ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5082/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta Administrația Fondului Cultural Național a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, formulând contestație împotriva încheierii nr. 42/16.07.2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul acestei autorități, încheiere pe care o consideră ca fiind nelegală, întrucât a menținut Decizia Departamentului IX cu nr. 5/22.04.2019 comunicată Administrației Fondului Cultural Național la data de21.05.2019.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 213 din data de 20.03.2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Administrația Fondului Cultural Național, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 213 din data de 20.03.2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Administrația Fondului Cultural Național, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, cu consecința anulării încheierii prin care a fost menținută decizia pârâtei, întrucât ambele acte de control au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor legale incidente. În susținerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente. Astfel, în ceea ce privește abaterea de la pct. III.5 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.1 din decizia contestată prin care auditorii publici externi au identificat deficiențe cu privire la cheltuieli aferente serviciilor de medicina muncii, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 22 din Hg nr. 355/2007 coroborate cu art. 9 alin. (2) din același act normativ, întrucât ipoteza normei nu îngrădește/condiționează achiziționarea serviciilor medicale de indicația medicului de familie. A învederat recurenta-reclamantă că procesul de examinare și control al sănătății este unul complex și necesar în continuitatea activității eficiente în muncă, contractul încheiat cu firma A. S.R.L. incluzând un pachet de bază, set de verificare obligatoriu, dar care are acoperire și pentru investigații extinse ale tuturor organelor vitale posibil afectate conform textului de lege sus-citat. Acest tip de abonament permite programarea gratuită și rapidă într-un sistem medical de specialitate care nu necesită alte condiționări, trimiteri sau așteptarea unui plafon de bani disponibil prin casele de sănătate și, totodată, prezintă avantajul că include analize de laborator, cabinete medicale de specialitate, toate tipurile de cabinete de imagistica -ecografie, CT, RMN, achiziționarea lui reducând timpul de așteptare pentru orice problemă de sănătate intervenită pe neașteptate. De asemenea, pachetul a fost negociat și redus la o sumă minimă față de oferta inițială, un astfel de beneficiu de sănătate neputând să conduce la concluzia greșită că s-au cheltuit bani nejustificat. Cum din consultarea legislației în vigoare și a pieței nu reiese un plafon bănesc minimal obligatoriu pe baza căruia să fie încheiat un contract de medicina muncii, s-a decis ca acest pachet poate să fie un suport real pentru sănătatea angajaților, numărul redus de angajați a permis negocierea unui preț de aproximativ 200 RON pe lună/angajat pentru aceste servicii complete de medicină și sănătate în muncă, aspect ignorat de controlori. În privința abaterii de la pct. III.6 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.2 din decizia contestată prin care auditorii publici externi au identificat deficiențe cu privire la cheltuielile de achiziție a unor telefoane mobile și plata abonamentelor lunare aferente, recurenta-reclamantă a arătat că autoritatea intimată, ca și prima instanță, a ignorat specificul activității recurentei-reclamante, precum și concluziile analizei prealabile privind necesitatea achizițiilor de telefonie mobilă și a abonamentelor lunare, dat fiind faptul că fiecare compartiment răspunde de o comunicare eficientă cu mediile cu care trebuie să intre în contact pe parcursul desfășurării activității. Astfel, în ceea ce privește abonamentul de la B., a arătat că este mai ieftin decât abonamentul anterior încheiat cu cu C., aspect pe care controlorii l-au ignorat, întrucât, deși s-au redus costurile cu telefonia mobila fiind introduse și date mobile nelimitate și convorbiri nelimitate în orice rețea pentru un preț fix, auditorii au reținut cheltuiala ca neeconomicoasă și nejustificată dispunând recuperarea sumei de 279.42 RON, precum și recuperarea unor eventuale alte depășiri. În ceea ce privește abaterea de la pct. III.7 din raportul de control pentru care s-a dispus măsura II.3 cu referire la caracterul neeligibil al cheltuielilor în cuantum de 64.191,70 RON decontate prin derularea unor proiecte culturale, criticile recurentei-reclamante au vizat ignorarea de către instanța de fond, nejustificat, a răspunsului AFCN dat la nota de relații prin care a arătat că în ceea ce privește proiectul cultural D., a considerat cheltuielile menționate ca fiind eligibile deoarece proiectul s-a desfășurat în perioada septembrie - noiembrie 2016, atașând și două comunicate de presă din care rezultă acest fapt, inclusiv că proiectul s-a desfășurat la Oslo și Reykjavik, situație în care toate cheltuielile de transport menționate au avut legătură directă cu proiectul, fiind eligibile. Totodată, a învederat interpretarea greșită a dispozițiilor art. 1267 și 1269 C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a interpretat contractele cu ignorarea naturii și a împrejurărilor care țin de executarea acestora în scopul producerii efectelor pentru care au fost încheiate: realizarea proiectelor. Este greșită, în opinia recurentei, orice altă interpretare care înfrânge regula potrivit căreia "Clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul".

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare față de recursul recurentei-reclamante Administrația Fondului Cultural Național, solicitând respingerea acestuia ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței nr. 213/20.03.2020 pronunțată de Curtea de Apel București. În esență, intimata a arătat că măsurile contestate vizau legalitatea angajării cheltuielilor de către entitatea verificată și au fost dispuse cu respectarea dispozițiilor legale incidente, recurenta-reclamantă nefăcând nicio dovadă care să infirme constatările din actul de control. Recurenta-reclamantă Administrația Fondului Cultural Național a formulat răspuns la această întâmpinare, reiterând susținerile din memoriul de recurs.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 30 martie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 29.09.2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței recurate, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare și desfășurare activități specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acțiune în anularea încheierii nr. 42/16.07.2019 prin care Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a respins ca nefondată contestația formulată împotriva deciziei nr. 5/22.04.2019 emisă de Departamentul 1X în baza Raportului de control nr. x/13.03.2019, măsurile contestate fiind cele consemnate la pct. II.1, II.2, II.3 din decizia nr. 5/22.04.2019. În esență, în perioada 30.01-13.03.2019, Departamentul 1X al autorității intimate a efectuat o verificare cu privire la "Controlul situației, evoluției și modului de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării venitorilor și efectuării cheltuielilor în perioada 01.01.2016-31.12.2018" la societatea recurentă, verificarea finalizându-se prin încheierea raportului de control nr. x/13.03.2019. Urmare a controlului, auditorii publici externi au constatat abateri de la legalitate și regularitate, având drept consecință producerea unui prejudiciu de 89.662,34 RON în patrimoniul entității verificate. Constatările valorificate prin măsurile contestate au vizat cheltuieli nejustificate care nu se încadrează în categoria cheltuielilor de servicii medicale de medicina muncii, achiziționarea de aparate de telefonie mobilă și angajarea de cheltuieli cu abonamentele lunare, fără a justifica necesitatea acestora, deficiențe în procesul de finanțare nerambursabilă a proiectelor culturale derulate. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, soluția instanței de fond fiind însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză. Efectuând propria evaluare a probatoriului administrat pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă vizează aplicarea sau interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente fiecărei categorii de abateri reținute de autoritatea de control, cu excepția măsurii II.3 cu privire la care recurenta-reclamantă invocă critici de netemeinicie. Astfel, în privința măsurii dispuse la pct. II.1 din decizia contestată, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 22 și art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 355/2007 prin supravegherea sănătății lucrătorilor. Cu privire la această abatere, echipa de control a reținut în sarcina recurentei-reclamante achiziționarea de servicii de medicina muncii cu ignorarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, în sensul că au fost angajate fonduri publice pentru investigații care excedează serviciilor de medicina muncii. Astfel, s-a reținut că recurenta-reclamantă a încheiat cu S.C. A. S.R.L. contractul nr. x/1.03.2016, având ca obiect servicii de medicina muncii, servicii medicale de specialitate și investigații paraclinice de prevenție și profilaxie, în sistem de abonament pentru angajații proprii, valoarea serviciilor fiind de 45 de euro/lună pentru fiecare angajat. Înalta Curte reține că, potrivit art. 22 din H.G. nr. 355/2007, "examenul medical periodic cuprinde următoarele: a) înregistrarea evenimentelor medicale care s-au petrecut în intervalul de la examenul medical în vederea angajării sau de la ultimul examen medical periodic până în momentul examenului medical respectiv; b)examenul clinic general, conform dosarului medical prevăzut în anexa nr. 4; c) examenele clinice și paraclinice, conform modelului de fișă prevăzut în anexa nr. 1 și examenului indicat de către medicul specialist de medicina muncii; d) înregistrarea rezultatelor în dosarul medical prevăzut în anexa nr. 4; e) finalizarea concluziei prin completarea fișei de aptitudine, conform modelului prevăzut în anexa nr. 5, de către medicul specialist de medicina muncii, în două exemplare, unul pentru angajator și celălalt pentru lucrător. f) la indicația medicului de medicina muncii, pentru stabilirea incompatibilităților medicale cu riscurile profesionale evaluate, examenul medical periodic poate cuprinde investigații și/sau examene medicale de specialitate suplimentare celor prevăzute în anexa nr. 1." De asemenea, conform art. 9 alin. (2) din același act normativ, pentru stabilirea aptitudinii în muncă, medicul specialist de medicina muncii poate solicita și alte investigații și examene medicale de specialitate, suplimentare celor care privesc serviciile medicale profilactice prin care se asigură supravegherea sănătății lucrătorilor. În speță, se constată că recurenta-reclamantă a angajat și efectuat plăți pentru consultații și investigații medicale (ortopedie, ORL, endocrinologie, hematologie, cardiologie, stomatologie) care exced serviciilor de medicina muncii, în lipsa unei solicitări a medicului de medicina muncii. Susținerile recurentei-reclamante în sensul că serviciile medicale au fost contractate în vederea asigurării sănătății angajaților, în condițiile în care legislația în vigoare nu prevede un plafon bănesc minimal obligatoriu, nu pot fi primite, întrucât în privința achizițiilor de produse și servicii pe care le realizează o instituție publică, ordonatorul de credite are obligația de a fundamenta, justifica și utiliza în condițiile de legalitate, regularitate, eficiență și eficacitate creditele bugetare. Or, în speță, în acord cu instanța de fond, recurenta reclamantă, pe lângă servicii de medicina muncii, a angajat cheltuieli și efectuat plăți pentru investigații care nu au fost prescrise de medicul de medicina muncii. Prin urmare, în mod corect judecătorul fondului a reținut legalitatea măsurii dispuse la pct. II.1, de vreme ce au existat plăți nejustificate cu servicii medicale care excedează serviciilor de medicina muncii. Criticile de nelegalitate vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 în ceea ce privește măsura II.2 din decizie cu referire la achiziționarea de aparate de telefonie mobilă și angajarea de cheltuieli cu abonamente lunare, sunt de asemenea nefondate. Cu referire la această abatere, echipa de control a reținut achiziționarea și darea în folosință a telefoanelor mobile și laptopuri și altor persoane care nu sunt angajații entității verificate, ci persoane fizice autorizate aflate în relații contractuale cu aceasta, precum și înregistrarea unor costuri suplimentare la abonamentul de telefonie mobilă încheiat cu B.. Instanța de fond, în analiza legalității acestei măsuri, s-a limitat la criticile efective invocate de recurenta-reclamantă care au vizat costurile suplimentare la abonamentul de telefonie mobilă, reținând caracterul nejustificat al acestora în condițiile în care abonamentul include date mobile nelimitate și convorbiri nelimitate, în orice rețea. Înalta Curte reține că, potrivit art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și a creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare. Or, în speță, recurenta-reclamantă a efectuat plăți suplimentare la abonamentul de telefonie, deși acesta includea date mobile și convorbiri nelimitate. Susținerile recurentei-reclamante în sensul că necesitatea cheltuielilor a fost determinată de specificul activității desfășurate, care presupune menținerea unei comunicări eficiente cu alte entități nu pot conduce la o altă concluzie, în condițiile în care abonamentul de telefonie includea date mobile și convorbiri nelimitate, pentru un preț fix, așa încât plata suplimentară efectuată nu respectă exigențele art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 și art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999. În privința criticilor referitoare la măsura II.3 din decizie, Înalta Curte apreciază că se impune a fi făcută o precizare cu privire la susținerile din cererea de recurs, în sensul că se poate proceda la examinarea doar a susținerilor care vizează nelegalitatea sentinței, nu și a celor care vizează netemeinicia acesteia. Aceasta, întrucât, recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanței de control judiciar, în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunțate de instanța de fond în anumite cazuri prevăzute de lege. Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate, respectiv al concordanței acesteia cu dispozițiile legale incidente situației de fapt. Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței de control judiciar examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii recurate cu regulile de drept aplicabile. În speță, criticile invocate de recurenta-reclamantă cu privire la măsura II.3 vizează aspecte de netemeinicie ale sentinței recurate, fiind invocată împrejurarea că instanța de fond a ignorat nejustificat răspunsul dat la nota de relații solicitată de auditori prin care s-a arătat că unele cheltuieli aferente proiectului D. au fost considerate eligibile întrucât proiectul s-a desfășurat în perioada septembrie - noiembrie 2016, iar cheltuielile cu transportul au avut legătură directă cu proiectul. Prin urmare, având în vedere specificul căii de atac a recursului, nu poate forma obiect al analizei instanței de recurs susținerea că sentința a fost dată cu interpretarea greșită a probelor depuse de recurenta-reclamantă, cu toate argumentele subsumate acestei susțineri. În ceea ce privește critica vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1267 și 1269 C. civ. invocată de recurenta-reclamantă în legătură cu măsura II.3, Înalta Curte reține caracterul nefondat al acesteia. Dispozițiile art. 1267 C. civ. vizează interpretarea sistematică sau concordantă a contractului, iar dispozițiile art. 1269 reglementează reguli subsidiare de interpretare a contractului, aplicabile în ipoteza în care, în urma aplicării cu precădere a dispozițiilor art. 1266-1268 C. civ. prevederile contractuale rămân neclare, situație în care se recurge la modalitățile subsidiare de interpretare din art. 1269 C. civ. În speță, abaterea reținută de echipa de control în sarcina recurentei-reclamante nu a rezultat din interpretarea contractului de finanțare nr. x/21.01.2016 referitor la proiectul cultural D., ci a constat în nerespectarea clauzelor acestui contract, respectiv în depășirea datei limită pentru depunerea documentației de decont prevăzută de art. 10 alin. (1) din contract. Susținerile recurentei-reclamante în sensul că proiectul s-a derulat în perioada septembrie - noiembrie 2016 nu pot fi primite, întrucât data a fost modificată de recurenta-reclamantă fără acordul celeilalte părți cocontractante, în condițiile în care art. 10 alin. (2) din contract statuează că modificarea datei finale pentru depunerea documentației de decont se poate face numai cu acordul scris al părților și va face obiectul unui act adițional, iar conform art. 15 din același contract modificarea acesteia poate avea loc numai în cazuri temeinic justificate, cu acordul ambelor părți, consemnat în act adițional. Întrucât în cauză, auditorii au reținut că nu au fost respectate datele inițiale din contract, nu au fost încheiate acte adiționale din care să rezulte modificarea perioadei de desfășurare a proiectului, documentele fiind prezentate spre decontare ulterior datei prevăzute în contract pentru desfășurarea proiectului, în mod corect instanța de fond a reținut că nu se pune problema unor clauze îndoielnice, pentru a atrage incidența dispozițiilor art. 1267 și 1269 C. civ. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că legalitatea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi nu se verifică numai prin prisma dispozițiilor de drept privat civil, întrucât în fața instanței de contencios administrativ este dedus judecății un raport de drept public, recurenta-reclamantă în calitate de entitate publică având obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în desfășurarea activității.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administrația Fondului Cultural Național împotriva sentinței nr. 213 din 20 martie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.