ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5368/2021

Ședința publică din data de 9 noiembrie 2021

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecății

Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2018 pe rolul Curții de Apel Bacău reclamantul A. a formulat contestație împotriva hotărârii nr. 23/12.10.2018 a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești solicitând anularea acesteia și pe fond admiterea contestației formulată împotriva hotărârii nr. 1/23.05.2018 a Consiliului de disciplină a Camerei Executorilor judecătorești Bacău.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 44 din 16 aprilie 2019, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și a Comisiei de Disciplină din cadrul Camerei Executorilor Judecătorești Bacău și, pe cale de consecință, a respins acțiunea față de aceste pârâte ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești.

A respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Bacău și Colegiul Director al Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Bacău, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 44 din 16 aprilie 2019 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecând cauza să se admită contestația formulată de acesta.

În susținerea cererii de recurs recurentul a susținut următoarele:

În primul rând se apreciază că în mod eronat a admis instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Comisia Superioară de Disciplină a UNEJ, deoarece aceasta este una din emitentele actelor administrative contestate, respectiv a Hotărârii nr. 23 din 12.10.2018.

Recurentul are calitatea de executor judecătoresc și, având în vedere această calitate, a fost subiectul unei plângeri disciplinare formulată de un debitor nemulțumit că i-a fost instituită o poprire pe contul bancar, ca urmare a aplicării unei încheieri a Tribunalului Bacău ce prevedea in dispozitiv aplicarea sechestrului asigurător.

Ca urmare a acestei sesizări, a fost judecat de forurile disciplinare, care prin Hotarârea nr. 1/23.05.2018 a Consiliului de Disciplina al Camerei Executorilor Judecătorești Bacău, menținută prin Hotărârea nr. 23 din 12.10.2018 a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, au stabilit amendarea reclamantului cu suma de 500 RON, conform art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000.

A contestat această sancțiune susținând că, în materia răspunderii disciplinare, cazurile de sancționare sunt expres și limitativ prevăzute de lege, iar faptele executorului trebuie să se circumscrie ipotezei legale pentru a putea fi sancționat, asemănător condiției de tipicitate din normele penale sau contravenționale.

În concret, reclamantul a susținut o interpretare eronată a unui textul de lege, respectiv că măsura popririi se poate circumscrie noțiunii mai largi a sechestrului asigurător, nu poate fi calificată drept o faptă care aduce atingere onoarei, probității profesionale ori bunelor moravuri, așa cum impune ipoteza art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000, în temeiul căreia a fost sancționat.

Instanța de fond, deși reține în motivare că interpretarea legii nu intră în sfera abaterilor disciplinare, respinge contestația arătând în esență că dispozițiile art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000 nu pot fi aplicate restrictiv și că interpretarea defectuoasă dată de un profesionist vatămă valorile protejate prin textul de lege și se răsfrânge asupra întregului corp profesional.

Acest raționament este apreciat ca nelegal și nu poate fi admis.

În cazul executorului judecătoresc, actele de executare sunt cenzurate de o instanță de judecată. Aceasta înseamnă că doar faptele reprobabile, intră sub incidența răspunderii profesionale.

Cu alte cuvinte legalitatea unor măsuri de executare este evaluată și cenzurată de magistrat, pe calea contestației la executare, nu de organele profesiei. Art. 100 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 prevăd fără echivoc ca actele executorului judecătoresc sunt supuse controlului instanțelor judecătorești, cu trimitere la art. 57 si 58 din lege - " actele executorilor judecătorești sunt supuse, în condițiile legii, controlului instanțelor judecătorești competente" și "cei interesati sau vătămați prin actele de executare pot formula contestatie la executare, în condițiile prevăzute de Codul de procedura".

Practic, în opinia instanței de fond, orice executor, în cazul admiterii unei contestații la executare, ar trebui sancționat și disciplinar, plasându-se controlul asupra actelor de executare la discreția subiectivă a Colegiului director al camerei. Dacă s-ar accepta această teorie ar însemna că pentru același act de executare greșit, un executor poate fi sancționat (pe rând) pe calea contestației de judecător, disciplinar de către Ministerul Justiției, disciplinar de către UNEJ și tot disciplinar de către Colegiul Director.

Art. 1 din Statutul UNEJ statuează caracterul liberal și "independent" al profesiei de executor judecătoresc. Or, cenzura impusă asupra actelor de executare prin amenințarea sancțiunilor disciplinare înfrânge chiar primul articol al statutului.

De aceea textul de lege corespunzător art. 47 lit. "c", lăsând la o parte faptul că e de strictă interpretare deoarece prevede o ipoteză de sancțiune, pedepsește fapte care aduc atingere onoarei, probității profesionale ori bunelor moravuri. Actele de executare nu sunt fapte, în opinia recurentului. Conform art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 doar "activitatea executorilor judecătorești" este supusă controlului profesional și nu actele întocmite în cadrul unui dosar de executare.

Din perspectiva reținută rezultă maniera contradictorie în care a fost motivată hotărârea, cât și adăugarea nepermisă la lege pe care a realizat-o instanța de fond atunci când a extins nelegal ipoteza art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000, ceea ce determină o încălcare/aplicare greșită a normei de drept material.

Având în vedere faptul că răspunderea civilă este generală și că răspunderea disciplinară sau cea penală sunt speciale față de răspunderea civilă (cât și între ele), rezultă că o instanță judecătorească nu poate combina elementele din diferitele forme de răspundere pentru a crea o alta lege (lex tertia), deoarce, în acest caz, instanța judecătorească se transformă în legiutor, fapt contrar prevederilor art. 488 pct. 4 din C. proc. civ. Acest text interzice instanței depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, întrucât prerogativa de a legifera aparține altei puteri în stat. Astfel, instanța de fond a antrenat răspunderea mea disciplinară pentru aspecte ce puteau eventual să formeze elementele unei răspunderi civile și a încălcat limitele puterii judecătorești, motiv ce atrage casarea hotărârii.

Răspunderea disciplinară este una specială față de răspunderea civilă, astfel că interpretarea elementelor care constituie o astfel de faptă poate fi numai exclusiv restrictivă, iar nu una extensivă, astfel cum a interpretat instanța de fond, fapt care, de asemenea, atrage casarea in temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatele - pârâte Comisia Superioară de Disciplină a Uniunii Naționale, Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești a Executorilor Judecătorești și Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Bacău au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii recurate.

În susținerea opțiunii lor procesuale intimatele s-a arătat că în mod corect, instanța de fond a apreciat ca se impune menținerea sancțiunii aplicate prin prisma insistenței recurentului de a contesta noțiuni deja soluționate de către instanțele judecătorești și aceasta în condițiile în care s-a dovedit în sarcina acestuia necunoașterea legii și aplicarea/interpretarea greșită a normelor în materie.

Așa cum a stabilit și instanța de fond, cunoașterea legislației este de esența executorului judecătoresc, atâta vreme cât acesta este învestit cu autoritate publică din partea statului, ori ar fi inadmisibilă lipsa posibilității de a sancționa disciplinar necunoașterea legii. Chiar dacă aceasta noțiune nu este menționată expres în cuprinsul art. 47 din Legea nr. 188/2000, se impune a se verifica dacă fapta se încadrează în sfera mențiunilor cuprinse de textul de lege amintit. Prin aceasta operațiune nu se ajunge la o interpretare extensivă, asa cum susține recurentul, ci se verifica calificarea juridică a faptei, dacă aceasta poate fi inclusă în conținutul textului sau nu. În caz contrar, în mod evident, nu se ajungea la angajarea răspunderii. Or, necunoașterea legii, lipsa unei pregătiri profesionale adecvate, la care se adaugă aplicarea și interpretarea a legii sunt tot atâtea noțiuni care se includ în aria descrisa de lit. "c" a textului de lege, fapta descrisă de legiuitor fiind suficient de generoasă sub aspectul aplicării.

Textul legal aplicat cuprinde o enumerare a valorilor lezate, faptele urmând să fie apreciate în concret de către organele abilitate din interiorul profesiei, funcție de natura speței. A interpreta textul de lege de maniera propusă de către recurent, ar însemna să fie lipsită norma de orice eficiență juridică și, mai mult, răspunderea disciplinară de suport legal, în condițiile în care conform art. 9 C. civ. legea se interpretează în sensul aplicării ei.

Dispozițiile art. 47 din Lege se referă la activitatea efectivă a executorului judecătoresc, activitate care nu este lăsată la îndemâna acestuia, ci care este reglementată prin norme legislative de stricta interpretare. Este vorba despre legislația profesiei (Legea nr. 188/2000, Statutul profesiei, Codul deontologic etc.), dar și despre dispozițiile C. proc. civ. ce reglementează activitatea de executare silita. Prin urmare, atâta timp cât aceste norme stabilesc obligații în sarcina executorului judecătoresc, acesta este dator să le respecte ca atare, în caz contrar, fiind suspus riscului de a răspunde civil, disciplinar sau chiar penal.

Conform art. 54 din Statul, executorii au obligația de a respecta dispozițiile legii, ale Regulamentului, Statutului, iar conform art. 61 să participe la pregătirea profesională. Asimilarea și aprofundarea legislației în materie sunt activități deosebit de importante în contextul legislativ actual, activitatea de executare silită prezentând consecințe deosebite în ceea ce privește părțile, pe plan material și social.

Analizând abaterea prevăzuta la art. 47 lit. c) din Lege se constată că executorul judecătoresc trebuie să se asigure că, în ochii unui observator rezonabil, conduita sa apare ca fiind ireproșabilă, iar pe de alta parte, că prin manifestările și acțiunile sale să afirme încrederea oamenilor în integritatea corpului profesional. Existența unor fapte care aduc atingere probității profesionale pot crea îndoieli în rândul opiniei publice cu privire la seriozitatea, independența, imparțialitatea, integritatea, pregătirea executorului. Ori, interpretarea defectuoasă a textului de lege, executarea în forme nepermise de titlu în scopul favorizării creditorului, refuzul de a primi critici și de a corecta de urgență greșelile comise și, în plus, susținerea cu insistență a unor teze eronate sunt tot atâtea fapte care se circumscriu textului amintit.

Se mai arată că orice faptă culpabila săvârșită de executorul judecătoresc, cu încălcarea legislației în materie, trebuie încadrată în contextul unei acțiuni disciplinare funcție de prevederile art. 47 din Lege, enumerarea fiind limitativă. Revine sarcina organelor abilitate să constate aceste fapte, să le încadreze pe acest text și să le sancționeze ca atare. Calificările oferite de art. 47 nu trebuie interpretate într-un sens rigid ci în sensul în care produc efecte, întrucât, a interpreta doar de o maniera gramaticală textul ar însemna a lăsa fapte culpabile nesancționate, lucru în dezacord cu scopul instituirii răspunderii disciplinare.

Distinct, Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești a Executorilor Judecătorești a reiterat excepția lipsei sale de legitimare procesuală pasivă.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În prealabil, este de menționat că intimata pârâtă Uniunea Națională a Executorilor din România, în cadrul apărărilor formulate prin întâmpinare, a reiterat excepția lipsei calității sale procesual pasive, motivat de împrejurarea că Hotărârea nr. 23/12.10.2018 a fost emisă de către Comisia Superioară de Disciplină, iar nu de această intimată, personalitatea sa juridică neconstituind un argument pentru justificarea calității sale într-un litigiu de contencios administrativ.

Asupra acestei excepții instanța de fond s-a pronunțat, dispunând respingerea ei, iar soluția în ce o privește nu a fost recurată, astfel că se bucură de autoritate de lucru judecat, instanța de control judiciar nemaifiind în măsură a o reevalua în cadrul controlului de legalitate cu care a fost învestită.

Sunt nefondate criticile reclamantului referitoare la soluția instanței de fond în privința excepției lipsei de legitimare a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul UNEJ.

În această privință reclamantul s-a prevalat numai de împrejurarea că această comisie este emitenta Hotărârea nr. 23/12.10.2018, fără a releva normele juridice care justifică această critică și a căror intepretare eronată a determinat instanța de fond să admită această excepție procesuală.

Din această perspectivă rămân valabile aserțiunile instanței de fond conform cărora Comisia de Disciplină din cadrul Camerei Executorilor Judecătorești, cât și Comisia Superioară de Disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești nu reprezintă autorități publice în accepțiunea Legii nr. 554/2004, ci reprezintă organisme compuse din 3 membri alese de adunarea generală care au competențe jurisdicționale (de a judeca acțiunea disciplinară), dar care nu pot sta în judecată în nume propriu, neavând organe de conducere, ci funcționează în cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, respectiv Camerei Executorilor Judecătorești.

Referitor la fondul litigiului, se reține că instanța de fond a fost învestită cu controlul de legalitate al Hotărârii nr. 23/12.10.2018, prin care Comisia Superioară de Disciplină din cadrul UNEJ a menținut sancțiunea cu amendă aplicată contestatorului, în cadrul unei acțiuni disciplinare, conform Hotărârii nr. 1/23.05.2018 a Consiliului de Disciplina al Camerei Executorilor Judecătorești Bacău, pentru săvârșirea abaterii disciplinare prevăzute de art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000, reproșându-i-se în esență aplicarea și intepretarea eronată a normelor de drept prin aceea că, deși prin hotărâre judecătoarească s-a dispus înființarea sechestrului asigurator asupra bunurilor unui debitor, reclamantul în calitate de executor judecătoresc a înființat poprirea asiguratorie asupra conturilor acestui debitor.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului, apreciind în esență că această conduită reținută se circumscrie noțiunii de probitate profesională, constituind astfel abatere disciplinară. Procedând de această manieră instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, cu intepretarea și aplicarea eronată a art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000, criticile recurentului fiind în consecință fondate.

Potrivit aceste norme, răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc intervine pentru săvârșirea unor fapte care aduc atingere onoarei, probității profesionale ori bunelor moravuri.

Reglementând abateri disciplinare și sancțiuni pentru nerespectarea lor, norma în discuție este de strictă interpretare și aplicare, interpretului legii fiindu-i interzis a completa "lacunele legii" și-a o aplica pentru identitate de rațiune și la alte situații analoage, neprevăzute de lege, conform art. 10 C. civ.

Semnificația noțiunii de probitate profesională nu poate fi diferită de cea utilizată în cazul magistraților, așa cum se acreditează de instanța de fond. Aceasta presupune îndeplinirea atribuțiilor de serviciu de către executorul judecătoresc, asemeni magistratului, cu cinste, integritate și onestitate, de asemenea manieră a nu pune în pericol, prin conduita sa profesională și morală, imaginea publică a corpului profesional din care face parte.

Un caz singular din activitatea reclamantului, în calitate de executor judecătoresc, de intepretare și aplicare greșită a legii într-o situație concretă, chiar evidentă din perspectiva legislației civile, a doctrinei și jurisprudenței corespunzătoare, asupra căreia reclamantul insistă în justețe, nu este de natură a caracteriza probitatea profesională a reclamantului, pentru a face incidentă dispoziția art. 47 lit. c) din Legea nr. 188/2000.

Este o greșeală evidentă, așa cum s-a arătat, însă prin ea însăși, fără a se repeta sau a fi reținute alte fapte de aceeași natură în sarcina sa, nu este în măsură să califice conduita sa profesională ca fiind lipsită de cinste, integritate sau moralitate, de natură a impieta asupra imaginii publice a corpului executorilor judecătorești.

Prin urmare, aspectele reținute sunt suficiente pentru a fundamenta concluzia că actele administrative contestate prin care a fost antrenată răspunderea disciplinară a reclamantului sunt nelegale, astfel că hotărârea instanței de fond, care le validează, este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte, găsind fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamant, va casa în parte sentința civilă recurată și, rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată și va anula hotărârea nr. 23/12.10.20218 a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și hotărârea nr. 1/23.05.2018 a Consiliul de Disciplină a Camerei Executorilor Judecătorești Bacău.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 44/2019 din 16 aprilie 2019 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și în rejudecare admite acțiunea.

Anulează hotărârea nr. 23/12.10.20218 a Comisiei Superioare de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și hotărârea nr. 1/23.05.2018 a Consiliul de Disciplină a Camerei Executorilor Judecătorești Bacău.

Menține în rest dispozițiile sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 noiembrie 2021.