ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5991/2021

Cererea de chemare în judecată. Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată, inițial, la data de 18.01.2019, pe rolul Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar și prin administrator special B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Adminsitrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița și C.-Director General la Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești, constatarea nulității prevederilor art. 1 alin. (2) din Ordinul ANAF nr. 767/2016 și a actelor premergătoare emiterii acestui ordin, cu obligarea în solidar a pârâților la eventualele prejudicii aduse societății în eventualele proceduri de control. La data de 04.02.2019, societatea a formulat cerere precizatoare a capătului al doilea al cererii, în sensul că solicită constatarea nulității delegării de competență x/2018 emise de DGRFP Ploiești și a Ordinului de serviciu 740/2018 emis de AJFP Dâmbovița pentru un control inopinat de tip inspecție fiscală începând cu 08.01.2019, iar referitor la capătul al treilea de cerere a arătat că nu există un prejudiciu, renunțând la acest petit. Prin sentința civilă nr. 659 din 21 mai 2019, Tribunalul a admis excepția necompetenței materiale invocată de pârâtele ANAF și DGRFP Prahova prin întâmpinare și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Soluția primei instanțe Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești la data de 11.06.2019. Prin sentința nr. 230 din 17 decembrie 2019, Curtea a respins cerera de anularea a Ordinului nr. 767/2016 în contradictoriu cu pârâții C. și DGRFP Ploiești-AJFP Dâmbovița, ca promovată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. A respins cererea de anulare a delegării de competență nr. x/2018 și a Ordinului de serviciu 740/2018 în contradictoriu cu ANAF ca fiind promovată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A admis excepția inadmisibilității acțiunii având ca obiect anulare act administrativ și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea precizată.

Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, rejudecând, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. A susținut recurenta că instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile art. 7 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018. Astfel, excepția inadmisibilității cererii de constatare a nulității actului administrativ normativ OPANAF nr. 767/2016 pentru lipsa procedurii prealabile nu operează deoarece actul administrativ cu caracter normativ nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Excepția inadmisibilității cererii de anulare a delegării de competențe nr. x/2018 emise de DGRFP Ploiești și a Ordinului de serviciu nr. 740/2018 nu operează pentru că delegarea de competențe și ordinul de serviciu se înscriu în categoria operațiunilor administrative prevăzute la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța putând să oblige autoritatea administrativă să efectueze o anumită operațiune administrativă. De asemenea, instanța de fond nu s-a pronunțat în niciun fel pe capătul de cerere referitor la obligarea în solidar a pârâților la plata prejudiciilor aduse societății, incluzând aici și pe C., Directorul General al DGRFP Ploiești în acord cu Decizia nr. 679/2006 a Curții Constituționale.

Apărările formulate 4.1. Intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat. 4.2. Și intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ. 5.1. Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată. Acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege. De altfel, recurenta a invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza în niciun fel care ipoteză prevăzută de textul legal ar fi aplicabilă în privința hotărârii recurate. Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele reclamantei nu face incident motivul de nelegalitate menționat. 5.2. Nu este fondat nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă își exprimă nemulțumirea față de soluția instanței, interpretând trunchiat dispozițiile Legii contenciosului administrativ. 5.2.1. Conform art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu denumirea marginală-Procedura prealabilă, "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă (...)". Recurenta susține că cererea sa de anulare a Ordinului ANAF nr. 767/2016 se încadrează într-una dintre situațiile în care procedura prealabilă sesizării instanței nu este obligatorie, în sensul că ar fi vorba despre un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Or, în raport cu caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter normativ, nu este incidentă ipoteza art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocată de recurentă, ci cea prevăzută de alin. (1 1 ) al aceluiași articol, care prevede că, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menționate la art. 11 alin. (1), și anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente și hotărâri), hotărârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autorităților administrative autonome, ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Intrarea în vigoare a actului normativ marchează momentul în care acesta are forță juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează, producând efecte juridice. Însă, dacă în cazul actului administrativ normativ se cunoaște cu certitudine data când intră în vigoare, moment în care acesta capătă forță juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează și produce efecte juridice, nu se poate distinge momentul în care acesta a intrat în circuitul civil. Dacă legiuitorul ar fi apreciat că actul administrativ normativ nu mai poate fi revocat și că a intrat în circuitul civil la data publicării sale, atunci, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 (când a modificat alin. (6) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin precizarea referitoare la actele administrative care nu mai pot fi revocate pentru că au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nemaifiind obligatorie plângerea prealabilă), ar fi abrogat alin. (1 1 ) al art. 7 (alineat introdus prin Legea nr. 262/2007) care prevede că, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. De asemenea, referitor la termenul pentru introducerea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios administrativ. Prin urmare, din interpretarea dispozițiilor legale precitate, nu rezultă că în ceea ce privește acțiunile îndreptate împotriva actele administrative normative nu ar fi obligatorie plângerea prealabilă, ci aceasta poate fi formulată oricând, însă, mai înainte de sesizarea instanței de judecată. De altfel, chiar în cuprinsul acțiunii, recurenta-reclamantă a precizat că a parcurs și procedura prealabilă, conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, dar, după cum corect a constatat prima instanță, nu a anexat acțiunii dovada parcurgerii procedurii prealabile în ceea ce privește Ordinul ANAF nr. 767/2016, ci a anexat plângerea prealabilă nr. 3710/21.12.2018 vizând delegarea de competențe nr. x/2018 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Ordinul de serviciu nr. 740/2018 emis de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița, acte distincte de Ordinul nr. 767/2016. Ulterior sesizării instanței, a depus la dosar Adresa nr. x/03.04.2019, prin care s-a adresat emitentului Ordinului nr. 767/2016 cu plângerea prealabilă. Prin urmare, în mod corect instanța a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 767/2016 ca inadmisibilă în lipsa dovedirii parcurgerii plângerii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004. 5.2.2. Nu sunt fondate nici criticile recurentei-reclamante referitoare la faptul că nu ar opera excepția inadmisibilității cererii de anulare a delegării de competențe nr. x/2018 emise de DGRFP Ploiești și a Ordinului de serviciu nr. 740/2018. Într-adevăr, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța poate să oblige autoritatea administrativă să efectueze o anumită operațiune administrativă. Însă, recurenta-reclamantă omite a citi textul legal în întregime, și anume că instanța poate dispune aceste măsuri doar atunci când soluționează cererea la care se referă art. 8 alin. (1) din lege, respectiv când analizează cererea de anulare a actului emis în baza operațiunilor administrative respective. De altfel, alin. (2) al aceluiași articol prevede că instanța se poate pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. Deci, în mod corect instanța a apreciat că legalitatea delegării de competență și a ordinului de serviciu poate fi analizată doar în acțiunea vizând anularea actului administrativ-fiscal ce va fi emis la finalizarea controlului inopinat demarat de organul fiscal. 5.2.3. În ceea ce privește alegațiile recurentei, că instanța de fond nu s-a pronunțat în niciun fel pe capătul de cerere referitor la obligarea în solidar a pârâților la plata prejudiciilor aduse societății, incluzând aici și pe C., Directorul General al DGRFP Ploiești, Înalta Curte constată că, prin precizarea la acțiune depusă la data de 04.02.2019, reclamanta a arătat că, "cu privire la capătul 3 de cerere la data prezentei nu există un prejudiciu și în consecință renunțăm la acest capăt de cerere". Potrivit principiului disponibilității în procesul civil, instanța va statua în limitele obiectului stabilit prin cererea de chemare în judecată, pronunțându-se asupra a tot ceea ce s-a cerut, dar în același timp doar asupra a ceea ce s-a cerut. Astfel, prima instanță s-a pronunțat și a analizat obiectul acțiunii astfel cum a fost formulat și precizat de reclamantă, care a renunțat la capătul de cerere vizând obligarea pârâților în solidar la eventualele prejudicii produse societății. De altfel, în raport cu soluția dată asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 767/2016 atacat prin acțiune, capătul de cerere vizând eventualele prejudicii produse prin acest ordin nici nu se mai impunea a fi analizat. Nu în ultimul rând, o eventuală omisiune a instanțe de a statua asupra unui capăt de cerere formulat prin acțiune nu este de natură a afecta legalitatea sentinței recurate, pentru o asemenea ipoteză fiind incidente dispozițiile art. 444 C. proc. civ., privind procedura completării hotărârii judecătorești. 5.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, sentința recurată fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,