ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 914/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Patronatul Național Român în contradictoriu cu pârâții Consiliul Economic și Social (CES), A. președinte CES, B. (secreter general CES) a solicitat anularea/suspendarea executării actului administrativ din data de 06.04.2020, obligarea pârâților la daune materiale reprezentând indemnizațiile de ședință aferente perioadei în care reprezentanții C., D. și E. au fost suspendați prin actul atacat; obligarea pârâților la daune morale în suma de 20.000 RON, precum și la cheltuieli de judecată. Ulterior reclamantul a precizat ca nu mai susține cererea de suspendare și a invocat excepția de nelegalitate a art. 15 alin. (2) din ROF CES. La termenul de judecată din data de 23.02.2021, instanța, în baza art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, a introdus în cauză persoanele fizice - reprezentanții C. în CES, respectiv pe D. și E.. La data de 22.02.2021 au formulat cerere de intervenție principală F. și G., reprezentant desemnat în CES.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 491/2021 din 6 aprilie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-au respins excepțiile invocate de pârâți, ca neîntemeiate; a fost admisă excepția de nelegalitate a art. 15 alin. (12) din Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului Economic și Social (CES); a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanții Patronatul Național Roman, D. și E., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Economic și Social, A. și B.; a fost anulată măsura privind suspendarea participării reclamanților persoane fizice D. și E. la ședințele Plenului CES; a fost obligat pârâtul CES la plata către reclamanții persoane fizice a contravalorii indemnizațiilor neîncasate în perioada suspendării participării acestora la ședințele Plenului CES; a fost respinsă în rest acțiunea, ca neîntemeiată; a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de intervenție formulată de F. și G.; a fost obligat pârâtul CES către reclamantul Patronatul Național Român la cheltuieli de judecată în sumă de 50 RON taxă judiciară de timbru plus 5000 RON onorariu de avocat.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 491/2021 din 6 aprilie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Consiliul Economic și Social și A., criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., formulând critici similare. În motivarea cererilor de recurs, referitor la respingerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, în esență, recurenții-pârâți au susținut că judecătorul fondului a pronunțat o soluție vădit nelegală, întrucât documentele a căror anulare se cere nu sunt acte administrative iar Consiliul Economic și Social nu este o autoritate publică în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004. Consideră că aserțiunea instanței de fond, care a apreciat că din prevederile Legii nr. 248/2013 rezultă faptul că CES este un organ de stat care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public, este eronată, în considerarea dispozițiilor art. 141 din Constituția României și a art. 1 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, întrucât CES nu emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de autoritate publică ci avize consultative, astfel încât, acesta nu poate fi asimilat unui organ de stat care acționează în regim de putere publică. Deși Consiliul Economic și Social este o instituție publică, fiind finanțată din venituri bugetare în condițiile legii finanțelor publice, acesta nu acționează în regim de putere publică, neputându-se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu persoanele fizice sau juridice, ci prestează servicii publice prin emiterea de avize consultative, puncte de vedere și recomandări așa cum statuează Legea nr. 248/2013. Referitor la excepția de nelegalitate a art. 15 alin. (12) din ROF-CES, consideră recurenții că instanța de fond a apreciat în mod eronat că ROF-CES are caracterul unii act administrativ individual și nu al unui act administrativ normativ, așa cum reiese din interpretarea prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În opinia recurenților-pârâți, ROF-CES este un act administrativ cu caracter normativ, acesta cuprinzând reglementări cu caracter de principiu, cu aplicabilitate generală și repetată, reguli generale de conduită, impersonale, în vederea aplicării unui număr nedeterminat de subiecți. Acesta, ca și Regulamentul Intern, au caracter de izvoare specifice de drept al muncii. ROF - ul este un act juridic în esență unilateral și public, fără a fi însă un act de drept public, acesta nu este un act administrativ deoarece nu se emite în executarea unor atribuții de putere publică, fiind un act de drept privat, un izvor de drept al muncii. Totodată, au arătat că prevederile art. 15 alin. (12) din Regulamentul de Organizare și Funcționare al CES sunt legale și în concordanță cu prevederile Legii nr. 248/2013 și că instanța de fond a apreciat eronat problematica necesității încheierii unui protocol între toate confederațiile patronale care au locuri în Plenul CES (indiferent de numărul de locuri), considerând că nu pare să aibă logică juridică și excede prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 248/2013, deoarece în cadrul fiecărei părți reprezentate în Plenul Consiliului Economic și Social trebuie să existe un acord (protocol) cu privire la împărțirea numărului de locuri în Plen/Comisii de specialitate ale CES, precum și rotația reprezentanților părților în Biroul Executiv al Consiliului Economic și Social. Reglementarea cuprinsă în ROF-CES cu privire la încheierea unui protocol între părți este justificată și în deplină concordanță cu legea, având în vedere importanța acestuia în ceea ce privește repartizarea locurilor atât în Plen cât și în Comisiile de Specialitate ale acestuia, legiuitorul lăsând în competența CES stabilirea procedurii ocupării unui loc pentru o nouă confederație patronală/sindicală reprezentativă la nivel național și modul de vacantare a locului pe care îl va ocupa noua confederație reprezentativă la nivel național. Consideră recurenții că instanța de fond a înlăturat eronat apărările CES cu privire la faptul că C. putea să propună modificarea ROF-CES dacă aprecia că acesta este nelegal. Dacă reclamanta considera dispozițiile art. 15 din Regulament ca nelegale, avea posibilitatea solicitării mortificării acestuia, însă nu a cerut modificarea Regulamentului în ceea ce privește art. 15 alin. (12), ci a constatat abia la momentul când reprezentanții săi au fost suspendați, nelegalitatea acestui articol și a cerut anularea lui. Or, a cere instanței să constate nelegalitate art. 15 din ROF doar după ce acesta și-a produs efectele asupra reclamantei, este în opinia recurenților tardivă și incorectă. Un ultim motiv de recurs privește faptul că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit normele și principiile de drept material și procesual incidente cu privire la faptul că a apreciat că reclamanții persoane fizice au fost vătămați prin măsura nelegală a suspendării participării lor la ședințele Plenului CES, care a condus implicit și la neplata indemnizațiilor ce li se cuveneau pentru activitatea desfășurată de aceștia în Plen, aceeași instanță constatând că indemnizația lunară cuvenită membrilor Plenului CES are natura unui drept salarial lunar. S-a susținut că reclamanții persoane fizice nu au raporturi de muncă cu CES, aceste raporturi juridice nefiind formate ca urmare a încheierii unui contract de muncă, neavând caracter bilateral constituit între două persoane, neexistând raporturi de subordonare față de angajator și neexistând obligații ale salariatului derivate din aceste raporturi de subordonare. Astfel, obligarea pârâtului CES la plata către reclamanții persoane fizice a contravalorii indemnizațiilor neîncasate, indemnizații pe care instanța de fond le consideră drepturi de natura uni venit salarial lunar, indică faptul că judecătorul fondului a interpretat greșit normele și principiile de drept material și procesual incidente în cauză.

Apărările formulate în recurs 4.1 Intimatul-reclamant Patronatul Național Român a formulat întâmpinare atât cu privire la recursul declarat de Consiliul Economic și Social cât și cu privire la recursul formulat de A., prin care a solicitat respingerea recursurilor și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică. În privința excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată consideră că în mod temeinic instanța de fond a dispus respingerea acesteia, întrucât din prevederile imperative ale Legii nr. 248/2013 și Legii nr. 52/2003 rezultă că CES este un organ de stat care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, iar față de atribuțiile Secretarului General al CES, acesta emite, în vederea organizării activității CES acte administrative ce pot fi contestate în fața instanței de contencios administrativ, conform Legii nr. 554/2004 Cu privire la excepția referitoare la nelegalitatea art. 15 pct. 12 din ROF-CES, apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect și în conformitate cu legea că ROF-CES are caracterul unui act administrativ individual, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu, cu aplicabilitate generală și, ca atare, nu produce efecte erga omnes. Consideră că aceste prevederi sunt nelegale, aduc atingere intereselor membrilor și exced legii speciale de funcționare, respectiv Legii nr. 248/2013. Consideră intimatul că instanța de fond a interpretat și a aplicat corect, temeinic și legal normele și principiile de drept material și procesual incidente și cu privire la faptul că reclamanții persoane fizice au fost vătămați prin măsura nelegală a suspendării participării lor la ședințele Plenului CES, care a condus implicit și la neplata indemnizațiilor ce li se cuveneau pentru activitatea desfășurată de aceștia în Plenul CES și că, sub acest aspect, recurenta încearcă doar o analogie de natură a induce în eroare instanța de judecată. 4.2 Intimații-reclamanți D. și E. au formulat, de asemenea, întâmpinări la recursurile declarate de recurenții-pârâți Consiliul Economic și Social și A., prin care au solicitat respingerea acestora și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică, susținând că instanța de fond a interpretat și a aplicat corect și legal normele și principiile de drept material și procesual incidente în speță.

Răspunsul la întâmpinare Recurenții-pârâți A. și Consiliul Economic și Social au depus la dosar răspuns la întâmpinare prin care au solicitat respingerea apărărilor formulate de intimații-reclamanți și admiterea recursurilor astfel cum au fost formulate.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 6 septembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 16 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanții D. și E. sunt membri ai reclamantei C. și au fost desemnați membri în Plenul Consiliului Economic și Social (CES) din partea C. - confederație patronală reprezentativă la nivel național. În cursul mandatului reclamanților persoane fizice, o altă confederație patronală a dobândit reprezentativitate la nivel național, având dreptul la desemnarea unui membru în Plenul CES. Potrivit adresei nr. x/27.02.2020, noua confederație patronală reprezentativă la nivel național este F., care a solicitat CES nominalizarea unui membru al sau in cadrul Plenului CES, conform legii. Neexistând un loc vacant și întrucât cele mai multe locuri deținute în Plen, respectiv un număr de câte 4 locuri, aparțineau atât H., cât și C., cele două confederații au stabilit modalitatea de vacantare a noului loc. Prin acordul confederațiilor patronale H. și C. a fost vacantat un loc în Plenul CES și, conform procesului-verbal din data de 25.03.2020, a fost cedat un loc de către Patronatul National Roman. Acest proces-verbal/protocol comun H. - C. a fost comunicat Consiliului Economic si Social, prin adresa e-mail din data de 26.03.2020 . Prin adresa nr. x/03.03.2020 a Secretarului General al CES a fost adusa la cunoștința membrilor Plenului CES și a H. că, deși s-a decis vacantarea unui loc din partea confederațiilor patronale în Plenul CES și s-a luat act de aceasta, pentru a valida dosarul noului membru, se impune încheierea unui nou protocol, invocându-se dispozițiile art. 15 alin. (10) din Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului Economic și Social (ROF CES). Potrivit adresei nr. x/30.03.2020, Secretarul General al CES a decis invalidarea dosarului noului membru al F., în condițiile art. 26 alin. (1) si 2 din ROF CES, motivat de lipsa protocolului încheiat între confederațiile patronale cu privire la repartizarea numărului de locuri în Plen, precum și în comisiile de specialitate, invocând prevederile art. 11 alin. (3), (3) 1 și 4 din Legea 248/2013. Potrivit adresei/comunicării nr. 2150/06.04.2020, Secretarul General al CES a dispus măsura suspendării din Plen a tuturor membrilor H. și C., deci și a reclamanților persoane fizice, conform dispozițiilor art. 15 din ROF CES. Reclamantul Patronatul Național Român a solicitat anularea/suspendarea executării acestui act și obligarea pârâților la daune materiale reprezentând indemnizațiile de ședință aferente perioadei în care reprezentanții C., D. și E. au fost suspendați prin actul atacat. Instanța de fond a respins excepțiile invocate de pârâți, a admis excepția de nelegalitate a art. 15 alin. (12) din ROF-CES și a admis în parte acțiunea reclamanților, dispunând anularea măsurii privind suspendarea participării reclamanților, persoane fizice, D. și E. la ședințele Plenului CES. Totodată, a obligat pârâtul CES la plata către reclamanții persoane fizice a contravalorii indemnizațiilor neîncasate în perioada suspendării participării acestora la ședințele Plenului CES, respingând în rest acțiunea ca neîntemeiată. Împotriva acestei soluții au formulat recurs pârâții Consiliul Economic și Social și A., criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Având în vedere similitudinea criticilor de nelegalitate formulate de pârâți, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată. În privința criticilor referitoare la pretinsele încălcări ale normelor de procedură manifestate prin faptul că prima instanță ar fi reținut în mod eronat că CES este organ de stat care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public și că documentul a cărui anulare se cere este acte administrativ, Înalta Curte reține că este esențial a observa prevederile art. 1, art. 4 și art. 31 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, în conformitate cu care: Art. 1 "(1) Consiliul Economic și Social este organism consultativ al Parlamentului și al Guvernului României în domeniile de specialitate stabilite prin prezenta lege. (2) Consiliul Economic și Social este instituție publică de interes național, tripartită, autonomă, constituită în scopul realizării dialogului tripartit la nivel național dintre organizațiile patronale, organizațiile sindicale și reprezentanți ai asociațiilor și fundațiilor neguvernamentale ai societății civile." Art. 4 Consiliul Economic și Social se organizează și funcționează potrivit prevederilor prezentei legi, precum și ale regulamentului propriu de organizare și funcționare. Dispozițiile art. 31 din același act normativ prevăd că: (1) În structura Consiliului Economic și Social funcționează un secretariat tehnic, care este aparatul de lucru de specialitate și tehnico-administrativ. (2) În cadrul secretariatului tehnic se pot constitui departamente și alte structuri funcționale, conform structurii organizatorice aprobate de Plenul Consiliului Economic și Social. (3) Secretariatul tehnic al Consiliului Economic și Social este condus de un secretar general, numit de Plenul Consiliului Economic și Social conform prevederilor art. 20 lit. h), atribuțiile acestuia fiind stabilite prin lege și prin regulamentul propriu de organizare și funcționare. (4) Funcția de secretar general este incompatibilă cu calitatea de membru în Consiliul Economic și Social. (5) Funcția de secretar general este asimilată din punctul de vedere al salarizării celei de secretar general din minister. Contrar susținerilor recurenților, din interpretarea acestor dispoziții legale rezultă că CES este instituție publică de interes național ce acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Acesta se organizează și funcționează potrivit prevederilor legii privind organizarea și funcționarea sa și ale regulamentului propriu de organizare și funcționare. Analiza excepției de inadmisibilitate a acțiunii s-a realizat prin raportare la dispozițiile Legii nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, prima instanță făcând o corectă aplicare și interpretare a textelor legale incidente în speță, reținând în mod corect că CES este organ de stat care acționează în regim de putere publică iar Secretarul General al CES emite, în vederea organizării activității CES, acte administrative ce pot fi contestate în fața instanței de contencios administrativ, conform Legii nr. 554/2004. Prin urmare, nemulțumirile recurenților-pârâți, ce reprezintă de fapt o reluare a apărărilor expuse și în cadrul întâmpinărilor depuse la instanța de fond, sunt nefondate, soluția instanței de respingere a excepției de inadmisibilitate a acțiunii fiind în conformitate cu prevederile legale incidente în speță. Recurenții-reclamanți au mai criticat soluția din perspectiva încălcării prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, susținând că ROF-CES este un act administrativ cu caracter normativ. Instanța de control judiciar consideră nefondate și aceste critici, întrucât conform art. 4 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea CES, "Consiliul Economic și Social se organizează și funcționează potrivit prevederilor prezentei legi, precum și ale regulamentului propriu de organizare și funcționare". ROF-CES este un act administrativ cu caracter individual, emis în vederea organizări și funcționării Consiliului Economic și Social. Acesta nu produce efecte erga omnes, ci se aplică unor situații strict determinate și produce efecte juridice în raport cu un număr determinat de persoane, respectiv membrii și personalul CES. Or, actul normativ este definit ca fiind "actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală", conform art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Față de efectele și gradul de întindere al acestora precum și față de caracterul determinabil de beneficiari, ROF-CES nu poate fi considerat act administrativ normativ. În acest sens este de menționat și soluția de principiu adoptată la data de 22 octombrie 2012 de Plenul judecătorilor Înaltei Curți de Casație și Justiție - secției de contencios administrativ și fiscal conform căreia: "Actele emise de conducătorii autorităților publice centrale prin care se aprobă, spre exemplu, structura organizatorică, statul de funcții sau regulamentul de organizare și funcționare a instituției, sunt acte cu caracter individual, fiind emise în baza delegării atribuite emitentului prin hotărâre a Guvernului, pentru punerea în executare și aplicarea în concret a dispozițiilor legale cu forță juridică superioară (…)". Recurenții susțin că prevederile art. 15 alin. (12) din Regulamentul de Organizare și Funcționare al CES sunt legale și în concordanță cu prevederile Legii nr. 248/2013 și că instanța de fond ar fi apreciat eronat cu privire la problematica referitoare la obligația reglementată prin ROF-CES în sensul necesității încheierii unui protocol între toate confederațiile patronale care au locuri în Plenul CES (indiferent de numărul de locuri), întrucât, legiuitorul a lăsat în competența Consiliului Economic și Social stabilirea procedurii ocupării unui loc pentru o nouă confederație patronală/sindicală reprezentativă la nivel național și modul de vacantare a locului pe care îl va ocupa noua confederație reprezentativă la nivel național. Sub acest aspect Înalta Curte reține că judecătorul fondului, în examinarea excepției de nelegalitate a art. 15 alin. (12) din ROF-CES, a făcut o amplă analiză, reținând că prevederile Legii 248/2013, în special cele ale art. 11 din Legea 248/2013, nu prevăd în nici un caz sancțiunea suspendării din Plen a membrilor confederațiilor care dețin cele mai multe locuri în Plen, în cazul neîncheierii unui protocol de vacantare a unui loc în Plen, cu atât mai puțin în cazul neîncheierii unui protocol între toate confederațiile care dețin locuri în Plenul CES. Cum ROF-CES este un act administrativ emis în organizarea executării Legii 248/2013, acesta trebuie să respecte principiul legalității și nu poate cuprinde reglementări care să adauge la lege. Cât privește nemulțumirile legate de comportamentul anterior al reclamantei care nu a atacat ROF-CES și de faptul că reclamanții persoane fizice nu au raporturi de muncă cu CES, amintește instanța de control judiciar că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. În conformitate cu prevederile art. 4 din același act normativ, instanța de contencios administrativ poate fi sesizată de orice persoană interesată cu excepția de nelegalitate a unui act administrativ individual. Prin urmare, excepția de nelegalitate a ROF-CES putea fi invocată oricând în cadrul unui proces și indiferent dacă se recurgea sau nu la prevederile din ROF ce stipulează posibilitatea modificării acestuia în situația în care anumite dispoziții sunt considerate nelegale, astfel că în mod corect instanța de fond a respins susținerile CES și ale pârâților persoane fizice în sensul că C. putea să propună modificarea ROF-CES daca aprecia că este nelegal. În privința lipsei raporturilor de muncă ale reclamanților cu CES, în primul rând se reține că aceste aspecte nu au format obiectul apărărilor recurenților în fața instanței de fond, iar pe de altă parte, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea 248/2013, pentru activitatea desfășurată, membrii Plenului Consiliului Economic și Social primesc o indemnizație lunară în cuantum de 20% din cuantumul indemnizației stabilite pentru președinte. Prin urmare, măsura luată de pârâtul CES privind suspendarea participării reclamanților persoane fizice la ședințele Plenului CES s-a întemeiat pe dispozițiile art. 15 alin. (2) din ROF-CES, dispoziții apreciate ca fiind nelegale, astfel că în mod corect recurentul CES a fost obligat la plata către reclamanții persoane fizice a contravalorii indemnizațiilor neîncasate în perioada suspendării acestora la ședințele Plenului CES, reclamanții fiind vătămați prin măsura nelegală a suspendării participării lor la ședințele Plenului CES. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de pârâți ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,