ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 931/2021

Ședința publică din data de 17 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 septembrie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții B. și C. Președintele Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură:

- obligarea pârâtei A.N.P.A. la completarea Anexei la Decizia președintelui A.N.P.A. nr. 116/2017 prin includerea zonelor de pescuit recreativ enumerate în continuare: a) Dunăre (92 km), între km 318-400 (de la Canal Dorobanțu la Podul Cernavodă); b) Dunăre (52 km), între canalul Dorobanțu și km 452 (com. Căscioarele); c) Brațul Borcea (60 km) -pe toată lungimea sa; d) Canalul Rău (10 km)- pe toată lungimea sa; e) Canalul Gălățui (150 ha)- de la stația Mihai Viteazu la pod D.; f) Canalul Rasa (9 km)- De la acumularea Rasa Gălățui până la stația de pompare Dunăre - în drept, art. 1, art. 8 din Legea nr. 554/2004, art. 1 din Decizia președintelui A.N.P.A. nr. 116/2017;

- obligarea pârâtei AN.P.A. la declanșarea procedurii de concesionare/utilizare a resurselor acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ pentru zonele de pescuit recreativ formând obiect al petitului nr. 1 - în drept, art. 1, art. 5 din Ordinul ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 60/2017;

- obligarea în solidar a intimaților C. și A.N.P.A. la plata unor daune moratorii zilnice de 100 RON calculate cu începere din 24.05.2017 (data înregistrării Solicitării administrative nr. 492/2017) până la operarea efectivă a completărilor/recunoașterea drepturilor pretinse -în drept, art. 16, art. 18 din Legea nr. 554/2004;

- obligarea intimatei A.N.P.A. la plata cheltuielilor de judecată presupuse de acțiunea pendinte (taxă judiciară de timbru conf. Chitanței nr. x/28.09.2017 și onorariu avocațial).

Prin sentința civilă nr. 902 din 2 martie 2018, Curtea de Apel București:

- a respins excepția inadmisibilității, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții B. și C. Președintele Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței anterior referite, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul formulat.

În virtutea motivelor de casare pe care și-a întemeiat cererea de recurs, cu privire la primul motiv de recurs, recurenta-reclamantă arată că sentința atacată este nemotivată (parțial), întrucât instanța nu a analizat toate argumentele de drept substanțial invocate prin acțiunea introductivă și nu a analizat un înscris identificat ca fiind adresa nr. x/08.01.2018 a A.N.I.F. și considerat relevant pentru apartenența canalelor Rasa și Gălățui la sistemul de irigații județean. Din aceeași perspectivă, critică recurenta și aprecierea dată de instanță mijloacelor de probă propuse spre administrare, referindu-se în acest sens la dispoziția de respingere a probei cu interogatoriu.

În ceea ce privește cel de-al doilea motiv de recurs, recurenta-reclamantă arată că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, pentru următoarele:

- limitele înăuntrul cărora autoritatea publică se putea exprima au fost expres învederate în acțiunea introductivă, fiind stabilite de Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării durabile nr. 60/2017 și de O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura;

- doar dacă A.N.P.A. ar fi argumentat refuzul includerii habitatelor piscicole naturale solicitate spre atribuire pe considerentul interzicerii generale a activității în cuprinsul zonelor respective s-ar fi putut discuta, eventual, despre un anume grad de apreciere a autorității;

- din dovezile administrate în fața primei instanțe nu reiese că intervalele de cursuri de ape respective sunt excluse de la practicarea pescuitului (de orice tip: recreativ, sportiv, comercial) sau dacă ar exista vreo restricție legală ce ar exclude de la concesionare resursa acvatică.

În condițiile art. 1 din Ordinul nr. 60/2017, al cărui conținut îl citează recurenta-reclamantă, susține aceasta că doar în măsura în care nu există cereri ale organizațiilor de pescari recreativ sau dacă acestora nu le este atribuit dreptul de concesiune (din orice motiv) se poate permite (excepțional și numai temporar) atribuirea directă către persoane neafiliate la organizații pescărești.

Citând și dispozițiile art. 23 alin. (5) din O.U.G. nr. 23/2008, susține că excluderea habitatelor piscicole naturale din categoria zonelor de pescuit și atribuirea directă a dreptului de pescuit, în absența unui plan de management prevăzut imperativ drept condiție sine qua non a utilizării resurselor acvatice vii, presupune practicarea acestei activități, cu nesocotirea principiilor exploatării durabile și sustenabile a resursei piscicole.

Referindu-se și la art. 5 lit. d) din Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 60/2017, recurenta-reclamantă arată că planul de management trebuie elaborat exclusiv de instituții de cercetare din domeniul pescuitului și acvaculturii, astfel că practicarea pescuitului recreativ în fluviul Dunărea și brațele/canalele sale în absența unor reguli stricte poate determina consecințe negative asupra patrimoniului piscicol aflat, oricum, în pericol.

Astfel exclusă din procedura concesionării, resursa acvatică vie - bun public este abandonată, putând fi exploatată liber de oricine, rămânând în afara planurilor de management.

Prin urmare, fragmentele din cursul de apă al Dunării, precum și brațele și canalele fluviale trebuie să fie încadrate ca zone de pescuit prin includerea lor în anexa la Decizia nr. 116/2017, pentru ca mai apoi să poată fi solicitate/atribuite în concesiune, includerea tuturor bazinelor piscicole naturale în lista zonelor de pescuit recreativ fiind singura posibilitate de introducere a acestora într-un circuit în care activitatea de pescuit recreativ să se realizeze supravegheat și controlat, pe baza unor planuri de management atent realizate de specialiști, sub tutela administratorului resurselor acvatice naționale, A.N.P.A.

Intimata-pârâtă B., reprezentată legal de președinte C., a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

În legătură cu libertatea (marja) de apreciere, intimata-pârâtă a apreciat corectă constatarea instanței de fond în sensul în care prerogativa de a delimita zonele de pescuit în scop recreativ aparține exclusiv Agenției Naționale pentru pescuit și Acvacultura [art. 1 alin. (2) lit. a) si b), alin. (3) si (4) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, cu modificările si completările ulterioare, art. (2) alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 545/2010 și art. 1 din Ordinul MADR nr. 60/2017], cu evidențierea în acest sens a celor reținute de Înalta Curte de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ si fiscal prin Decizia nr. 2953/2011, dreptul larg de apreciere al autorităților administrative asupra punerii in executare a unor dispoziții legale.

Nu poate fi invocat vreun exces de putere din partea ANPA, în condițiile în care și-a exercitat prerogativele conform legislației în vigoare.

Referitor la alegațiile părții adverse potrivit cu care, din dovezile administrate în fața primei instanțe, nu reiese că intervalele de cursuri de ape respective (cele menționate la primul petit al cererii introductive) sunt excluse de la practicarea pescuitului (de orice tip: recreativ, sportiv, comercial) sau că ar exista vreo restricție legală ce ar exclude de la concesionare resursa acvatică, intimata-pârâtă face trimitere la apărările formulate prin întâmpinarea depusă la fond, înscrisurile administrate în respectiva etapă, precum și dispozițiile art. 1 din Ordinul nr. 60/2017.

Cât privește interpretarea dată de recurenta-reclamantă dispozițiilor O.U.G. nr. 23/2008 si a Ordinului MADR nr. 60/2017, intimata-pârâtă susține că, potrivit prevederilor legale în discuție, planul de management este necesar și obligatoriu pentru asociațiile de pescari care participă la procedura atribuirii contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ, în cazul zonelor excluse de la procedură, și pentru care permisele de pescuit recreativ se eliberează direct de ANPA, nefiind instituită prin lege o obligație de întocmire a unui astfel de plan de management. În plus, atributul vizând exploatarea durabilă a resursei acvatice vii este stabilit prin lege exclusiv în sarcina organului de specialitate al administrației de specialitate însărcinat cu pescuitul și acvacultura, adică ANPA.

Relativ la aprecierea primei instanțe asupra mijloacelor de probă propuse spre administrare, consideră intimata-pârâtă corectă soluția de respingere a probei cu interogatoriu, date fiind considerentele expuse de instanță la respectivul moment procesual.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce succed.

Prin Decizia nr. 116/21.04.2017 emisă de pârâta B. s-a aprobat delimitarea zonelor de pescuit în vederea încheierii contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ.

Tabelul cu zonele de pescuit recreativ, propuse de B. în vederea încheierii contractelor, se regăsește în Anexa acestei decizii, pentru județul Călărași fiind delimitate șase astfel de zone.

Prin intermediul adresei nr. x/23.05.2017, reclamanta A.J.V.P.S. Călărași a solicitat A.N.P.A. să extindă corespunzător lista cuprinsă de anexa Deciziei nr. 116/2017, fie completând-o, fie emițând un alt act administrativ care să includă următoarele zone de pescuit recreativ-bazine piscicole naturale:

Prin adresa nr. x/24.05.2017 (pct. 2), răspunzând cererii A.J.V.P.S. Călărași, pârâta A.N.P.A. a refuzat includerea tuturor zonelor de pescuit solicitate, iar ulterior a declanșat și finalizat procedurile de atribuire a zonelor de pescuit recreativ, încheind cu reclamanta contractul pentru utilizarea resurselor acvatice vii în scop recreativ nr. 4/12.09.2017, care privește doar o parte din zonele de pescuit ce formează obiectul solicitării, respectiv habitatele piscicole nominalizate la pozițiile 6-8 și 10-11 din cererea nr. x/2017 a A.J.V.P.S. Călărași (respectiv la lit. f)-g)-h) și j)-k) din petitul 1 al cererii de chemare în judecată).

Prin acțiunea soluționată prin sentința recurată, reclamanta A.J.V.P.S. Călărași a solicitat, în principal, obligarea ANPA la completarea anexei la decizia președintelui ANPA nr. 116/21.04.2017 prin includerea zonelor de pescuit propuse de ea, respectiv obligarea ANPA la declanșarea procedurii de concesionare/utilizare a resurselor acvatice vii din domeniul public al statului în vederea practicării pescuitului recreativ pentru zonele de pescuit recreativ pe care le-a propus (prin cererea nr. x/2017 și care formează obiect al petitului 1 din acțiune).

Instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, reținând în esență, că refuzul ANPA de a da curs solicitării reclamantei în sensul includerii în anexa la decizia președintelui ANPA a unor habitate piscicole nominalizate de aceasta se încadrează în marja de apreciere recunoscută de lege autorității emitente.

Recurenta critică soluția pronunțată de instanța de fond, dar criticile formulate, circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., sunt nefondate.

În ceea ce privește primul motiv de nelegalitate invocat, recurenta-reclamantă apreciază că hotărârea nu ar fi motivată suficient, întrucât instanța de fond se referă doar fragmentar și selectiv la argumentele de drept substanțial invocate de către reclamantă.

Contrar acestor susțineri ale recurentei, din analiza considerentelor sentinței atacate rezultă că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor legale, respectiv art. 425 C. proc. civ., pentru că au fost prezentate argumentele de fapt și de drept care au format convingerea instanței.

De altfel, motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată sau de pârât în întâmpinare, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile și apărările formulate de părți în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Totodată, prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă și o greșită interpretare a probelor administrate, însă acest aspect care nu se circumscrie ipotezei prevăzute de acest motiv de casare.

În consecință, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat.

Circumscris acestui motiv de nelegalitate, printr-un prim set de critici, recurenta-reclamantă susține că în mod greșit a reținut instanța de fond că refuzul pârâtei ANPA de a include menționatele habitate piscicole naturale în lista zonelor de pescuit recreativ nu a fost exprimat cu exces de putere.

Înalta Curte reține că, potrivit textului menționat la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Recurenta-reclamantă susține că limitele înăuntrul cărora autoritatea publică se putea exprima sunt stabilite de Ordinul MADR nr. 60/2017 și de O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, astfel cum a învederat în mod expres în acțiunea introductivă.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de fond a avut în vedere limitele în care poate fi exercitat controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, în cazul în care autorității publice i s-a recunoscut o putere discreționară, astfel cum a fost recunoscută chiar prin reglementarea invocată ca temei juridic al cererii de chemare în judecată.

Puterea discreționară se exercită în oportunitate, lăsând autorității publice posibilitatea de a alege între mai multe decizii, măsuri sau soluții, conforme din punct de vedere al legalității și care sunt supuse controlului judecătoresc numai în cazul unei erori manifeste de apreciere.

Înalta Curte reține, în acord cu judecătorul fondului, că stabilirea listelor și delimitarea zonelor în care se poate practica pescuitul recreativ intră în puterea ANPA, fiind atribuția acesteia, conform prevederilor art. 23 și următoarele din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, cu modificările și completările ulterioare și a celor ale art. 5 din Ordinul MADR nr. 60/2017.

Prin dispozițiile menționate a fost conferit dreptul discreționar al ANPA de a decide delimitarea zonelor de pescuit în scop recreativ, astfel că modalitatea de utilizare a resurselor acvatice vii intră în sfera de oportunitate și a dreptului de apreciere al acestei autorități.

În privința dreptului de pescuit recreativ, normele de drept în vigoare conferă asociațiilor de pescari, așa cum este și recurenta-reclamantă, doar vocația de a participa la procedura de încheiere a contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ, nefiindu-le recunoscută posibilitatea de a propune organului de specialitate modalitatea de reglementare a atribuirii dreptului de pescuit recreativ, inclusiv delimitarea zonelor de pescuit recreativ în vederea încheierii contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ.

Cum însăși stabilirea listelor și delimitarea zonelor de pescuit în scop recreativ implică exercitarea acestui drept de apreciere recunoscut ANPA, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a constatat în mod corect că actul contestat se încadrează în marja de apreciere recunoscută de lege autorității emitente, exercitate fără exces de putere, nefiind dovedit un caracter abuziv al procedurii de delimitare a zonelor de pescuit recreativ.

Cât privește susținerile recurentei-reclamante în sensul că, din dovezile administrate în fața primei instanțe, nu reiese că respectivele intervale de cursuri de ape sunt excluse de la practicarea pescuitului de orice tip sau că ar exista vreo restricție legală ce ar exclude de la concesionare resursa acvatică, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a dezvoltat critici care să se circumscrie efectiv motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întreaga motivare a cererii de recurs reprezentând o reluare a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actul administrativ contestat (iar nu la sentință), nefiind prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite de către instanța de fond a unor dispoziții de drept material incidente în raport cu obiectul cauzei, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 902 din 2 martie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 februarie 2021.