ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5053/2021

Ședința publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 februarie 2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu consecința revenirii în funcția de Director General al Regiei, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 408 din 18 martie 2021, Curtea de Apel București:

- a respins excepția lipsei de interes, ca neîntemeiată;

- a respins excepția de inadmisibilitate, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, așa cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant susține că instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reținând neîndeplinirea condiției referitoare la existența unui caz bine justificat.

Astfel, analizând dacă este îndeplinită condiția cazului bine justificat, respectiv dacă există împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în litigiu, în mod greșit a reținut instanța de fond că argumentele invocate în motivarea cererii de suspendare și întemeiate pe dispoziții legale, totodată, pe clauze contractuale (contract de mandat), "presupun o cercetare pe fondul cauzei, cercetare care nu se poate realiza însă decât în cadrul acțiunii in anulare". Opinează însă recurentul că fiind indicate motive relative la actul în litigiu, motive de nulitate absolută, prima condiție este îndeplinită în cauză. În acest sens, face referire recurentul la revocarea sa din funcția de director general al Regiei AACR și la consecința acestei măsuri dispuse prin hotărârea litigioasă, respectiv încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu mențiunea că o atare revocare putea interveni strict în limitele și condițiile stabilite prin contractul referit (art. 11 contract - cu justă cauză), în caz contrar, reprezentând o expresie a excesului de putere. Are în vedere recurentul sub acest aspect și că faptele enumerate prin Raportul nr. x/2021 se circumscriu noțiunii de decizie de afaceri, astfel cum este aceasta definită inclusiv prin O.U.G. nr. 109/2011 și, prin urmare, nu poate fi opusă ca un caz de culpa semnificativă. Totodată, invocă recurentul că prealabil emiterii Hotărârii nr. 1/18.01.2021 și a Raportului nr. x/18.01.2021 nu a fost înștiințat/notificat în legătură cu existența vreunui motiv de revocare a mandatului (încălcare obligații contractuale; caz de culpă semnificativă). În același sens, susține că însăși partea pârâtă a recunoscut prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond că, prin actul contestat (Hotărârea nr. 1/18.01.2021) nu s-a dispus încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2021, încetarea contractului intervenind ca efect al revocării reclamantului din funcția de director general al AACR. Conchide recurentul că motivele ce au stat la baza emiterii Hotărârii nr. 1/2021 și care se identifică în corpul Raportului nr. x/2021, nu reprezintă o "justă cauză" pentru revocarea mandatului, cât timp, nu rezultă din analiza acestora o încălcare a obligațiilor contractuale sau o culpă în îndeplinirea acestora.

Referitor la paguba iminentă, arată recurentul-reclamant că instanța de fond în mod greșit a considerat că această condiție nu este îndeplinită, în considerarea faptului că alegațiile petentului se referă la consecințele pe care le produce în mod firesc executarea actului prin care se dispune încetarea calității de director general al Regiei AACR ca urmare a revocării, respectiv imposibilitatea exercitării atribuțiilor specifice acestei funcții (pagina 6). Or, date fiind disp. art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, care definesc sintagma pagubă iminentă, susține recurentul-reclamant că revocarea mandatului ce i-a fost acordat a avut ca efecte pierderea atât a remunerației fixe și a celorlalte drepturi stabilite prin contractul de mandat nr. x/10.07.2017, cât și a vechimii în specialitate, în plus, a componentei variabile a remunerației de director general. Sub acest aspect, precizează recurentul-reclamant și că, pe calea acțiunii de drept comun de anulare a Hotărârii nr. 1/18.01.2021, este în măsură a solicita în subsidiar obligarea pârâtei la plata remunerației fixe, cu daune-interese, însă, iminența pagubei constând în pierderea celorlalte drepturi prevăzute în contract, totodată a componentei variabile a remunerației de Director General rezultă față de data încetării contractului de mandat (24.07.2021). Suplimentar celor expuse, susține că revocarea mandatului produce un prejuridiciu viitor și previzibil în ce-l privește, totodată determină o perturbare gravă a activității Regiei, dată fiind importanța și atribuțiile funcției anterior deținute.

Intimata-pârâtă Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurent

Susține, în esență, că în mod corect a reținut judecătorul fondului că argumentele invocate de reclamant drept caz bine justificat nu pot fi calificate ca atare întrucât nu creează, la nivel de aparență, o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ contestat. Criticile reclamantului vizează o pretinsă nerespectare de către AACR a dispozițiilor contractului de mandat, iar o analiză a acestora ar presupune o cercetare a fondului cauzei, specifică acțiunii în anulare.

Cât privește susținerea potrivit căreia "toate faptele enumerate de pârâtă prin raportul nr. x/2021 reprezintă decizii de afaceri" adoptate de către recurent, intimata-pârâtă solicită a se constata că un astfel de aspect nu a fost supus dezbaterii instanței de fond, prin urmare, invocarea sa direct în calea de atac a recursului nu poate fi primită.

Relativ la a doua cerință a art. 14 din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă, noțiune definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material, viitor și previzibil produs în dauna persoanei vătămate, intimata-pârâtă apreciază că față de neindicarea/neidentificarea la judecata pe fond a unui astfel de prejudiciu, simpla alegație a recurentului-reclamant că a fost prejudiciat în mod direct de actul litigios nu face dovada îndeplinirii condiției în discuție. Totodată, motivele invocate direct în recurs cu privire la paguba iminentă nu conduc la reformarea hotărârii instanței de fond atâta timp cât ele nu au fost supuse analizei instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

În cauza dedusă judecății, recurentul-reclamant a sesizat instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, cu consecința revenirii sale în funcția de director general al Regiei, până la pronunțarea instanței de fond, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința recurată în cauză, prima instanță a respins excepțiile invocate de autoritatea pârâtă (respectiv excepția lipsei de interes și excepția de inadmisibilitate) și cererea de suspendare a executării formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că, soluția pronunțată de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 1/18.01.2021 privind încetarea contractului de mandat nr. x/10.07.2017, este corectă.

Criticile formulate de recurentul-reclamant, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Contrar celor susținute de recurent, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actelor administrative, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Pe cale de consecință, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă și în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate și temeinicie pe fond, specifică acțiunii în anularea actului administrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamant cazului bine justificat (referitoare, în esență, la nerespectarea de către pârâtă a dispozițiilor contractului de mandat în ceea ce privește încetarea pentru justă cauză) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat.

Prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă a existat sau nu o culpă a reclamantului în ceea ce privește faptele descrise în cadrul Raportului întocmit în vederea luării deciziei de revocare a directorului general pentru justă cauză, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranșată exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, în mod corect a reținut prima instanță că, o analiză a obligațiilor pe care reclamantul le avea în exercitarea funcției de director general, precum și a măsurii în care acesta și-a îndeplinit obligațiile asumate și a cauzelor care au determinat o eventuală executare incompletă sau necorespunzătoare a acestora și dacă această neexecutare îi este imputabilă sau nu, implică o cercetare a fondului, cercetare care nu se poate realiza în cadrul procedurii sumare a suspendării executării.

În egală măsură, prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă mandantul și-a exercitat dreptul de revocare a mandatarului în condițiile contractului și a marjei de apreciere de care beneficiază mandantul din această perspectivă (inclusiv relevanța exercitării abuzive a dreptului de apreciere), aspectele de nelegalitate invocate, fiind chestiuni litigioase care pot fi tranșate exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat, cu interpretarea și aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor hotărârii contestate.

Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 408 din data de 18 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2021.