Decizia nr. 925/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 109/2020 a Curții de Apel Brașov

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 08.01.2019, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x reclamanta Comuna Zagon în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, a solicitat să se constate ca fiind nelegală și netemeinică rezilierea contractului pentru finanțare nerambursabilă nr. 537/N/29.08.2011 intervenită între părți și să se dispună anularea integrală a Deciziei nr. 160/DCD/27.08.2018 și a actului de comunicare a ei sub nr. x/19.09.2018 prin care pârâta a sistat definitiv și a reziliat unilateral contractul în cauză și a dispus recuperarea sumei de 837.179,65 RON, cu accesoriile (dobânzi și majorări de întârziere) prevăzute de Codul de procedură fiscală, virate de pârâtă către reclamantă în temeiul contractului menționat, precum și suspendarea executării Deciziei atacate până la soluționarea definitivă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 109 din data de 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Zagon, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, ca nefondată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 109 din data de 17 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Comuna Zagon, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prima instanță a reținut că "reclamanta comuna Zagon este în culpă - în sensul art. 7 alin. (1) coroborat cu art. 7 alin. (3) lit. b) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, pentru nerealizarea integrală a proiectului intitulat "îmbunătățirea calității mediului în perimetrul de ameliorare Zagon -Dârnău, jud. Covasna", iar cazul de culpă definit de dispozițiile art. 7 alin. (1) din contractul de finanțare nerambursabilă (...) constă în "nerespectarea de către beneficiară a oricăreia dintre obligațiile sale asumate prin prezentul contract". Recurenta-reclamantă susține că din elementele faptice prezentate instanței rezultă că a acționat cu bună-credință pe tot parcursul contractului, utilizând fondurile bănești publice cu maximă seriozitate, iar dacă ar fi făcut altfel ar fi distrus o vegetație forestieră produsă prin regenerare naturală. Așadar, Decizia Comitetului Director al Administrației Fondului Pentru Mediu, nr. 160/DCD/27.08.2018 privind recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codului de Procedură fiscală la contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/15.11.2011, încheiat cu privire la implementarea proiectului "Reconstrucție ecologică forestieră pe terenuri degradate în perimetrul de ameliorare Zagon-Dârnău, Comuna Zagon județul Covasna" aferent contractului de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, este netemeinică și nelegală. Curtea de Apel Brașov a considerat în mod greșit că nu s-ar fi respectat obligația de executare a proiectului de îmbunătățire a mediului, în vreme ce pe suprafața de 109,4 ha, există pădure în suprafață de 76,58 ha care a fost împădurită în cadrul proiectului pentru care s-a materializat finanțarea, iar suprafața de 32,82 ha s-a împădurit natural și nu artificial, iar pentru această ultimă suprafață nu a beneficiat ulterior de nicio finanțare din partea intimatei, fiind astfel realizat integral scopul proiectului cu o finanțare mai redusă față de nivelul sumei programate, aspect de care prima instanță a abstractizat. Cu toate că cel mai relevant factor în privința analizei derulării raportului contractual ar fi fost realizarea scopului proiectului, sentința atacată nu ține cont de faptul că există o suprafață împădurită de 109,4 ha ceea coincide cu proiectul inițial, din care 76,58 ha împădurite în cadrul proiectului finanțat, iar 32,82 ha împădurită natural, la care nu s-a solicitat și folosit sume nerambursabile. În cuprinsul considerentelor prima instanță a mai menționat că "atâta timp cât reclamanta Comuna Zagon nu și-a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în conformitate cu dispozițiile contractului de finanțarea nerambursabilă (...) pe întreaga suprafață de 107,08 ha și în modalitatea prevăzută în anexa nr. 1 la contractul de finanțare nerambursabilă, astfel cum a fost modificată prin actul adițional nr. x/05.12.2014, nu prezintă relevanță în cauză faptul că suprafața de teren de 32,82 ha - parte a suprafeței de împădurit potrivit perimetrului de ameliorare care formează obiectul contractului - s-a generat natural în proporție de 60% și reprezenta un arbore viguros" și că recurenta-reclamantă nu și-a îndeplinit "obligația de diligentă care îi revenea potrivit art. 5 alin. (3) din contract prin realizarea lucrărilor de pregătire a terenului prin îndepărtarea vegetației existente în privința TS 1, ceea ce a condus la instalarea vegetației naturale pe acea suprafață de teren", așadar împădurirea naturală se datorează culpei recurentei-reclamante. Contrar susținerii primei instanțe, recurenta-reclamantă consideră că nu este vorba despre vreo culpă în vreme ce contractul a fost executat în condițiile legale și cu respectarea clauzelor acestuia, cu luarea în considerare a principiului eficienței maxime în folosirea banilor publici, și astfel sumele primite în urma celor 4 trageri au fost corect investite, cu respectarea proiectului finanțat prin contract. Împăduririle finanțate sunt realizate fără excepții și au intrat în circuitul și în gospodărirea forestieră normală, fiind de utilitate publică conform scopului urmărit prin finanțarea realizată. Deci, nu se poate susține că banii ar fi fost risipiți sau că ar fi primit o destinație în afara proiectului finanțat sau în afara contractului încheiat. Pe cale de consecință, în ceea ce privește lucrările deja executate, nu se poate susține existența vreunei probleme în privința modalităților de utilizare a banilor publici, sub aspectul cărora este certă respectarea standardelor legale la aceste lucrări de împădurire iar în ceea ce privește suprafețele împădurite natural, care nu au mai necesitat intervenția umană, nu s-a solicitat și nici nu s-a acordat niciun ban public. Prima instanță a mai considerat că "măsura rezilierii contractului de finanțare nerambursabilă cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, potrivit dispozițiilor contractuale, este proporțională scopului urmărit prin finanțarea proiectului și naturii neregulii constatate." Cu privire la acest aspect menționează că principiul proporționalității, statuat în legislația comunitară și reținut în mod constant în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancționatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă, să nu depășească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit. Intimata Administrația Fondului pentru Mediu, finanțator în cauză, în contractul de finanțare nerambursabilă, este instituție publică în coordonarea autorității publice centrale pentru protecția mediului, iar raportat la situația de fapt, iar aplicarea prevederilor referitoare la încetarea prin reziliere a contractului atrage consecințe excesive, respectiv restituirea sumelor ce au fost acordate cu titlu de finanțare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă, potrivit contractului și pe cale de consecință suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, potrivit Programului național de îmbunătățire a calității mediului prin împădurirea terenurilor degradate.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 07 mai 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 02 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea integrală a Deciziei nr. 160/DCD/27.08.2018 și a actului de comunicare nr. x/19.09.2018 prin care pârâta a sistat definitiv și a reziliat unilateral contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/29.08.2011 și a dispus recuperarea sumei de 837.179,65 RON, cu accesoriile (dobânzi și majorări de întârziere) prevăzute de Codul de procedură fiscală, virate de pârâtă către reclamantă în temeiul contractului menționat. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că reclamanta nu a formulat decât 6 cereri de tragere (primele 4 fiind finanțate), fără a formula și cea a de șaptea cerere de tragere, prevăzută pentru data de 15.10.2015, conform graficului de finanțare nerambursabilă modificat prin actul adițional nr. x/05.12.2014 și, cu toate că până la data de 24.04.2017 reclamanta Comuna Zagon avea obligația de a realiza executarea proiectului de îmbunătățire a calității mediului prin împădurirea terenurilor agricole degradate constituite în perimetrul de ameliorare, considerat eligibil, în suprafață totală de 107,08 ha, aceasta nu a realizat lucrările de împăduriri pe o suprafață de aproximativ 30,50 ha din TS 1, trupul A.. Concluzionând, prima instanță a reținut că atâta timp cât reclamanta Comuna Zagon nu și-a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în conformitate cu dispozițiile contractului de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, prin realizarea lucrărilor de pregătire a terenului și solului și a lucrărilor de instalare și întreținere a culturilor forestiere pe întreaga suprafață de 107,08 ha și în modalitatea prevăzută în Anexa nr. 1 la contractul de finanțare nerambursabilă, astfel cum a fost modificată prin actul adițional nr. x/05.12.2014, nu prezintă relevanță faptul că suprafața de teren de 32,82 ha - parte a suprafeței de împădurit potrivit perimetrului de ameliorare care formează obiectul contractului - s-a regenerat natural în proporție de 60% și reprezintă un arboret viguros, a cărui înlăturare la acest moment nu se justifică, astfel cum a arătat expertul tehnic ing. B. în cuprinsul raportului de expertiză tehnică judiciară nr. 75/2020. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, prin motivele de recurs se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui caz de casare poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că prima instanță nu a acordat prevalență principiului proporționalității. Prin Decizia nr. 160/DCD/27.08.2018 emisă de Comitetul Director al Administrației Fondului pentru Mediu s-a dispus aprobarea aplicării prevederilor art. 7 alin. (3) lit. b) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 încheiat cu reclamanta Comuna Zagon, jud. Covasna, respectiv sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codului de procedură fiscală. Prin adresa nr. x/19.09.2018, emisă de Ministerul Mediului - Administrația Fondului pentru Mediu, recurenta-reclamantă a fost informată că în ședința Comitetului Director din data de 27.08.2018 a fost luată decizia aplicării prevederilor articolului 7, aliniatul (3), lit. b) "sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate de către beneficiar în condițiile Codului de procedură fiscală", motivat de faptul că "au fost încălcate prevederile art. 5 alin. (3) - obligațiile beneficiarului, prin care, în calitate de beneficiar al contractului pentru finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 avea obligația de a asigura "executarea proiectului cu diligența necesară și eficiență, în conformitate cu prezentul contract, precum și cu legislația în vigoare și standardele de mediu aplicabile", fapt ce se consideră caz de culpă". Conform dispozițiilor art. 7 alin. (3) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011: AFM va notifica beneficiarul în maxim 5 zile de la constatarea unui caz de culpă și, în cazul în care deficiențele menționate în notificare nu sunt înlăturate în maximum 30 de zile de la data notificării, AFM are dreptului să ia măsuri (...) b) sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codului de procedură fiscală. Înalta Curte constată că, potrivit clauzelor contractului de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, obligatoriu între părți, potrivit art. 969 alin. (1) C. civ., în vigoare la data încheierii contractului de finanțare, care reglementează forța obligatorie a contractelor încheiate între părți, art. 8 alin. (2) contractul încetează "prin reziliere, la inițiativa AFM, în următoarele condiții: a) beneficiarul nu își îndeplinește obligațiile asumate prin contract; b) beneficiarul este în procedură de insolvență, executare silită sau orice altă procedură asemănătoare; c) în situația intervenirii unuia dintre cazurile de culpă prevăzute la art. 7 alin. (7)." De asemenea, Înalta Curte constată că, potrivit articolului 7 alin. (2) constituie caz de culpă și următoarele fapte ale beneficiarului: a) face declarații false sau incomplete pentru a obține finanțarea prevăzută în contract sau furnizează rapoarte care nu reprezintă realitatea; b) comite nereguli de ordin financiar sau acte de corupție în legătură cu proiectul, stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă; c) împotriva beneficiarului a fost demarată procedura de insolvență; situația economico-financiară a beneficiarului nu mai asigură condiții de realizare a proiectului." În speța de față, obligația beneficiarului de executare a proiectului cu diligența necesară și eficiență, în conformitate cu prezentul contract, precum și cu legislația în vigoare și standardele de mediu aplicabile nu se încadrează în faptele de culpă menționate de articolul 7 alin. (2), ci în situația menționată de alin. (1) al aceluiași articol, conform căruia: "nerespectarea de către beneficiar a oricăreia din obligațiile sale asumate prin prezentul contract constituie caz de culpă", coroborate cu dispozițiile articolul 5 alin. (3), conform cărora: "beneficiarul este obligat să asigure executarea proiectului cu diligența necesară și eficiență, în conformitate cu prezentul contract, precum și cu legislația în vigoare și standardele de mediu aplicabile". Pe de o parte, Înalta Curte va avea în vedere că sancțiunea rezilierii contractelor se aplică în cazul neexecutării contractelor cu executare succesivă și are, ca regulă, efecte numai pentru viitor, lăsând neatinse prestațiile succesive efectuate anterior rezilierii. Pe de altă parte, cu privire la situația de fapt, Înalta Curte constată că potrivit studiului de fezabilitate întocmit în anul 2010 de către S.C. C. S.R.L. - care a stat la baza emiterii avizului ITRSV Brașov nr. 1290/01.04.2011-, în cuprinsul soluției tehnice propuse, se subliniază că lucrările de pregătire a solului au o importanță deosebită, având în vedere condițiile dificile de instalare a vegetației forestiere (teren înierbat cu eroziune de suprafață, sol relativ sărac în substanțe nutritive, expus izolației în timpul verii) și se impune, inclusiv în TS 1, executarea lucrărilor de pregătire a solului în vetre și a lucrărilor de pregătire a terenului prin îndepărtarea tufărișurilor, arbuștilor (măceș, păducel, ienupăr), semințișului neutilizabil, preexistenților instalați natural pe aproximativ 30% din suprafață în u.s. 1 și pe 20% din suprafață în u.s. 2, 3 și 4A. De asemenea, Înalta Curte constată că potrivit concluziilor raportului de expertiză tehnică întocmit de expertul D., înlăturarea vegetației forestiere din specii forestiere principale (gorun, frasin), chiar dacă proveniența acestora este din lăstari și vitalitatea este mai slabă, ar fi nejustificată datorită costurilor mari de realizare cât și a perioadei de realizare a stării de masiv, respectiv a atingerii obiectivelor urmărite în cadrul acestui proiect (cap. 2.1.1. Obiectivul Proiectului - Reconstrucție ecologică forestieră pe degradate în perimetrul de ameliorare Zagon, comuna Zagon, județul Covasna, Faza S.F. - an 2010). Prima instanță a reținut că potrivit art. 3 alin. (2) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, astfel cum a fost modificat prin actul adițional nr. x/24.08.2016, durata de realizare a proiectului a fost stabilită ca fiind de 68 de luni de la data intrării în vigoare a contractului, adică până la data de 24.04.2017, termen până la care beneficiarul avea obligația de a asigura executarea integrală a proiectului, însă, până la data de 24.04.2017, reclamanta nu a formulat decât 6 cereri de tragere (primele 4 fiind finanțate), fără a formula și cea a de șaptea cerere de tragere, prevăzută pentru data de 15.10.2015, conform graficului de finanțare nerambursabilă modificat prin actul adițional nr. x/05.12.2014. Culpa recurentei-reclamante evidențiată de prima instanță constă în faptul că, deși aceasta avea obligația de a realiza până la data de 24.04.2017 executarea proiectului de îmbunătățire a calității mediului prin împădurirea terenurilor agricole degradate constituite în perimetrul de ameliorare, considerat eligibil, în suprafață totală de 107,08 ha, aceasta nu a realizat lucrările de împăduriri pe o suprafață de aproximativ 30,50 ha din TS 1, trupul A.. Or, cu privire la obligațiile asumate prin contractul de finanțare nerambursabilă, Înalta Curte constată că, în cadrul proiectului "Reconstrucție ecologică forestieră pe terenuri degradate în perimetrul de ameliorare Zagon-Dârnău, Comuna Zagon, județul Covasna" au fost depuse 6 cereri de tragere, dintre care 4 cereri de tragere în valoare de 758.542,56 RON au fost finanțate, iar 2 cereri de tragere în valoare de 127.034,75 RON nefinanțate, iar cea de-a 7 cerere de tragere trebuia depusă la data de 15.10.2015, așa cum rezultă din graficul atașat contractului de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/15.11.2011, actualizat prin actul adițional nr. x/05.12.2014. Cererea de tragere nr. x/04.05.2012 a fost formulată de recurenta-reclamantă Comuna Zagon pentru suma de 67.952 RON, iar pe baza notei de constatare din data de 04.07.2012 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x pentru suma de 63.873 RON, reprezentând 94% din cheltuielile eligibile, conform contractului de finanțare. Diferența între suma ce poate fi finanțată la prezenta tragere (283.055 RON) și suma aprobată spre finanțare (63.873 RON), diferență în valoare de 219.182 RON se raportează pentru următoarea cerere de tragere. A doua cerere de tragere a fost formulată la data de 15.06.2012 pentru suma de 398.550,73 RON, iar pe baza notei de constatare din data de 05.10.2012 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x pentru suma de 374.637,68 RON, reprezentând 94% din cheltuielile eligibile, conform contractului de finanțare, reținându-se efectuarea următoarelor lucrări conform situațiilor de plată aduse la decontare: lucrări de pregătire a terenului și solului în vederea împăduririlor (curățirea terenului) și lucrări de împădurire cu speciile de larice și molid (pichetarea terenului, săparea șanțului pentru depozitarea puieților, depozitarea puieților la șanț, transportul și plantarea lor) - formula de împădurire 75MO 25LA - 64,3 ha. Cererea de tragere nr. x a fost formulată la data de 15.11.2012 pentru suma de 69.546,27 RON, iar prin nota de control întocmită la data de 07.12.2012 s-a constatat efectuarea lucrărilor de mobilizare manuală a solului, prașila I pe toată suprafața împădurită, suma aprobată pentru finanțare fiind de 65.373,49 RON. Prin cererea de tragere nr. x/30.05.2014 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanțării pentru suma de 294.135,95 RON, iar prin nota de constatare din data de 22.12.2014 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x/29.05.2014 cu suma de 254.658,39 RON, reținându-se că nu se decontează lucrările de transport puieți prin purtare directă care depășeau cantitatea din ofertă, precum și lucrările aferente suprafeței ocupate de arborii existenți pentru care s-a întocmit actul adițional nr. x/05.12.2014 de diminuare a suprafeței împădurite. Prin nota de control nr. x/13.06.2014 întocmită de Administrația Fondului pentru Mediu s-a constatat existența unor arbori izolați și în pâlcuri, având în vedere faptul că, pe suprafețele aferente arborilor existenți nu s-au efectuat lucrări de plantare, beneficiarului Comuna Zagon i s-a pus în vedere să prezinte suprafața măsurată a terenului pentru a se putea identifica dacă această suprafață a fost sau nu inclusă în suprafața perimetrului de ameliorare aprobată inițial. De asemenea, s-a menționat că pentru verificarea lucrărilor de mobilizare a solului, perioada de timp dintre execuția acestora și efectuarea vizitei în teren este mare, însă stadiul actual al plantației demonstrează că lucrările prezentate la tragere, au fost executate conform procesului-verbal de recepție nr. x/11.11.2013 însușit de către dirigințele de șantier și reprezentantul ITRSV Brașov. Prin cererea de tragere nr. x/14.11.2014 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanțării pentru suma de 64.014,24 RON, iar prin nota de control nr. x/27.11.2014 s-au verificat lucrările executate în conformitate cu situațiile de lucrări și procesul-verbal de recepție parțială nr. x/13.11.2014, respectiv descopleșiri și mobilizări în TS2 și TS3 și s-au solicitat explicații pentru schema de plantare utilizată care diferă față de cea prevăzută în proiectul tehnic. Prin cererea de tragere nr. x/17.07.2015 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanțării pentru suma de 63.020,51 RON. Urmare a cererii de tragere nr. x înregistrate la Administrația Fondului pentru Mediu la data de 20.07.2015, a fost întocmită nota de control nr. x/16.10.2015 în cuprinsul căreia s-a consemnat verificarea, prin sondaj, a plantării puieților, după cum urmează: TS1 unde s-au găsit puieți de gorun, frasin și lemn câinesc și a fost observată existența unei suprafețe semnificative acoperite de arbori maturi, solicitându-se beneficiarului modalitatea de continuare a proiectului pentru TS1, TS2 unde s-au găsit puieți de molid și larice și TS3 unde s-au găsit puieți de molid și anin. Prin adresa nr. x/04.11.2015 pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, reluând solicitările exprimate și prin nota de control nr. x/16.10.2015 (înregistrată la Primăria Comunei Zagon sub nr. x/13.10.2015), i-a solicitat reclamantei Comuna Zagon să îi transmită clarificări în ceea ce privește existența suprafeței de arbori maturi din TS1 și modalitatea de continuare a proiectului pentru această suprafață, menționând că aceste clarificări sunt necesare în vederea acordării sumelor solicitate prin cererile de tragere nr. x/17.11.2014 și nr. y/20.07.2015. Prin Dispoziția de șantier înregistrată la Consiliul Local al Comunei Zagon sub nr. x/09.11.2015, referitor la adresa nr. x/04.11.2015, dirigintele de șantier a arătat că, în perimetrul de ameliorare Zagon - Dârnău, pe perimetrul de ameliorare TS1, s-a constatat că suprafața de teren într-un procent de 2/3 este acoperită cu exemplare de arbori și arbuști preexistenți proveniți din regenerări naturale, ale căror vârste variază între unu și zece ani, sporadic apărând și exemplare de o vârstă mai înaintată, compoziția speciilor fiind următoarea: gorun, carpen, fag, pin silvestru, păducel, alun, măceș, lemn câinesc. Potrivit aprecierii dirigintelui de șantier, această suprafață nu mai necesită împăduriri, în schimb, cu lucrări silvice de specialitate de conducerea arboretelor, se poate ajunge la o compoziție asemănătoare speciilor principale de compoziția țel specificată în caietul de sarcini și s-a propus scoaterea de la finanțare a suprafeței acoperite de vegetația preexistentă și continuarea lucrărilor de pe suprafața împădurită de executant, pentru a putea realiza starea de masiv în cel mai scurt timp. Prin adresa nr. x/25.01.2016 emisă de Administrația Fondului pentru Mediu s-a arătat că realizarea documentațiilor tehnico-economice se face în baza temei de proiectare de către persoane atestate de autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, prin documentațiile tehnico-economice proiectantul stabilind soluțiile tehnice concrete pentru terenul degradat care face obiectul fișei perimetrului de ameliorare, aprobat conform Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 1275/2011 și întocmind documentația cadastrală în sistem stereografic. Prin aceeași adresă, i s-a solicitat reclamantei să transmită o expertiză tehnică din care să reiasă vârsta arborilor existenți, pentru a putea stabili modalitatea de continuare a proiectului. În consecință, prin adresa nr. x/31.03.2016, reclamanta i-a comunicat pârâtei raportul de expertiză silvică având ca obiect "stabilirea vârstei vegetației forestiere regenerate natural din perimetrul de ameliorare Zagon, TS1 din cadrul perimetrului de ameliorare, în suprafață de 39,5 ha", întocmit de expert tehnic judiciar D.. În cuprinsul raportului de expertiză se menționează că prezența vegetației forestiere instalată natural, ca urmare a fenomenului de lăstărire, formată din gorun, carpen, frasin, mesteacăn, cu vârste de 1-10 ani, cât și a subarboretului constituit din exemplare de măceș, păducel, ienupăr se datorează neînlăturării vegetației forestiere existențe la momentul începerii lucrărilor de împădurire, respectiv neexecutarea ulterioară a lucrărilor de întreținere a culturilor. De asemenea, se precizează că înlăturarea vegetației forestiere din specii forestiere principale (gorun, frasin), chiar dacă proveniența acestora este din lăstari și vitalitatea este mai slabă, ar fi nejustificată datorită costurilor mari de realizare cât și a perioadei de realizare a stării de masiv, respectiv a atingerii obiectivelor urmărite în cadrul acestui proiect (cap. 2.1.1. Obiectivul Proiectului - Reconstrucție ecologică forestieră pe degradate în perimetrul de ameliorare Zagon, comuna Zagon, județul Covasna, Faza S.F. - an 2010). Neexecutarea la timp a lucrărilor de întreținere (și ca urmare a lipsei de fonduri de finanțare a lucrărilor) a dus și va duce la instalarea subarboretului constituit din exemplare de măceș, păducel, ienupăr. Prin adresa nr. x/21.06.2016 emisă de Administrația Fondului pentru Mediu i s-a solicitat reclamantei, în baza criteriului de eligibilitate prevăzut la art. 24 alin. (1) lit. d) și art. 25 alin. (1) lit. c) din Ordinul nr. 989/24.06.2010, să depună, pentru modificările de soluții tehnice și/sau a indicatorilor tehnico - economici, efectuate pe parcursul derulării proiectului, noul aviz C.T.E. al I.T.R.S.V. (C.R.S.C./Garda Forestieră) Brașov care modifică avizul I.T.R.S.V. Brașov nr. 1290/01.04.2011 depus inițial în cuprinsul studiului de fezabilitate. Ca răspuns la adresa nr. x/21.06.2016, recurenta-reclamantă i-a comunicat intimatei-pârâte, potrivit adresei nr. x/12.07.2016, faptul că, pe parcursul derulării proiectului, nu a fost emis un nou aviz C.T.E. al I.T.R.S.V. Brașov, care să modifice soluțiile tehnice și/sau indicatorii tehnico-economici cuprinși în studiul de fezabilitate. Prin adresa nr. x/06.02.2018 emisă de Administrația Fondului pentru Mediu i s-a pus în vedere reclamantei Comuna Zagon că, raportat la durata de realizare a proiectului care a făcut obiectul contractului de finanțare nerambursabilă nr. 543/N/29.08.2011 (68 luni, respectiv până la data de 24.04.2017, stabilită potrivit actului adițional nr. x/24.08.2016) și față de neconcordanțele între situația prezentată în documente și cea din teren - suprafețe regenerate natural și suprafețe pe care existau arbori maturi cu vârste cuprinse între 1 și 10 ani (aproximativ 30-40% dintr-un TS) și puieți de gorun, frasin, lemn câinesc în cadrul unui alt TS -, are obligația de a prezenta documente care să ateste remedierea deficiențelor constatate prin notele de control, respectiv prin raportul de expertiză și documente care să ateste finalizarea investiției în durata de realizare a proiectului, în cazul neînlăturării deficiențelor în termen de maxim 30 de zile de la data notificării, AFM având dreptul să ia măsurile prevăzute de art. 7 alin. (3) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 543/N/29.08.2011. Ca răspuns la adresa nr. x/06.02.2018, prin adresa nr. x/21.02.2018 (înregistrată la A.F.M. sub nr. x/05.03.2018), reclamanta Comuna Zagon a arătat că în TS2 s-a redus suprafața de împădurit datorită faptului că pe teren există ravene în care s-au găsit exemplare mari de molid sub care nu au fost necesare lucrări de instalare a vegetației forestiere și, având în vedere că vegetația forestieră s-a instalat pe cale naturală în TS1, ceea ce reiese și din expertiza tehnică, se poate renunța la lucrările de împăduriri, pe o suprafață de 30,50 ha, unde vor fi necesare lucrări de îngrijire a arboretelor, precum degajări și curățiri, prin care se poate ajunge la compoziția tel a arboretelor, acest fapt fiind sesizat și la Garda Forestieră Brașov, căreia i-a fost trimisă o cerere de avizare a renunțării asupra lucrărilor de împăduriri. Înalta Curte constată că, prin Dispoziția nr. 8818/09.11.2015 dirigintele de șantier a solicitat reducerea suprafeței de împădurit din TS 1 de la 39,5 ha la aproximativ 12-13 ha și continuarea proiectului asupra diferenței de suprafață, iar pentru noul perimetru de ameliorare propus era necesar avizul ITRSV (Garda Forestieră), sens în care recurenta-reclamantă a depus în cursul lunii octombrie 2016 o cerere pentru eliberarea unui aviz referitor la reducerea suprafeței de împădurire. Din actele dosarului rezultă că între părțile litigante a existat o corespondență consistentă în cadrul căreia recurenta-reclamantă a solicitat să se dispună renunțarea la lucrările de împădurire pe o suprafață de 30,50 ha, iar lucrările ce ar fi fost efectuate pe această suprafață să fie înlăturate de la finanțare. În acest context, Înalta Curte constată că măsura rezilierii contractului de finanțare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 nu este justificată cu atât mai mult cu cât intimata-pârâtă a efectuat numeroase controale în urma cărora a reținut realitatea cheltuielilor efectuate de către recurenta-reclamantă și a dispus aprobarea cererilor de tragere, iar în cazul în care constata o neregulă în derularea contractului, valoarea acestuia putea fi ajustată prin aplicarea principiului proporționalității. Așa fiind, Înalta Curte constată ca fiind întemeiate susținerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că principiul proporționalității impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. Principiul proporționalității, statuat în legislația comunitară și reținut în mod constant în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancționatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă, să nu depășească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit. Or, raportat la situația de fapt, modalitatea de executare a contractului de finanțare și deficiența invocată, necercetată și nelămurită corespunzător, precum și efectele produse, Înalta Curte constată că măsura rezilierii contractului de finanțare nerambursabilă este disproporționată, iar consecințele acesteia, constând în restituirea sumelor ce i-au fost acordate cu titlu de finanțare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă și suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, sunt excesive pentru autoritatea publică locală, în calitate de beneficiară a proiectului "îmbunătățirea calității mediului în perimetrul de ameliorare Zagon - Dârnău, jud. Covasna", cu atât mai mult cu cât, pentru partea de proiect nerealizată, recurenta-reclamantă nu a formulat cerere de tragere. În aceste condiții, Înalta Curte constată că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă, prima instanță apreciind în mod eronat, fără a acorda prevalență principiului proporționalității, că se justifică aplicarea de către pârâtă a măsurii de reziliere a contractului de finanțare.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamanta Comuna Zagon în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu și va anula decizia nr. 160/DCD/27.08.2018 și actul de comunicare nr. x/19.09.2018, emise de pârâtă. PENTRU ACESTE MOTIVE,