Decizia nr. 943/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 29.01.2015 sub nr. x/2015, reclamanta A. a formulat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară contestație împotriva Deciziei A.S.F. nr. 2309 din 29.12.2014, solicitând în principal, anularea în tot a acesteia, iar în subsidiar, anularea parțială, prin înlăturarea dispozițiilor contrare legii și reindividualizarea sancțiunii în avertisment, cu consecința restituirii sumei de 20.000 RON.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1377 din 10 aprilie 2019, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a dispus anularea Deciziei nr. 2309/29.12.2014 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, a exonerat reclamanta de la plata amenzii de 20 000 RON aplicată prin această decizie și a obligat pârâta la restituirea către reclamantă a amenzii achitate în cuantum de 20 000 RON.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că sentința civilă nr. 1377/10.04.2019 a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv a art. 2 alin. (1) pct. III.1 lit. c) din Normele privind forma și conținutul raportărilor financiare și tehnice pe care trebuie să le întocmească societățile de asigurare/reasigurare, puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 2/2009, raportat la art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000 și a art. 22 alin. (2) din Normele privind asigurare obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule, puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 18/2009, raportat la art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000, pentru următoarele considerente: Prin Decizia A.S.F. nr. 2309/29.12.2014, intimata-reclamantă A., în calitate de director general adjunct al B., a fost sancționată cu amendă în cuantum de 20.000 RON. Decizia de sancționare a fost emisă ca urmare a unui control efectuat de către A.S.F. la sediul B., în perioada 23.06.2014-24.04.2014. Intimata-reclamantă a contestat decizia de sancționare, plângerea sa făcând obiectul dosarului nr. x/2015 Prin sentința civilă nr. 1549/02.06.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei procedurii prealabile invocate de pârâtă, respingând ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 3763/06.11.2018, a admis recursul reclamantei A. împotriva sentinței civile nr. 1549/02.06.2015 și a casat sentința recurată, trimițând cauza, spre rejudecare, Curții de Apel București. Rejudecând fondul cauzei, după casare, Curte de Apel București, prin sentința civilă nr. 1377/10.04.2019, a admis cererea de chemare în judecată formulată de A., a dispus anularea Deciziei nr. 2309/29.12.2014, a exonerat reclamanta de la plata amenzii de 20.000 RON aplicată prin această decizie, obligând pârâta A.S.F. la restituirea către reclamantă a amenzii achitate în cuantum de 20.000 RON. Prin Decizia nr. 2309/29.12.2014, A.S.F. a reținut în sarcina directorului general adjunct al B. următoarele: 1. existența unor neconcordanțe între creanțele înregistrate în evidențele contabile și tehnice ale societății și cele raportate la A.S.F., fiind astfel încălcate prevederile art. 2 alin. (1) pct. III.1 lit. c) din Normele privind forma și conținutul raportărilor financiare și tehnice pe care trebuie să le întocmească societățile de asigurare/reasigurare, puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 2/2009, faptă ce constituia contravenție potrivit art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000; 2. inexistența unor controale adecvate, atât din parte angajaților, cât și din partea conducerii executive, care să asigure respectarea cerințelor art. 22 alin. (2) din Normele privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 18/2009, faptă ce constituia contravenție potrivit prevederilor art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, cu modificările și completările ulterioare. Referitor la motivarea în fapt și în drept a deciziei de sancționare emise de către A.S.F.: Conform art. 212 din O.U.G. nr. 93/2012, printre atribuțiile A.S.F. se numără și aceea de a constata încălcarea legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de către aceasta, ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent periodic sau inopinat. Conform art. 212 alin. (4), Consiliul A.S.F. poate aplica sancțiuni potrivit legislației speciale în domeniu și/sau poate dispune măsuri în scopul prevenirii sau remedierii oricăror situații de nerespectare a dispozițiilor legale constatate cu prilejul efectuării controlului. Potrivit aceluiași act normativ, în urma desfășurării controlului periodic sau inopinat se întocmește un proces-verbal. Entitatea controlată are dreptul de a formula obiecțiuni la procesul-verbal prevăzut la art. 212 alin. (6), în termenele stabilite prin reglementări ale A.S.F. Procedura privind activitatea de control desfășurată de A.S.F. este stabilită de către A.S.F. prin regulament. La data emiterii deciziei de sancționare, respectiv 06.11.2014, cadrul de desfășurare a activității de control periodic și inopinat, de către A.S.F., precum și drepturile și obligațiile părților implicate în activitatea de control sunt reglementate de Regulamentul A.S.F. nr. 1/2014 privind activitatea de control desfășurată de către Autoritatea de Supraveghere Financiară, act normativ emis în temeiul unei dispoziții legale speciale, ce derogă de la O.G nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, potrivit principiului "generalia specialibus derogant". Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, reglementa activitatea de asigurare și supraveghere a asigurărilor, instituind o procedură de constatare a contravențiilor și de aplicare a sancțiunilor în legătură cu activitatea asigurătorilor derogatorie de la dispozițiile cu caracter general ale O. G. nr. 2/2001. Astfel, potrivit art. 39 alin. (11) din Legea nr. 32/2000 "Contravențiilor prevăzute la alin. (2) le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, în măsura în care prezenta lege nu dispune altfel". Potrivit dispozițiilor Legii nr. 32/2000, constatarea încălcării prevederilor legale, precum și a avizelor, deciziilor sau solicitărilor de rapoarte se face de către CSA (în prezent A.S.F.), prin exercitarea unui control permanent, periodic sau inopinat al activității asigurătorilor, reasiguratorilor, intermediarilor în asigurări și/sau reasigurări. Controalele se efectuează de către echipele de control ale C.S.A. (în prezent A.S.F.), iar sancțiunile se stabilesc de către Consiliul CSA, prin decizie emisă în baza referatelor de constatare întocmite de direcțiile de specialitate care efectuează controlul permanent ori a proceselor-verbale încheiate ca urmare a controalelor periodice sau inopinate efectuate de echipele de control, deci printr-un act distinct de procesul-verbal de control. Elementele pe care trebuie să le conțină decizia de sancționare sunt prevăzute de Legea 32/2000 și de normele de aplicare, având un caracter derogatoriu față de dispozițiile O.G. nr. 2/2001. În cazul deciziei de sancționare a dnei A., situația de fapt este prezentată în mod detaliat în cuprinsul procesului-verbal de control (pag. 13 și, respectiv, pag. 19-20 din procesul-verbal de control), care reprezintă actul de constatare și care stă la baza deciziei de sancționare, în decizia de sancționare fiind reținute motivele care atrag sancționarea și care decurg din situația de fapt reținută în procesul-verbal și temeiul de drept al sancțiunii aplicate. Astfel, la pag. 13 din Procesul-verbal încheiat în urma controlului se menționează că "între situația creanțelor de la asigurați din evidența tehnică (17.699.575 RON) și situația creanțelor din evidența contabilă de la data de 31.05.2014 (17.711.789 RON) s-au constatat diferențe care totalizează -11.614 RON, fiind indicate diferențe semnificative, mai mult de 1% din valoarea creanțelor, respectiv cele aferente claselor 8, 10, 13, 15 și 18 de asigurare, conform Anexei nr. 1 la Legea nr. 32/2000". Argumentul instanței de fond, referitor la obligativitatea ținerii de către asigurători a unor evidențe interne corespunzătoare nu este întemeiat, întrucât potrivit art. 2 alin. (1)pct. III. 1 lit. c) din Normele puse în aplicare prin ordinul nr. 2/20009, asigurătorii raportează trimestrial activele admise și explicații privind acoperirea rezervelor tehnice brute aferente activității de asigurări, inclusiv creanțe de la asigurați rezultând din operațiuni de asigurare, potrivit Anexei nr. 2 la Norme. Conform art. 1 alin. (2) din Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 2/2009, raportările prevăzute în prezentele norme se completează în baza evidențelor contabile și a evidențelor tehnico-operative pe care asigurătorii au obligația să le conducă potrivit prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, cu modificările și completările ulterioare, și a normelor emise în aplicarea acestei legi. Rezultă astfel, cu claritate, faptul că obligația asigurătorilor de a ține evidențele tehnico-operative decurge din dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 32/2000. Referitor la obligația concretă a reclamantei de a raporta trimestrial activele "admise și explicații privind acoperirea rezervelor tehnice brute aferente activități de asigurări: Intimata-reclamantă a fost sancționată în calitatea sa de persoană semnificativă/director general adjunct al B.. Potrivit art. 2 pct. 11' din Legea nr. 32/2000, conducerea executivă a asigurătorului/reasiguratorului, conducere din care făcea parte și dna A., este învestită cu competența de a conduce activitatea zilnică a asigurătorului și de a angaja răspunderea acestuia. De asemenea, potrivit art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, "săvârșirea cu intenție sau din culpă, prin comisiune sau omisiune, a vreuneia dintre faptele prevăzute ia alin. (2) se sancționează cu: (...) amendă aplicabilă: (...) membrilor consiliului de administrație sau directoratului și/sau al consiliului de supraveghere, ai conducerii executive, ai conducătorilor societăților de asigurări de viață și de asigurări generale, în cazul asigurătorilor cu activitate compozită, ai persoanelor desemnate în funcții de conducere specifice domeniului asigurărilor, care vor fi stabilite prin norme emise în aplicarea prezentei legi (...), de la 2.5000 RON la 50.000 RON". Cel de-al doilea motiv care a atras sancționarea cu amendă a dnei. A. a constat în lipsa unor controale adecvate, atât din parte angajaților, cât și din partea conducerii executive, care să asigure respectarea cerințelor art. 22 alin. (2) din Normele privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 18/2009. Constatările echipei de control care au determinat concluzia lipsei controalelor adecvate au fost detaliate la pag. 19-20 din procesul-verbal de control. Astfel, din verificarea tarifelor pentru polițele vândute în perioada 01.01.2014-31.05.2014, pentru autoturisme deținute de persoane fizice (Anexa USB), s-a constatat că, dintr-un număr de 428.864 de polițe vândute, 285.089 de polițe au reduceri față de tarifele notificate la ASF mai mari de 25%. Din adresa nr. x/17.07.2014, menționată la pag. 19 din procesul-verbal de control, societatea a arătat că, această reducere a tarifelor acordate de societate față de cele notificate A.S.F., se datorează faptului că " (...) în conformitate cu Tariful RCA avizat, a mai fost aplicată, de către Departamentul Auto, o reducere comercială de 25% la care, dintr-o regretabilă eroare, Directorul Comercial a mai adăugat o reducere de 15%. fără a mai verifica dacă există un alt procent de reducere aplicat". Or, potrivit prevederilor art. 22 alin. (2) din Normele puse în aplicare prin ordinal nr. 14/2011, asigurătorii RCA nu pot practica tarife de primă diferite de cele notificate A.S.F. Având în vedere faptul că, din cele 428.864 polițe de asigurare verificate de echipa de control, 285.089 polițe nu respectau tarifele notificate la A.S.F., concluzia desprinsă a fost aceea a lipsei unor controale adecvate care ar fi semnalat aceste erori. Așa cum rezultă din dispozițiile art. 3 lit. e) din Normele puse în aplicare prin ordinal C.S.A. nr. 18/2009, în cadrul sistemului de control intern, asigurătorii/reasiguratorii trebuie să definească reguli, proceduri și o structură organizatorică ierarhizată care să asigure o funcționare corectă a activității în cadrul societății și să urmărească conformitatea activității societății cu reglementările legale în vigoare, politica și procedurile societății. Conducerea executivă a asigurătorului are responsabilități pe linia monitorizării funcționării adecvate și eficiente a sistemului de control intern, iar, în acest context, urmărește dacă personalul societății își cunoaște propriul rol și propriile responsabilități, cu scopul de a fi efectiv implicat în desfășurarea controlului ca și cum ar face parte din propria sa activitate potrivit prevederilor art. 36 alin. (1) și alin. (2) lit. e) din Normele puse în aplicare prin Ordinal C.S.A. nr. 18/20009. Astfel, potrivit art. 153* din Legea nr. 31/1990 controlul permanent asupra conducerii societății se exercită de către directorat. Potrivit dispozițiilor sus menționate, atât Directoratul cât și Consiliul de Supraveghere al asigurătorilor/reasiguratorilor sunt implicați în activitatea de control intern, având atribuții proprii. Astfel, Directoratul are sarcina de a supraveghea activitatea personalului angajat, în vreme ce Consiliul de Supraveghere are rolul de a exercita controlul permanent al conducerii societății de către Directorat. Astfel, pentru deficiențele constatate în funcționarea sistemului de control intern al societății, Consiliul A.S.F. a decis sancționarea directorului general adjunct al societății pentru neîndeplinirea propriilor atribuții de supraveghere a activității salariaților. Încălcarea revederilor Normelor constituie contravenție, în conformitate cu art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000.

Apărările formulate în cauză Intimata A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă prin Decizia A.S.F. nr. 2309/29.12.2014, intimata-reclamantă A., în calitate de director general adjunct al B., a fost sancționată cu amendă în cuantum de 20.000 RON. Decizia de sancționare a fost emisă ca urmare a unui control efectuat de către A.S.F. la sediul B.. Reclamanta a contestat decizia de sancționare, plângerea sa făcând obiectul dosarului nr. x/2015 Prin sentința civilă nr. 1549/02.06.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei procedurii prealabile invocate de pârâtă, respingând ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 3763/06.11.2018, a admis recursul reclamantei A. împotriva sentinței civile nr. 1549/02.06.2015 și a casat sentința recurată, trimițând cauza, spre rejudecare, Curții de Apel București. Rejudecând fondul cauzei, după casare, instanța de fond, prin sentința civilă nr. 1377/10.04.2019, a admis cererea de chemare în judecată formulată, a dispus anularea Deciziei nr. 2309/29.12.2014, a exonerat reclamanta de la plata amenzii de 20.000 RON aplicată prin această decizie, obligând pârâta A.S.F. la restituirea a amenzii achitate în cuantum de 20.000 RON. În esență, instanța de fond a considerat că "decizia contestată nu este motivată corespunzător, lipsind cu desăvârșire prezentarea situației de fapt și care sunt, în concret, faptele care intră în elementul material al contravenției săvârșite, (...) o motivare corespunzătoare a actului sancționat impunea arătarea în concret a faptelor imputate, nu doar prezentarea textelor de lege incidente." Înalta Curte apreciază ca nefondată motivarea reținută de judecătorul fondului cauzei pentru următoarele considerente: Conform art. 212 din O.U.G. nr. 93/2012, printre atribuțiile A.S.F. se numără și aceea de a constata încălcarea legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de către aceasta, ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent periodic sau inopinat. Conform art. 212 alin. (4), Consiliul A.S.F. poate aplica sancțiuni potrivit legislației speciale în domeniu și/sau poate dispune măsuri în scopul prevenirii sau remedierii oricăror situații de nerespectare a dispozițiilor legale constatate cu prilejul efectuării controlului. Potrivit aceluiași act normativ, în urma desfășurării controlului periodic sau inopinat se întocmește un proces-verbal. Entitatea controlată are dreptul de a formula obiecțiuni la procesul-verbal prevăzut la art. 212 alin. (6), în termenele stabilite prin reglementări ale A.S.F. Procedura privind activitatea de control desfășurată de A.S.F. este stabilită de către A.S.F. prin regulament. La data emiterii deciziei de sancționare, respectiv 06.11.2014, cadrul de desfășurare a activității de control periodic și inopinat, de către A.S.F., precum și drepturile și obligațiile părților implicate în activitatea de control sunt reglementate de Regulamentul A.S.F. nr. 1/2014 privind activitatea de control desfășurată de către Autoritatea de Supraveghere Financiară, act normativ emis în temeiul unei dispoziții legale speciale, ce derogă de la O.G nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, potrivit principiului "generalia specialibus derogant". Prin Decizia nr. 2309/29.12.2014, A.S.F. a reținut în sarcina directorului general adjunct al B. următoarele: 1. existența unor neconcordanțe între creanțele înregistrate în evidențele contabile și tehnice ale societății și cele raportate la A.S.F., fiind astfel încălcate prevederile art. 2 alin. (1) pct. III.1 lit. c) din Normele privind forma și conținutul raportărilor financiare și tehnice pe care trebuie să le întocmească societățile de asigurare/reasigurare, puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 2/2009, faptă ce constituia contravenție potrivit art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000; 2. inexistența unor controale adecvate, atât din parte angajaților, cât și din partea conducerii executive, care să asigure respectarea cerințelor art. 22 alin. (2) din Normele privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule puse în aplicare prin Ordinul C.S.A. nr. 18/2009, faptă ce constituia contravenție potrivit prevederilor art. 39 alin. (2) lit. a) și c) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, cu modificările și completările ulterioare. Înalta Curte constată că, în cazul deciziei de sancționare a recurentei-pârâte, situația de fapt este prezentată în mod detaliat în cuprinsul procesului-verbal de control (pag. 13 și, respectiv, pag. 19-20 din procesul-verbal de control), care reprezintă actul de constatare și care stă la baza deciziei de sancționare, în decizia de sancționare fiind reținute motivele care atrag sancționarea și care decurg din situația de fapt reținută în procesul-verbal și temeiul de drept al sancțiunii aplicate. Astfel, la pag. 13 din Procesul-verbal încheiat în urma controlului se menționează că "între situația creanțelor de la asigurați din evidența tehnică (17.699.575 RON) și situația creanțelor din evidența contabilă de la data de 31.05.2014 (17.711.789 RON) s-au constatat diferențe care totalizează -11.614 RON, fiind indicate diferențe semnificative, mai mult de 1% din valoarea creanțelor, respectiv cele aferente claselor 8, 10, 13, 15 și 18 de asigurare, conform Anexei nr. 1 la Legea nr. 32/2000". Cea de a doua faptă care a atras sancționarea intimatei-reclamante este descrisă detaliat la paginile 19-20 din același proces-verbal, situația de fapt reținută de echipa de control a A.S.F. fiind, în esență aceea că, din verificarea tarifelor pentru polițele vândute în perioada 01.01.2014 - 31.05.2014, pentru autoturisme deținute de persoane fizice (Anexa USB), s-a constatat că, dintr-un număr de 428.864 de polițe vândute, 285.089 de polițe au reduceri față de tarifele notificate la A.S.F. mai mari de 25%. Astfel, cu privire la pretinsa nemotivare a deciziei de sancționare, motivele reținute în sarcina contestatoarei sunt detaliate în procesul-verbal de control care constituie actul de constatare a contravențiilor, potrivit procedurii de control instituite în sarcina Autorității de Supraveghere Financiară prin Ordonanța nr. 93/2012 coroborată cu Regulamentul nr. 14/2014 în vigoare la acel moment. Faptele sunt descrise într-o măsură adecvată în procesul-verbal coroborat cu decizia de sancționare. Față de soluția ce se va pronunța, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de casare invocate de recurentă. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza cauza sub toate aspectele, va examina toate susținerile și apărările formulate de părți.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.