ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6113/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată introdusă pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de 26.03.2015, sub nr. x/2015, Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună anularea în parte a Deciziei nr. 3/14.01.2015 emisă de către Curtea de Conturi a României, Departamentul IV și constatarea imposibilității punerii în executare a măsurii dispuse la punctul II. 6 din Decizia nr. 2/2013 și reluată la punctul II. 1 din Decizia nr. 24/06.05.2014 și pentru care a fost prelungit termenul pentru ducerea la îndeplinire prin Decizia nr. 3/14.01.2015. Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei la 07.05.2015, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acțiunii introductive de instanță, ca inadmisibilă pentru capătul de cerere privind "constatarea imposibilității punerii în executare a măsurii dispuse la pct. II.6 din Decizia nr. 2/2013 și reluată la pct. II.l din Decizia nr. 24/2014", și ca neîntemeiată pe capătul de cerere având ca obiect "anularea în parte a Deciziei nr. 3/14.01.2015" emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, cu menținerea pe cale de consecință a actului administrativ atacat ca fiind temeinic și legal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 4958 din 29 noiembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, a admis cererea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Achiziții Publice¸ în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Decizia nr. 3/14.01.2015, doar în ceea ce privește prelungirea termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii II.1 dispusă prin Decizia nr. 24 din 6.05.2014 prin care se dispune continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea măsurii II.6 din Decizia nr. 2/15.01.2013.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe pârâta Curtea de Conturi a României a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate în sensul respingerii acțiunii, în principal, ca inadmisibilă și în subsidiar, ca neîntemeiată. Cu privire la soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii, apreciază că decizia de prelungire a termenului de realizare a măsurilor dispuse inițial prin decizii în anul 2013 și 2014 nu este un act administrativ în înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci este o operațiune procedurală care nu produce efecte juridice. Referitor la considerentele reținute de instanța de fond cu privire la faptul că măsurile dispuse prin Decizia nr. 2/2013 au rămas fără obiect ca urmare a dispozițiilor Legii nr. 124/2014, apreciază că sunt greșite. Instanța de fond trebuia să analizeze legalitatea deciziei în raport de actele normative care au stat la baza emiterii acesteia precum și cele în vigoare la momentul efectuării controlului care vizează drepturile salariale acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă. În realitate, se urmărește lipsirea de efecte juridice a unui alt act administrativ decât cel dedus judecății, raportat la măsura dispusă la pct. II.6 din decizia nr. 2/2013. Cu privire la solicitarea de constatare a imposibilității punerii în executare a măsurii dispuse la pct. II.6 din decizia nr. 2/2013, apreciază că instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acestui capăt de cerere, exonerarea de plată operând ope legis. În subisidiar, apreciază că acțiunea este neîntemeiată având în vedere că decizia nr. 3/2015 a fost emisă cu respectarea condițiilor de formă și de fond prevăzute de pct. 234-236 din RODAS. În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii și respingerea acțiunii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că instanța de fond a pronunțat o sentință legală, față de considerentele hotărârii pe care intimata le apreciază ca fiind corecte, contrar criticilor formulate prin cererea de recurs.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat și urmează a-l admite pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. În ceea ce privește inadmisibilitatea, prima instanță a reținut în mod corect faptul că, solicitarea de a se constata imposibilitatea punerii în executare a măsurii dispuse de Curtea de Conturi nu are caracterul unei acțiuni în constatare ci reprezintă motivul pentru care intimata reclamantă a înțeles că conteste decizia nr. 3/2015. Referitor la argumentele cuprinse în cererea de recurs prin care recurenta pârâtă susține că instanța de fond nu a ținut cont de natura juridică a deciziei de prelungire a termenului de realizare a măsurilor dispuse, care nu are caracterul unui act administrativ, se observă că pârâta nu a invocat aceste aspecte în cadrul judecării cauzei în fond, astfel că nu poate invoca critici care antamează culpa sa procesuală, neputându-se reproșa judecătorului fondului ca nu a avut în vedere aspecte neinvocate de partea interesată. Soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii a privit strict argumentele invocate de pârâtă referitoare la cererea de constatare a imposibilității de constatare a executării măsurilor dispuse iar recurenta, prin motivele de recurs, iși completează, practic apărările formulate în fața instanței de fond, ceea ce nu este permis. Prin cererea de recurs, pârâta recurentă nu a înțeles să invoce, în mod expres, excepția inadmisibilității acțiunii prin prisma faptului că nu suntem în prezența unui act administrativ în înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. De altfel, nu se poate reține că, față de motivele invocate prin acțiunea introductivă, decizia de prelungire a termenului pentru aducerea la îndeplinire a unor măsuri nu produce efecte juridice față de intimata reclamantă întrucât, la expirarea termenului, aceasta trebuie să prezinte situația îndeplinirii obligațiilor dispuse iar, prin contestația formulată, intimata reclamă tocmai faptul că nu are posibilitatea de a le aduce la îndeplinire. În consecință, instanța de recurs apreciază că nu sunt întemeiate motivele de recurs care vizează inadmisibilitatea acțiunii. Pe fond, se reține că, prin decizia nr. 2/2013, la punctul II.6, s-a dispus ca ordonatorul de credite A.N.R.M.A.P. să ia măsurile legale necesare care să conducă la: a)stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de acordarea, în perioada 2010-2012, de drepturi salariale peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare, estimate în timpul auditului la suma de 137.851 RON; b)recuperarea prejudiciului stabilit de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente; c)virarea la bugetul statului a sumelor recuperate de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente; d)efectuarea regularizărilor între bugete în ceea ce privește contribuțiile angajatorului și cele ale angajaților, datorate pentru asigurări sociale de stat, asigurări sociale de sănătate, asigurări de șomaj etc. S-a stabilit termen la data de 30.04.2013. Prin decizia nr. 24/06.05.2014,lapunctul II.1 s-a stabilit în sarcina intimatei continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea unor măsuri, printre care și măsura II.6 din decizia nr. 2/2013. Ulterior, s-a emis decizia nr. 3/14.01.2015 prin care s-a prelungit termenul pentru realizarea măsurilor dispuse prin decizia nr. 24/2014, stabilindu-se că se acordă prelungirea până la data de 31.03.2015. Prima instanță a dispus anularea în parte a deciziei nr. 3/2015 doar în ceea ce privește prelungirea termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii II.1 dispusă prin decizia nr. 24/2014 prin care s-a dispus continuarea demersurilor care să conducă la îndeplinirea măsurii II.6 prin decizia nr. 2/2013, apreciind că măsurile dispuse nu mai pot fi aduse la îndeplinire începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014. Din punctul de vedere al instanței de control judiciar, judecătorul fondului trebuia să analizeze legalitatea actului contestat, din perspectiva modalității de respectare a dispozițiilor legale care au stat la baza emiterii actului. Dispozițiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014 prevăd că, "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii." Textul legal are în vedere amnistia fiscală în ceea ce privește recuperarea de la personalul salarizat a drepturilor salariale acordate peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare. Or, ceea ce s-a stabilit prin Decizia nr. 2/2013, la punctul II.6, de către Curtea de Conturi, este stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de acordarea, în perioada 2010-2012, de drepturi salariale peste nivelurile stabilite conform prevederilor legale în vigoare și recuperarea prejudiciului stabilit de la persoanele care se fac răspunzătoare, inclusiv a dobânzilor aferente. Efectul Legii nr. 124/2014 nu este stabilirea ca fiind legale a drepturilor salariale acordate peste nivelurile reglementate de prevederile legale, ci doar exonerarea de la plată a personalului prevăzut la art. 1 din acest act normativ. Aceasta nu înseamnă că nu au existat persoane răspunzătoare care au produs un prejudiciu instituției publice prin acordarea drepturilor salariale cu nerespectarea dispozițiilor legale în materie astfel că instanța de fond trebuia să analizeze legalitatea măsurii dispuse de recurentă raportat la actele normative care au stat la baza emiterii acesteia și nu raportat la un act normativ care vizează amnistia fiscală și are în vedere măsuri de clemență doar în ceea ce privește restituirea sumelor primite necuvenit de către personalul vizat de art. 1 din Legea nr. 124/2014. Atât timp cât măsurile dispuse prin Decizia nr. 24/2014 nu au fost aduse la îndeplinire, este evident că măsura prelungirii termenului dispusă prin Decizia nr. 3/2015 nu poate avea decât un caracter legal, neexistând niciun temei legal care să exonereze pe intimata reclamantă de obligația de a aduce la îndeplinire măsurile stabilite de către Curtea de Conturi. Potrivit pct. 32 din RODAS, conducerea entității verificate răspunde pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor de remediere a deficiențelor constatate de către auditorii publici externi în urma acțiunilor de verificare efectuate și preîntâmpinarea producerii unor asemenea deficiențe în viitor și, de asemenea, pentru stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia. Nu se poate pune problema nerespectării unei hotărâri judecătorești, așa cum afirmă intimata prin întâmpinare. În primul rând, sentința nr. 4958/2018 nu este pronunțată de instanța supremă ci este pronunțată de către instanța de fond, Curtea de Apel București. În al doilea rând, aceasta sentință este exact cea recurată în cadrul prezentului dosar de către pârâtă astfel că nu exista nicio obligație a acesteia de a pune în executare hotărârea recurată, pronunțată de o instanță de fond. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de comisia de soluționare a contestațiilor prin care se respinge parțial sau integral contestația, potrivit pct. 210 din RODAS. Decizia nr. 3/2015 a fost emisă în baza dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, cu respectarea condițiilor de formă și de fond prevăzute de pct. 234-236 din RODAS. Prin soluția pronunțată, instanța de fond a ignorat aceste dispoziții regulamentare, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în condițiile în care acțiunea trebuia respinsă ca neîntemeiată. Față de considerentele expuse, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, se va casa sentința recurată și, în rejudecare, se va respinge acțiunea ca neîntemeiată.