei rază este situat terenul, alin. (3) al aceluiași articol menționând că dispozițiile art. 53 alin. (2) - care indică judecătoria în a cărei rază teritorială est situat terenul ca fiind instanța competentă - se aplică în mod corespunzător.

Cererea de obligare a pârâților chemați în judecată să comunice copii ale unor contracte de arendă/concesiune/asociere/închiriere/comodat ale terenurilor indicate în petitele 1 și 2 ale acțiunii, ca și cererea de obligare a lor la plata de daune pentru discriminare nu pot fi văzute decât ca având caracter accesoriu ori aflate în legătură cu primele două pretenții ale cererii de chemare în judecată, neexistând deci rațiuni de determinare a competenței materiale și teritoriale în soluționarea acestora după reguli diferite, reținându-se incidența celor cuprinse în art. 123 C. proc. civ.

În formularea acestei concluzii, au fost avute în vedere inclusiv dezlegările date prin decizia de recurs în interesul legii nr. 10/2016, potrivit cu care, instanța competentă să soluționeze cererile pentru acordarea de despăgubiri decurgând din discriminare este judecătoria sau tribunalul, după caz, ca instanțe de drept civil, în raport cu obiectul învestirii și valoarea acestuia, cu excepția cererilor în care discriminarea a survenit în contextul unor raporturi juridice guvernate de legi speciale și în care protecția drepturilor subiective se realizează în fața unor jurisdicții speciale, caz în care cererile vor fi judecate de aceste instanțe.

Or, întrucât litigiul dedus judecății este unul privitor la drepturi și interese a căror realizare legiuitorul a organizat-o în cuprinsul unei reglementări speciale - legile fondului funciar și titlul XIII al Legii nr. 247/2005 - acesta nu poate fi supus prin voința și alegerea părții (reclamanta) unei alte reglementări, nici sub aspectul dreptului substanțial și nici sub aspectul dreptului procesual.

Simpla indicare în cuprinsul cererii, ca temei de drept, a Legii nr. 554/2004 ori formularea unei așa-zise plângeri prealabile adresate autorităților pârâte anterior introducerii cererii pe rolul instanțelor, nu transformă litigiul de față, care este văzut de legiuitor ca unul de contencios administrativ special - sub un dublu aspect, prin aceea că se judecă după regulile dreptului comun (C. proc. civ., prin trimiterea expresă realizată în cuprinsul art. 58 din Legea nr. 18/1991), de către instanțele civile - într-un litigiu de contencios administrativ de drept comun care să poată fi judecat sub regimul procedural dat de Legea nr. 554/2004 și în fața instanțelor de contencios administrativ.

A recunoaște părții posibilitatea ca, în legătură cu pretenții ori drepturi supuse reglementării fondului funciar, să se adreseze instanțelor de contencios administrativ doar întrucât a insistat să-și întemeieze cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, echivalează cu recunoașterea în favoarea acesteia a unei prerogative de a-și alege legea aplicabilă litigiului său, ceea ce contravine regulilor după care se organizează și funcționează statul de drept, reguli care consfințesc ierarhia și prioritatea normelor juridice și în care principiul disponibilității nu este văzut ca fiind unul absolut, ci limitat în mod firesc de principiul legalității. Totodată, a determina instanța competentă material și teritorial pornind de la temeiul juridic al cererii indicat de parte, echivalează cu a-i judeca acesteia pretențiile prin raportare strict la acest temei, iar nu la cauza juridică a cererii explicitată în petitul și motivarea acesteia.

De aceea, oricât de mult și-ar dori partea să deducă judecății într-un contencios administrativ de drept comun un litigiu de fond funciar, fie întemeindu-și pretențiile pe Legea nr. 554/2004, fie simulând o conduită specifică art. 7 din acest act normativ (prin formularea unei plângeri prealabile atunci când legea nu o cere), acesta nu ar trebui supus sub nici un aspect - nici substanțial și nici procedural - altor reglementări decât cele care guvernează legal raportul juridic litigios, și aceasta cu atât mai mult când în dispută sunt drepturi aflate sub reglementarea unor legi speciale, cum sunt cele ale fondului funciar.

Nu în ultimul rând, se impune subliniat că principiul legalități, cu corolarul său "specialia generalibus derogant", este un principiu egal opozabil atât părților unui litigiu, cât și instanței, astfel că nu doar acestea, dar nici instanței nu îi este permis a ignora existența actului normativ special (în speță, legislația fondului funciar), ce se suprapune dreptului comun (reprezentat de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ) pentru reglementarea unui anumit tip de relații sociale, disciplinate juridic prin adoptarea unei lex specialia.