ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5675/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 28.09.2015, sub nr. x/2015, reclamanta S.C. Grup Exploatare și Întreținere Palat C.F.R. S.A., a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară: suspendarea aplicării măsurilor dispuse prin Dispoziția obligatorie nr. 230472 din 11.03.2015; anularea Deciziei M.F.P. nr. 92/P/27.07.2015 în sensul admiterii contestației formulate împotriva Dispoziției obligatorii nr. 230472/11.03.2015; precum și anularea Dispoziției obligatorii nr. 230472/11.03.2015 și a Raportului de Inspecție Economico - Financiară.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 2766 din data de 30 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, s-a admis excepția perimării și s-a constatat perimată cererea formulată de reclamanta S.C. Grup Exploatare și Întreținere Palat C.F.R. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară.

Primul recurs exercitat în cauză Împotriva sentinței nr. 2766/30.06.2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a promovat recurs reclamanta S.C. Grup Exploatare și Întreținere Palat C.F.R. S.A., fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 13.09.2017, sub nr. x/2015.

Hotărârea de casare a instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 5178 din 30 octombrie 2019, a admis recursul declarat de reclamanta S.C. Grup Exploatare și Întreținere Palat C.F.R. împotriva sentinței nr. 2766 din 30 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; a casat sentința atacată și a trimis cauza la aceeași instanță pentru continuarea judecății. Instanța de recurs a reținut, în esență, că hotărârea de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 416 din C. proc. civ. În rejudecare cauza a fost înregistrată la 02.10.2020 sub nr. x/2015*.

Hotărârea instanței de fond, pronunțată în rejudecare Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 26 din 05 februarie 2021, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.C. Grup Exploatare și Întreținere Palat CFR S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico -Financiară; a anulat în parte dispoziția obligatorie nr. 230472/11.03.2015 exclusiv cu privire la obligația reclamantului de a întreprinde demersuri de recuperare a sumei de 133.819 RON și a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în rejudecare Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii acțiunii ca nefondată. În motivarea recursului, recurentul pârât a susținut în esență următoarele: I. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei [art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ..]; II. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..]. Întrucât argumentele care demonstrează caracterul contradictoriu al motivării precum și motivele de nelegalitate pentru care apreciază că, instanța de fond a dispus în mod eronat, prin aplicarea greșită a normelor de drept material, admiterea în parte a acțiunii și anularea în parte a actelor contestate, sunt identice vor fi tratate împreună. Astfel, deși a admis doar în parte acțiunea, respingând astfel majoritatea apărărilor formulate de către reclamantă, în motivarea soluției de admitere a acțiunii instanța s-a limitat a arăta doar că, "deși a avut loc o depășire a bugetului aprobat și o încălcare a prevederilor O.U.G. nr. 79/2008 și O.G. nr. 26/2013 nu ne regăsim în prezența unui "prejudiciu" în sensul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din O. G. 26/2013 astfel că, nu se impune recuperarea acestei sume". Această argumentație denotă atât caracterul contradictoriu al motivării, cât și aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța reținând, pe de-o parte, în mod expres, faptul că intimata-reclamanta a încălcat dispozițiile O.U.G. nr. 79/2008 și O.G. nr. 26/2013, iar pe de altă parte, a reținut faptul că, nu există un prejudiciu în senul actului normativ cu privire la care tocmai a arătat că a fost încălcat, astfel că, nu se impune recuperarea sumei menționate de actul de control. Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară: "Execuția bugetelor de venituri și cheltuieli se face cu respectarea următoarelor reguli: a) cheltuielile de natură salarială, numărul de personal la finele anului, aprobate prin bugetele de venituri și cheltuieli, reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite." Așa cum rezultă și din cuprinsul hotărârii, bugetul de venituri și cheltuieli al intimatei-reclamante pentru anul 2013 a fost aprobat prin H.G. nr. 160/10.04.2013 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013 al Societății Comerciale "Grup Exploatare și întreținere Palat C.F.R." - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor. Conform prevederilor art. 2 alin. (1) din acest act normativ "Nivelul cheltuielilor totale aferente veniturilor totale prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli reprezintă limite maxime și nu poate fi depășit decât în cazuri justificate, cu aprobarea Guvernului, la propunerea Ministerului Transporturilor, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice si al Ministerului Finanțelor Publice." De asemenea, conform alin. (2) "în cazul în care în execuție se înregistrează nerealizări ale veniturilor totale aprobate, operatorul economic poate efectua cheltuieli proporțional cu gradul de realizare a veniturilor totale, cu încadrarea în indicatorii de eficiență aprobați." În cazul de față, așa cum rezultă din bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2013 al intimatei-reclamante, indicatorul "cheltuieli de natură salarială" aprobat a fost de 1.675,31 mii RON și a fost realizat în sumă de 1.809,14 mii RON, rezultând astfel un grad de efectuare de 107,99%, intimata-reclamantă realizând astfel cheltuieli cu 133,83 mii RON mai mari decât cele aprobate. Totodată, conform prevederilor art. 13 alin. (5) din actul normativ referit "Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice, prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravențiile de la alin. (1) și să aplice sancțiunile prevăzute la alin. (2) - (4) operatorilor economici prevăzuți la art. 1, după caz, urmând ca aceștia să recupereze... și eventualele prejudicii, în condițiile legii Totodată, în cauză sunt incidente și prevederile art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "(1) Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității si eficienței în utilizarea fondurilor publice si în administrarea patrimoniului public", noțiuni care sunt definite în continuare de către art. 2 al aceluiași act normativ. Astfel art. 2 lit. o) definește legalitatea ca fiind "caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia" Conform art. 26 din același act normativ: "Prevederile prezentei ordonanțe se aplică și altor persoane juridice decât instituțiile publice, dacă aceste persoane juridice gestionează fonduri publice cu orice titlu și/sau administrează patrimoniul public în privința gestionării fondurilor publice și administrării patrimoniului public în cauză". Din analiza prevederilor legale mai sus citate rezultă că persoanele responsabile cu gestiunea fondurilor publice sau a patrimoniului public, cum este si cazul intimatei-reclamante, sunt obligate să asigure o bună gestiune financiară în utilizarea și/sau administrarea acestora prin respectarea principiilor legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței. În lipsa unor definiții legale, instanța a apreciat că, prejudiciul poate fi definit ca "fiind rezultatul dăunător de natură patrimonială sau morală, consecință a încălcării sau vătămării drepturilor și intereselor legitime ale unei persoane", fără a avea în vedere și faptul că acesta (prejudiciul) trebuie să fie consecința unui fapt ilicit. Utilizarea fondurilor alocate prin hotărârea de guvern, prin care a fost aprobat bugetul anual al persoanei juridice, în altă modalitate decât cea legală, fapt constatat și reținut de către instanța de fond, atrage după sine existența unui prejudiciu, dar nu în bugetul intimatei-reclamante ci, în cel al bugetului de stat. În această situație, aprecierea existenței unui prejudiciu trebuie realizată prin raportare la legislația specifică finanțelor publice și nu doar prin analiza doctrinei, sau eventual prin raportare la dreptul comun în materie. Cel mai puternic argument legal privind existența unui prejudiciu ca urmare a efectuării unei plăți nelegale din fonduri publice este chiar textul art. 73 indice 1 din Legea 500/2002 privind finanțele publice, potrivit căruia: "Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăți nelegale din fonduri publice Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăți nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi și penalități de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata și până s-au recuperat sumele." Prin însăși modalitatea de reglementare a acestui text, legiuitorul a echivalat din punct de vedere juridic efectuarea unei plăți nelegale cu existenta unui prejudiciu, instituind în mod firesc obligativitatea recuperării acestuia, în condițiile prevăzute în cuprinsul textului anterior citat. Un argument în plus în sensul caracterului nelegal al utilizării fondurilor alocate intimatei-reclamante, este și faptul că, sancțiunea aplicată de organul de control a fost menținută, plângerea contravențională fiind respinsă definitiv de către Tribunalul București (aspect de asemenea reținut de către instanța de fond). Pe cale de consecință, înlăturarea obligativității recuperării unui prejudiciu produs ca urmare a nerespectării de către intimata-reclamantă a dispozițiilor exprese și imperative ale legislației privind utilizarea fondurilor publice, menționate anterior, conferă hotărârii pronunțate un vădit caracter de nelegalitate. În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile legale la care a făcut trimitere prin prezentul recurs.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată la data de 28.04.2021, intimata-reclamantă Grup Exploatare și Întreținere Palat C.F.R. S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca legală și temeinică, arătându-se în esență următoarele: Cu privire la critica vizând faptul că, hotărârea nu este motivata și nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata a arătat că, instanța de fond a analizat în detaliu situația de fapt, a parcurs și a înțeles natura speței deduse judecății, a reținut în mod corect în considerentele hotărârii atacate situația de fapt ("1 Elemente de fapt relevante cauzei:"), toate motivele invocate în apărare de către părți și s-a pronunțat pe fiecare în parte ("2. Analiza criticilor de nelegalitate") - (cap. III. "Concluziile instanței" - pag. 9 și urm. din hotărârea recurată), iar în final a dispus admiterea acțiunii în parte cu consecința înlăturării măsurii de recuperare a cheltuielilor de natură salarială motivat de lipsa unui prejudiciu real si efectiv în dauna intimatei. În ceea ce privește critica referitoare la faptul că, hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-au arătat următoarele: singurul aspect rămas în discuție este măsura recuperării sumei de 133.819 RON reprezentând cheltuieli de natură salarială, în lipsa unui prejudiciu real și efectiv rezultat din activitatea economică, comercială desfășurată de către societate. Într-adevăr au fost depășite cheltuielile de natură salarială, dar acest aspect singular nu este suficient să producă un prejudiciu în dauna societății și să conducă la măsura recuperării sumei cu care a fost depășit în structură BVC aprobat, aspect motivat inclusiv de faptul că veniturile totale au fost proporțional mai mari decât cheltuielile, iar principiile legale generale în legătură cu execuția bugetară, venituri totale mai mare cheltuieli totale, au fost respectate - O.G. nr. 26/2013 - art. art. 10 alin. (1) lit. b). Însăși recurenta recunoaște că, fila x, alin. (6) din dosarul de fond, că societatea a realizat indicatorii economici programați prin BVC la un nivel superior față de nivelul aprobat pentru anul 2013 (101,70%), iar nivelul total al cheltuielilor aprobate prin BVC nu a fost depășit, cheltuielile societății încadrându-se în principiul general statuat [...] conform căruia "cheltuielile totale se pot efectua proporțional cu gradul de depășire a veniturilor totale". Important de reținut este că în conținutul dispoziției contestate nu se face nicio analiză care să determine dacă fapta imputată este de natură să aducă un prejudiciu subscrisei; în condițiile în care actul de management a fost unul pozitiv la finele exercițiului financiar în cauză (2013); respectiv că în lipsa analizei actului de management și a rezultatului financiar în ansamblu pentru determinarea faptei ilicite nu se putea determina existența prejudiciului. Lipsește cu desăvârșire actul ilicit, fapta care să determine existența unui prejudiciu, că dispunerea măsurii de recuperare s-a făcut neîntemeiat, deoarece în afara existenței unei fapte ilicite, pentru a putea angaja măsura recuperării, așa cum este reglementată în art. 1349 coroborat cu art. 1357-1371 din noul C. civ., mai este necesară și producerea unei pagube. În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 205 și urm. C. proc. civ. .

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Recurentul pârât și-a întemeiat recursul pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.- când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Referitor la criticile din recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, Curtea reține că sunt neîntemeiate, astfel că le va respinge, având în vedere următoarele aspecte: Art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătorești. În concepția legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în jurisprudența sa constantă, ÎCCJ a precizat că, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă, concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Ca principiu, instanța de judecată nu este obligată să răspundă tuturor argumentelor de fapt și de drept care susțin cererea de chemare în judecată, ci poate să le analizeze global, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial. Sub acest aspect, din analiza considerentelor de fapt și de drept cuprinse de sentința recurată, se reține că, prima instanță a respectat întrutotul exigențele motivării acestora, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., recurentul având posibilitatea de a evalua conținutul concret al sentinței, de a-și formula și structura criticile de nelegalitate împotriva acestor considerente. Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele recurentului pârât, cât și pe cele ale reclamantei, și a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt și de drept, care au format convingerea sa, și nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei. Recurentul pârât susține, în mod neîntemeiat, că, instanța de fond "deși a admis doar în parte acțiunea, respingând astfel majoritatea apărărilor formulate de către reclamantă, în motivarea soluției de admitere a acțiunii instanța s-a limitat a arăta doar că, "deși a avut loc o depășire a bugetului aprobat și o încălcare a prevederilor O.U.G. nr. 79/2008 și O.G. nr. 26/2013 nu ne regăsim în prezența unui "prejudiciu" în sensul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din O. G. 26/2013 astfel că, nu se impune recuperarea acestei sume, iar această argumentație denotă atât caracterul contradictoriu al motivării, cât și aplicarea greșită a normelor de drept material". Analizând sentința recurată, instanța de control nu reține existența unei motivări contradictorii, avându-se în vedere de situația de fapt stabilită în mod judicios de către prima instanță, și conținutul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013. Așa fiind, Înalta Curte reține că, soluția recurată cuprinde motivele pe care se întemeiază și nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, de natură să conducă la reformarea sentinței sub acest aspect. Cu privire la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Curtea a reținut că sunt neîntemeiate, pentru următoarele motive: Contrar criticilor recurentului, în aprecierea Înaltei Curți, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a textelor de lege incidente în cauză, respectiv cele ale art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013. Potrivit art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 forma în vigoare pentru pentru perioada care a făcut obiectul verificărilor, 01.01.2013-31.12.2013: "(1) Constituie contravenție următoarele fapte: a) nerespectarea termenelor prevăzute la art. 6 alin. (1) și (2); b) depășirea limitelor prevăzute la art. 8; c) depășirea nivelului plăților restante aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli; d) nerespectarea în execuție a corelației prevăzute la art. 9 alin. (3); e) nerespectarea prevederilor art. 10 alin. (1); f) nerespectarea termenului prevăzut la art. 11; g) nerespectarea prevederilor art.

(2) Contravențiile prevăzute la alin. (1) lit. a), c) - e) și g) se sancționează cu amendă de la 5.000 RON la 10.000 RON. (3) Contravenția prevăzută la alin. (1) lit. b) se sancționează cu amendă de la 2.000 RON la 100.000 RON. (4) Contravenția prevăzută la alin. (1) lit. f) se sancționează cu amendă de la 2.000 RON la 5.000 RON. (5) Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice, prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravențiile de la alin. (1) și să aplice sancțiunile prevăzute la alin. (2) - (4) operatorilor economici prevăzuți la art. 1, după caz, urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii". Înalta Curte reține că, intimata reclamantă a realizat indicatorii economici programați prin Bugetul de venituri și cheltuieli la un nivel superior față de nivelul aprobat pentru anul 2013 (101,70%), iar nivelul total al cheltuielilor aprobate prin BVC nu a fost depășit, așa cum recunoaște și recurenta, prin Decizia nr. 92/P/27.07.2015, anume, cheltuielile societății încadrându-se în principiul general statuat [...] conform căruia "cheltuielile totale se pot efectua proporțional cu gradul de depășire a veniturilor totale". Totodată, se constată că, fondurile intimatei reclamante provin din activitățile de comerț pe care aceasta le desfășoară, respectiv închirierea de bunuri imobiliare proprii, servicii de administrare imobile pe bază de comision, și nu sunt alocate prin hotărâre de guvern, intimata fiind organizată ca o societate pe acțiuni în baza Legii societăților comerciale nr. 31/1990. Înalta Curte constată că, deși a fost înregistrată o depășire a cheltuielilor în structură, patrimoniul societății nu a fost angrenat ori grevat printr-un act ilicit, fondurile nu au fost retrase sau utilizate în alte scopuri în afara activității economice a societății, societatea a realizat o depășire a veniturilor prognozate peste cheltuielile angajate. Astfel, instanța de fond, raportându-se la dispozițiile legale incidente în forma în vigoare pentru perioada care a făcut obiectul verificărilor, respectiv, 01.01.2013-31.12.2013, în mod corect a stabilit că, suma stabilită pentru recuperare a fost achitată către salariații societății sau către structura de conducere (aprobată de acționar), în temeiul unor contracte civile ce nu au fost desființate și pentru prestații reale, ce nu au fost desființate sau probate ca fiind ilicite, situație în care nu se poate vorbi de un prejudiciu de recuperat. Așa fiind, în mod corect, prima instanță a apreciat că, simpla trimitere la O.G. nr. 26/2013 nu stabilește de facto criteriile care determină existența unui prejudiciu sau a unei fapte ilicite în situația depășirii cheltuielilor de natură salarială și nu se încadrează în situația învederată prin Dispoziția 230472/11.03.2015 ca fiind o faptă generatoare de prejudicii, care să justifice măsura recuperării cheltuielilor de natură salarială efectuate peste nivelul aprobat prin BVC. Concluzionând, reiese că, toate prevederile legale invocate în motivele de recurs cu privire la utilizarea în condiții de legalitate, regularitate, economicitate, eficacitate și eficiență în utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public au fost respectate, iar măsura recuperării sumei ce face obiectul prezentului recurs nu se justifică. Prin urmare, aspectele invocate de recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză. 9. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.