ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 697/2022

Ședința publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, la data de 17.12.2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE - SERVICIUL DE SOLUȚIONARE A CONTESTAȚIILOR și DIRECȚIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANȚELOR PUBLICE GALAȚI, în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004, raportat la art. 35 alin. (3) din Normele de punere în aplicare a O.G. nr. 94/2011, a formulat cerere de suspendare, solicitând suspendarea executării următoarelor acte emise de către pârâți:

- Decizia nr. 28/P/30.06.2020 privind soluționarea contestației formulate de DSM înregistrata la DGRFP Galați din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscala sub nr. GLR-RED 12575/22.04.2020 ("Decizia de soluționare")

- Dispoziția obligatorie nr. GLRIEF111/10.03.2020 (în continuare "Dispoziția obligatorie"); până la pronunțarea soluției de către instanța de fond cu privire la cererea de anulare a actelor administrative contestate.

Hotărârea primei instanțe ce face obiectul recursului

Prin sentința civilă nr. 7/CA pronunțată în data de 20 ianuarie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții: MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE - SERVICIUL DE SOLUȚIONARE A CONTESTAȚIILOR, și DIRECȚIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANȚELOR PUBLICE GALAȚI, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii sus - menționate a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esență, că din lecturarea considerentelor sentinței reiese că, în fapt, instanța de fond nu a analizat absolut deloc motivele ce fundamentează aparența de nelegalitate a actelor sau argumentele invocate de DSM în susținerea pagubei iminente, concluzia potrivit căreia este necesară antamarea fondului fiind nefundamentată.

Astfel, apreciază că, în condițiile în care Curtea de Apel Constanța s-a limitat doar la a enumera argumentele de aparență de nelegalitate invocate de DSM, este evidentă lipsa motivării hotărârii atacate, instanța tratând argumentele sale în mod superficial, fără o reală examinare și fără a fi analizate în integralitate, chiar și la nivel de examinare a aparenței dreptului în favoarea societății.

De asemenea, mai susține recurenta că, deși instanța reține că necompetența organului emitent al actului este considerat un motiv de aparenta de nelegalitate a actelor in cauza, Curtea de Apel s-a limitat a retine contradictoriu că "analiza competentei organului fiscal implica analiza structurii capitalului social si a participatiei statului in structura actionariatului DSM. Aceasta analiza conduce la analiza legalității inspecției fiscale si a deciziei emise si excede analiza sumara a legalității actelor fiscale conducând la dezlegarea fondului acțiunii înregistrata pe rolul instanței, ori in etapa suspendării acest lucru nu este permis", în condițiile în care pentru stabilirea necompețentei organelor de control, era necesara doar interpretarea in mod coroborat a prevederilor legale invocate de DSM si aplicarea acestora la situația concreta a Societății. Având in vedere că legea permite în toate cazurile solicitarea suspendării efectelor unui act administrativ, este evident că indiferent de natura motivelor de nelegalitate, este obligatorie examinarea aparentei justeței acestora spre a se verifica îndeplinirea cazului bine justificat. Instanța nu poate respinge cererea pe motiv ca argumentele aduse in susținerea cazului bine justificat nu ar putea forma obiectul analizei sumare impus de procedura specifica a suspendării efectelor actelor administrative contestate, indiferent de natura acestora. Atâta vreme cat au fost aduse de către recurenta in atenția instanței de judecata, constituind esența cazului bine justificat, inclusiv argumentele de fond, chiar daca in mod evident, antameaza fondul, trebuiau a fi analizate de către prima instanța, in limita unui examen al aparentei temeiniciei lor. Mai mult, instanța fondului nu a procedat deloc la analiza criticilor referitoare la inaplicabilitatea prevederilor O.G. nr. 26/2013, argument central în raport de care a fost solicitata suspendarea efectelor actelor administartive contestate.

Astfel ca, în condițiile neexaminarii niciunui dintre motivele invocate in susținerea cazului bine justificat, rezulta lipsa motivării sentinței sub acest aspect.

In mod similar, cu privire la neîndeplinirea in cauza a condiției pagubei iminente, instanța nu arată motivele pentru care au fost îndepărtate argumentele specifice si probele depuse în acest sens de către DSM.

În concluzie, susține recurenta că, în condițiile in care din cuprinsul considerentelor hotărârii atacate reiese clar că instanța de fond nu a analizat, în concret, niciunul dintre motivele privind aparenta de nelegalitate, ce conduc la concluzia existentei atât a cazului bine justificat cat si a pagubei iminente, limitandu-se, la afirmații nergumentate, este lesne de concluzionat in sensul ca hotărârea recurata nu este motivată, astfel că, instanța de recurs este rugata sa constate incidența in cauza a motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la insuficienta motivare a hotărârii, consecința fiind casarea hotărârii recurate in sensul solicitat.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă interpretarea si aplicarea greșita de către instanța de fond a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului, cat privește determinarea cazului bine justificat, susținând că, contrar celor reținute in mod nefondat de prima instanța, in prezenta cauza sunt suficiente si temeinice indicii privind răsturnarea prezumției de legalitate, fara a se analiza, pe fond, conținutul actelor administrative.

In acest sens, arată că indiciile de nelegalitate privind actele contestate sunt evidente, chiar în urma unei analize sumare, fiind generate pe de o parte de depășirea competentelor organelor de control economico-financiar, iar pe de altă parte, de constatările nefondate și eronate ale acestora, consemnate în cuprinsul actelor administrative atacate.

În continuare, recurenta - reclamantă reia prezentarea sumară a viciilor de nelegalitate expuse și la judecata pe fond a litigiului, în cadrul cererii de suspendare, referitoare la necompetența organelor de inspecție economico - financiară de a efectua controlul în cadrul DSM, la încălcarea dreptului societății de a fi informată anterior efectuării inspecției economico - financiare, la depășirea competențelor legale de către inspectorii economico-financiari, în raport de perioada de verificare ce a făcut obiectul controlului, menționată în RIEF, respectiv exclusiv anul 2019, inaplicabilitatea O.G. nr. 26/2+15, având în vedere calitatea Ministerului Economiei de acționar minoritar și indirect al DSM, existența unui act normativ de exceptare implicită de la aplicabilitate O.G. nr. 26/2013, respectiv efectele O.U.G. nr. 73/2018.

Solicită astfel ca instanța să constate aparența de nelegalitate a actelor contestate și implicit probarea de către societate a aparenței dreptului în favoarea sa, cu consecința răsturnării prezumției de legalitate a actelor administrative contestate.

Susține recurenta că, deși toate aceste aspecte au fost detalitat prezentate prin cererea de suspendare a efectelor actelor contestate, Curtea de Apel Constanța nu le-a analizat sub nici un aspect.

Și în privința condiției privind paguba iminentă, recurenta susține interpretarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Arată astfel că, contrar opiniei instanței de fond, este lesne de observat faptul că, de vreme ce obligațiile si masurile stabilite prin actele administrative contestate au efect executoriu de la data comunicării, iar în raport de prevederile art. 24 alin. (1) lit. f) și art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011, in cuprinsul Dispoziției obligatorii se menționează că neaducerea la îndeplinire a măsurii privind obligarea membrilor directoratului DSM Ia prezentarea documentației necesare avizării bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2020 in termen de 30 de zile de Ia comunicarea actelor contestate, constituie contravenție si se sancționează cu amenda intre 30.000 RON si 40.000 RON, Societatea este expusa sancțiunilor contravenționale, aspect ce nu poate reprezenta doar "o susținere nedovedita", ci o împrejurare iminentă amenda dispusa urmând a fi executata ca o creanță fiscală.

Soluția suspendării Deciziilor contestate se impune cu atât mai mult cu cat, față de situația de fapt si de drept deduse judecații, de dinamica procesului civil dar si de urgenta din speța, afectarea grava a Societății nu se limitează doar la aplicarea amenzii sus-mentionate, ci decurge mai cu seama din modificarea totala si imediata, dar definitiva a modului de desfășurare a operațiunilor de către Societate, conform prevederilor O.G. nr. 36/2013, daca instanțele nu vor dispune suspendarea efectelor actelor contestate. Or, aplicabilitatea O.G. nr. 26 are ca si rezultat previzibil., "limitarea si chiar blocarea activității Societății, sens in care susține că aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) din actul normativ10, potrivit cărora DSM va fi obligată să prezinte Ministerului Finanțelor Publice, în vederea aprobării, după consultarea organizațiilor sindicale, bugetul de venituri si cheltuieli in termen de 45 de zile de la intrarea in vigoare a legii anuale a bugetului de stat, a determinat deja dificultăți in ceea ce privește stabilirea bugetului de venituri si cheltuieli si întârzieri in procesul de aprobare, urmare a negocierilor ce vor fi purtate cu Sindicatul.

Aplicarea prevederilor art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, conform cărora prin legea anuala a bugetului de stat urmează a fi stabilite obiectivele de politica salariala in temeiul cărora DSM urmează a-si stabili indicatorii din bugetul de venituri si cheltuieli, presupune stabilirea unor salarii fixe in cadrul Societății, la nivelul celor din entitățile publice, iar nu din cadrul principalelor societăți concurente din România, ceea ce va conduce, în mod evident, la pierderea angajaților valoroși.

Subliniază faptul că aceste niveluri salariate, inferioare celor din cadrul principalilor competitori din piața, va trebui sa fie anterior agreate inclusiv de organizația sindicală, ceea ce, va genera, indubitabil, întârzieri foarte mari in procesul de aprobare a bugetului de venituri si cheltuieli in cadrul DSM.

Concret, având în vedere că în anul 2020, Societatea a înregistrat pierderi, la acest moment, Societatea se regăsește in imposibilitatea negocierii pachetelor salariate aferentelor anului 2021, conform Contractului Colectiv de Munca. Așadar, aplicabilitatea O.G. nr. 26/2013 în anul 2021, va conduce, indubitabil la tensiuni sociale, decapitalizarea societății de forța de muncă specializata, demotivarea si scăderea randamentului/productivității personalului activ.

De asemenea, necesitatea aplicării dispozițiilor art. 8 alin. (1) din actul normativ ce impune A. ca, pana la aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul curent, sa poată efectua cheltuieli totale lunare in limita 1/12 din cheltuielile totale aprobate prin bugetele de venituri si cheltuieli ale anului precedent, are următoarele consecințe grave asupra Societății, respectiv:

- imposibilitatea A. de a finaliza procesul de execuție a navelor maritime in termene rezonabile, aspect ce va conduce, fără echivoc, la încălcarea obligațiilor contractuale privind livrarea navelor către beneficiari, în cadrul termenelor stabilite in contracte, consecința neputând fi alta decât pierderea atât a proiectelor aflate în derulare, precum ș a potențialelor proiecte, ca urmare a inflexibilității ce va caracteriza Societatea în realizarea proiectelor.

Invocă astfel imposibilatea societății de a menține condiția liniarității costurilor în ipoteza bugetului neaprobat, având în vedere că la nivelul societății, toate proiectele de construcție a navelor la nivelul unui an, pot genera variații, astfel, orice depășire a limitei cheltuielilor lunare impusă de art. 8 alin. (1) va trebui aprobată la un nivel stabilit de Ministerul Economiei, în conformitate cu alin. (2) al aceluiași articol.

Impunerea unui astfel de nivel de aprobare de către ordonatorul principal de credite conduce la apariția riscului financiar de întârziere a executării planului de producție și la neîndeplinirea obligațiilor contractuale. Mai mult, societatea poate contracta, pe parcursul derulării contractelor, lucrări adiționale, ce generează costuri suplimentare care, in conformitate cu prevederile O.G. nr. 26/2013, nu pot fi executate fara aprobarea prealabila ordonatorului de credite.

Concret, susține că Înalta Curte de Casație si Justiție este rugata sa constate imposibilitatea Societății de a menține cheltuielile din anul 2021 la nivelul de 1/12 din total cheltuielile anului precedent, in condițiile unui buget încă neaprobat, având in vedere obiectul principal de activitate al societății, respectiv proiecte de contructii nave noi, care sunt contractate si aflate in derulare. Așadar, in cazul aplicării O.G. nr. 26/2013. respectiv regula de 1/12 din cheltuielile anului precedent in cazul unui budget inca neaprobat. DSM se regăsește in imposibilitatea execuției contractelor angajate si aflate in prezent in vigoare, ceea ce conduce la periclitarea activității de baza. întârzieri in execuția planului de producție, urmarea fiind întârzierile in livrarea navelor si generarea unor daune comerciale majore cu implicații imediate in fluxurile de lichidități ale Societarii, precum si in rezultatele financiare ale Recurentei. Reiterează că proiectele de construcție a navelor noi sunt proiecte cu ciclu lung de fabricație, respectiv intre 1-2 ani, iar fiecare nava contractata are specificul ei de costuri angajate in planul de producție, fiind imposibila menținerea liniarității costurilor lunare.

Concluzionând, potențialul risc financiar este de aproximativ 30-50 milioane de Euro pentru fiecare proiect.

Imposibilitatea A. de a menține salariile la nivelul anului precedent - conform Contractului Colectiv de Munca de la nivelul societății, pachetul salarial negociat intra in vigoare de la 1 martie al anului curent. Având in vedere prevederile art. 8 ale O.G. nr. 26/2013, bugetul lunar depășește bugetul lunii corespondente din anul anterior, lucru interzis de O.G. nr. 26/2013. In ceea ce privește nivelul salariilor, negocierile se fac in funcție de evoluția salariului la nivel de industrie. In condițiile in care s-ar aplica in integralitate prevederile O.G. nr. 26/2013, acest lucru ar conduce la imposibilitatea majorării salariilor, ceea ce ar putea conduce la diminuarea semnificativa a forței de munca calificata din cadrul Societății, consecința fiind reducerea competitivității societății pe termen lung si insolventa companiei.

Imposibilitatea A. de a menține același număr de angajați, in cazul in care se aproba bugetul pe anul curent - categoriile de personal care'se angajează sunt in directa relație cu necesarul de activități care trebuie onorate in proiectele contractate. In condițiile aplicării prevederilor O.G. nr. 26/2013, in situația bugetului neaprobat, acest lucru ar conduce societatea Ia situația contractării de subcontractori, care ar putea genera costuri necontrolat de mari, cu scopul executării contractelor angajate fata de clienții de nave noi, riscurile financiare in acest caz putând ajunge si la 10 milioane de Euro in anumite situații.

Mai susține, deopotrivă, că aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, ce dispun că la fundamentarea bugetului de venituri si cheltuieli, A. sa aibă in vedere si sa respecte atât politicile Guvernului privind îmbunătățirea performantelor economico-financiare ale operatorilor economici, cat si obiectivele de politica salariala stabilita prin legea anuala a bugetului de stat, presupun imposibilitatea Societății de a se conforma strategici promovate de A. la nivel internațional, fiind in contradicție cu dreptul B. de a exercita controlul operațional al Societății, stabilit prin Contractul de asociere.

Mai mult, susține că necesitatea respectării obiectivelor de politica salariala stabilite prin legea anuala a bugetului de stat conduce la imposibilitatea A. de a concura politicile salariale ale competitorilor privați, specializați in construcția navelor maritime din România, iar aplicarea prevederilor art. 9, alin. (2) va determina pierderea forței de munca, a angajaților cheie, a calității muncii si in final a profitabilității, dar și atragerea de forța de munca de înaltă calificare. Totodată, aplicarea acestor dispoziții, în ipoteza contractării unei comenzi în cursul unui an pentru anul următor, are drept consecință denaturarea cheltuielilor bugetare și imposibilitatea asigurării unei proiecții financiare corespunzătoare pentru navele în curs de execuție, riscul financiar constând în blocarea încheierii contractelor de construcție a navelor.

Solicită astfel a se avea în vedere că obligarea societății la respectarea regulilor privind execuția bugetară prevăzute de art. 10 din O.G nr. 26/2013 presupune imposibilitatea depășirii bugetului stabilit în vederea suportării cheltuielilor salariale, chiar și în ipoteza contractării pe parcursul anului a unor proiecte majore, ce presupun suplimentarea forței de muncă, și efectuarea cheltuielilor doar în limita veniturilor realizate, aspect greu de închipuit în domeniul construcției de nave maritime.

În concluzie, solicită a se constata că DSM la respectarea dispozițiilor O.G. nr. 26/2013 va avea drept efect pierderea iremediabilă a competivitatii Societății pe piața construcției de nave maritime, consecința imediata fiind afectarea grava si iremediabila a acesteia din punct de vedere financiar.

Față de aceste considerente, solicită admiterea recursului, consecința fiind casarea hotărârii rccurate, iar in rejudecare, instanța de recurs sa dispună suspendarea executării actelor administrative contestate, pana la la soluționarea definitiva a cauzei ce arc ca obiect anularea actelor.

Apărările formulate de intimați

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimații-pârâți Ministerul Finanțelor și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că argumentele recurentei nu sunt de natură să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiții prevăzute de lege și să înlăture reținerile instanței de fond.

Răspunsurile la întâmpinări

Recurenta - reclamantă A. S.A., a formulat Răspunsuri la cele două întâmpinări depuse de intimați, în cadrul cărora a solicitat a se constata netemeinicia argumentelor invocate de aceșția, consecința fiind admiterea recursului său și casarea hotărârii recurate, reluând o parte din argumentele expuse și în cadrul cererii de recurs, cu privire la îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, având în vedere și caracterul urgent al judecății unei astfel de cauze, reglementat de dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei din data de 25.05.2021 s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanța de control judiciar reține că,

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de reclamantă în dovedirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanță reținând corect situația de fapt, în limitele impuse de această procedură și, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentința recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerința neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei - reclamante, în sensul că instanța de fond " s-a limitat doar la a enumera argumentele de aparență de nelegalitate inovcate de DSM", respectiv " instanța de fond tratând argumentele DSM în mod superficial, fără o reală examinare și fără a fi analizate în integrașitate, chiar și la nivel de examinare a aparenței dreptului în favoarea Societății", nu pot fi reținute deoarece, pe de o parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, iar pe de altă parte, raportat la faptul că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanța o poate face în procedura soluționării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat întocmai, analizând actele fiscale ce fac obiectul judecății, în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanța nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta - reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafață, nu înseamnă că hotărârea instanței este nemotivată.

Astfel cum reiese din conținutul considerentelor hotărârii recurate, instanța de fond, în mod judicios și-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparență, reținând deopotrivă că instanțele nu examinează în nici un fel împrejurări de drept substanțial.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată este motivată și nu există contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul respingerii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Este lesne de observat că prima instanță a arătat, în considerentele sentinței recurate, că nu pot fi decelate ușor motivele de nelegalitate a actelor fiscale atacate, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unor împrejurări care să arunce o îndoială serioasă asupra legalității actului, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care și-a construit recurenta - reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare, cu soluționarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acțiunii.

Așadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparență a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalității respectivului act administrativ-fiscal.

În cauza de față, Înalta Curte constată că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță; lipsa de motivare neputând fi reținută, raportat la sentința atacată, raportat la faptul că instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

Motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

În speța de față, instanța de control judiciar constată că hotărârea recurată respectă exigențele impuse de art. art. 425 alin. (1) C. proc. civ., pentru a fi considerată motivată, întrucât, raportat la obiectul cauzei, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se atât la susținerile părților, cât și la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalității sale, asigurând, totodată, garanțiile necesare pentru efectivul acces la justiție și pentru evitarea arbitrariului în soluționarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta - reclamantă este nefondat.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), criticile recurentei privesc modalitatea de interpretare a condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ și de aplicare concretă a acestora în cauza de față.

Înalta Curte constată că recursul astfel cum a fost formulat este nefondat, deoarece recurenta reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cu caracter preliminar, Înalta Curte menționează că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond

Văzând dispozițiile legale mai sus arătate, instanța de recurs reține că un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care vor fi îndeplinite cumulativ cele două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, cele două condiții determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

Analizând susținerile recurentei - reclamante referitoare la existența cazului bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că dispoziție obligatorie este nelegală, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului " bine justificat" presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, pentru a putea fi identificată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului și fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

În ceea ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, cum este și cel reprezentat de Dispoziția obligatorie nr. GLRIEF111/10.03.2020, prin care s-a stabilit în sarcina conducerii societății recurente - reclamante obligația de a asigura prezentarea documentațiilor necesare avizării bugetului de venituri și cheltuieli în anul 2020, conform prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b) și art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013 cu modificările și completările ulterioare, trebuie amintit că, din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acesta se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în baza legii și pentru aplicarea acesteia.

Astfel, existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare.

În speță, recurenta reclamantă a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, necompetența organelor de inspecție economico-financiară de a efectua controlul în cadrul DSM, încălcarea dreptului societății de a fi informată anterior efectuării inspectiei economic - financiară, depășirea competentelor legale de către inspectorii economico-financiari, în raport de perioada de verificare ce a făcut obiectul controlului, mentionată în RIEF, respectiv exclusiv anul 2019, încălcarea dreptului la apărare al societătii cu privire la constatările inspectorilor economico-financiari emiterii actelor administrative.

În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că, în ceea ce privește necompetența organului emitent al actului, deși, acest aspect poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, în cauza de față analiza competenței organului fiscal implică analiza structurii capitalului social și a participației statului în structura acționariatului DSM, aspecte ce excedează acestui cadru procesual, în care instanța trebuie să se limiteze la analiza unor indicii, la o simplă pipăire a fondului cauzei.

Instanța de control judiciar apreciază că această analiză ar echivala cu analiza legalității inspecției economice-financiare și implicit a actelor administrative contestate, fapt ce ar conduce la dezlegarea fondului cererii de chemare în judecată, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Si în raport de restul motivelor invocate de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuțioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii dispoziției obligatorii. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. În esență, recurenta - reclamantă a invocat, ca împrejurări de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate ce ar trebui să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, în condițiile în care existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

Astfel, în mod corect instanța de fond a reținut că motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

Mai mult, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 285/CA din 28 decembrie 2021 pronunțată în Dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca fiind nefondată, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea în tot a Deciziei nr. 28/P/30.06.2020 privind soluționarea contestației formulate de DSM înregistrată la DGRFP Galați din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală sub nr. x/22.04.2020 ("Decizia de soluționare"), anularea Dispoziției obligatorii nr. GLRIEF111/10.03.2020 (în continuare "Dispoziția obligatorie") și anularea Raportului de inspecție economico-financiară nr. GLRIEF110/10.03.2020 (în continuare "RIEF"), primele două acte administrativ-fiscale făcând obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deși nu este definitivă, această soluție constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Această soluție dată acțiunii în anularea actului administrativ vine să confirme constatarea primei instanțe, în sensul neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actelor fiscale a căror suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, până la soluționarea recursului.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport de susținerile părților, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare dedusă judecății, recurenta- reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, având în vedere împrejurarea că, în cauză nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță.

Prin urmare, prima instanță a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor Dispoziției obligatorii emise de intimata - pârâtă Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de respingere a cererii de suspendare este întemeiată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A., ca nefondat, sentința pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 7/CA din 20 ianuarie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.