ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4924/2021

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18.06.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Asociația A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Culturii și Identității Naționale, anularea Hotărârii de Guvern nr. 692/27.09.2017 privind actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului și pentru transmiterea acestuia din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale în administrarea Academiei Române, publicată în Monitorul Oficial nr. 785/04.10.2017, cu repunerea părților în situația anterioară.

Prin sentința nr. 1127 din 22 martie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale active, excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociația A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii Identității Naționale, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Academia Română, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta Asociația A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței și reținerea cauzei spre rejudecare, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată și anulării H.G. nr. 692/27.09.2017.

În motivarea recursului, a prezentat situația de fapt, obiectivul Asociației, potrivit art. 8 din statutul de înființare, crearea unei Case Memoriale A. în Casa A. situată în București, B-dul x nr. 29, a unor muzee sau case memoriale A. și a altor spații expoziționale sau de prezentare, fixe sau mobile, în care să evidențieze aspecte din viața și activitatea savantului român A., a invocat faptul că prin H.G. nr. 692/27.09.2017 se aprobă transferul imobilului Casa A. - parter aflat în proprietatea publică a statului, din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale în administrarea Academiei Române, cu nerespectarea dispozițiilor legale privind emiterea actelor normative și cele privind înființarea, amenajarea și funcționarea unei facilități culturale de tip muzeu, care dispune și valorifică un patrimoniu cultural național imobil (Casa A./parter+etaj) și un patrimoniu cultural național mobil (obiecte, documente, desene etc).

Recurenta a arătat că sentința recurată a fost pronunțată cu interpretarea greșită a dispozițiilor incidente în cauză, motiv pentru formulează recurs, în principal, pentru aspecte de nelegalitate, în subsidiar și pentru aspecte de netemeinicie.

În primul rând, a invocat caracterul de act normativ al H.G. nr. 692/2017 pentru mai multe argumente. Primul argument invocat este faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, actualizarea valorii de inventar se face numai "prin acte normative adoptate în acest sens", în concluzie, față de prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, cât și față de persoanele pentru care produce efecte, sunt greșit interpretate aspectele reținute de instanța de fond

Al doilea argument este faptul că imobilul face parte din domeniul public a statului, fiind inclus în patrimoniul cultural național, iar potrivit H.G. nr. 671/2012 (act normativ), acesta este afectat de o sarcină de importanță publică, amenajarea Casei Memoriale A. fiind firesc considerată a fi de interes general, beneficiarul efectelor actului administrativ nu poate fi doar Academia Română, cum greșit reține instanța de fond, ci toți actualii deținători de patrimoniu A., întrucât fără participarea patrimoniului cultural al acestora nu poate fi amenajată sustenabil o casă memorială A., altfel spus beneficiarul efectelor H.G. nr. 692/2017 nu este determinat, obligația prevăzută la art. 2 alin. (2), privind amenajarea Casei Memoriale A., nu poate fi îndeplinită doar de Academia Română fără participarea celorlalte entități, deținătore de patrimoniu cultural mobil și imobil A., deținători de drepturi de proprietate intelectuală, experți etc. Mai mult, instanța reține faptul că prin respectiva hotărâre se reglementează "transferul unui drept real de administrare, sub condiție", însă omite faptul că în cadrul respectivului act nu este prevăzut niciun termen și nicio condiție de calitate pentru amenajarea respectivei case memoriale, așadar prevederile art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reglementează o situație ambiguă, nejudicioasă și nedurabilă, contrară prevederilor art. 8 alin. 4

Al treilea argument este formatul Notei de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017, elaborată folosind art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1.351/2000, tabel cu 8 secțiuni, inițiatorul recunoscând că "amenajarea casei memoriale A." de la art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reprezintă o activitate cu "un impact social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare", al patrulea argument este recunoașterea caracterului normativ de către inițiator și emitent, în Nota de fundamentare a acestuia termenul "act normativ" apare în titlu și în conținut de cel puțin 15 ori, Guvernul României recunoaște pe pagina sa de internet caracterul normativ al proiectului de hotărâre, al cincilea argument este publicarea în Monitorul Oficial al României ca act normativ, conform prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, iar inițiatorul, emitentul și instanța de fond recunosc faptul că H.G. nr. 692/2017 a fost redactat și emis în baza prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În concluzie, a arătat recurenta, în baza prevederilor din actele normative invocate, completate cu interesul public și impactul social pe care îl are amenajarea Casei Memoriale A., amenajare care implică folosirea întregului patrimoniu cultural A. (imobil și mobil), patrimoniu care este deținut de mai multe entități publice și private din România, H.G. nr. 692/2017, în întregul său, reprezintă un act normativ care produce efecte asupra tuturor deținătorilor de patrimoniu cultural A., inclusiv asupra reclamantului, având un interes public și un impact public dovedit de-a lungul timpului și de prevederile legislative în vigoare.

În al doilea rând, recurenta a invocat nerespectarea Legii nr. 52/2003 a transparenței publice la elaborarea de acte normative, care atrage nelegalitatea actului normativ. A arătat că în cadrul cererii de chemare în judecată a dezbătut, pe larg, aspectele pentru care consideră că la adoptarea H.G. nr. 692/2017 nu au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003, motiv pentru care detaliază doar consecințele nerespectării legii transparenței publice la elaborarea de acte normative: nu a fost informată și/sau consultată la elaborarea actului normativ, prin urmare a fost împiedicată să beneficieze de drepturile conferite de legea 52/2003, art. 2, art. 7 alin. (1); inițiatorul actului normativ nu a organizat o ședință publică sau o dezbatere publică, așa cum prevede Legea 52/2003, deși a solicitat; inițiatorul actului normativ H.G. nr. 692/2017 nu pare a fi respectat termenele de avizare prevăzute de Legea nr. 52/2003 a transparenței publice, art. 7 alin. (2); inițiatorul actului normativ H.G. nr. 692/2017 nu a organizat o dezbatere publică, eludând prevederile Legii nr. 52/2003 a transparenței publice; prin nerespectarea Legii nr. 52/2003, inițiatorul a vătămat reclamanta în dreptul său constituțional de a de a avea acces la "informațiile de interes public" și de a fi informată corect "asupra treburilor publice", așa cum sunt prevăzute în Constituția României, art. 31 alin. (1), (2). De asemenea, prin nerespectarea Legii nr. 52/2003 de către inițiator, în sensul de a organiza dezbateri publice cu privire la proiectul de act normativ ce urma a fi adoptat, recurentul este pus in imposibilitate obiectivă de a-și atinge scopul pentru care a fost constituită.

În al treilea rând, recurenta a invocat nelegalitatea emiterii actului. Prima critică pe care o invocă se referă la omisiuni din Nota de fundamentare, apreciate ca fiind nerelevante de instanța de fond, istoricul imobilului (cel puțin începând de la preluarea în integralitate imobilului de către Statul Român în 1969) fiind în directă legătură cu situația juridică actuală a imobilului, și evident contează în temeinica fundamentare a emiterii H.G. nr. 692/2017, prevederile din Legea nr. 24/2000 sunt clare cu privire la elaborarea actelor normative, ceea ce a determinat elaborarea Regulamentului din 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea nr. 561/2009.

De asemenea, H.G. nr. 1.361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului prevede clar că "Instrumentul de prezentare și motivare, (Nota de Fundamentare) elaborat în conformitate cu structura prevăzută în anexa [...] este obligatoriu [...]pentru proiectele de hotărâre a Guvernului ce au un impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare"; Nota de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017 este elaborată folosind această prevedere, un tabel cu 8 secțiuni, așa cum este prevăzut în anexa H.G. nr. 1361/2006, prin urmare inițiatorul recunoaște că H.G. nr. 692/2017 prezintă "un impact social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare", totuși nu completează decât rubricile care îi convin din toate cele pe care legiuitorul le-a prevăzut pentru corecta justificare și fundamentare a proiectului de act normativ.

Lipsa anumitor informații din cadrul Notei de fundamentare demonstrează faptul că ințiatorul nu a adus la cunoștința publicului și a persoanelor interesate situația reală a imobilului, nu a făcut o dezbatere publică și nici nu a consultat instituțiile abilitate, toate aspectele de nelegalitate care au fost ascunse Guvernului României de către inițiator, dacă erau cunoscute la timp de Guvern, ar fi putut schimba radical necesitatea/oportunitatea deciziei de "transmitere a imobilului în administrare" realizată "în vederea amenajării casei memoriale" sub administrarea beneficiarului. Aspectele de nelegalitate, arată recurenta, care se referă la jumătatea de imobil (etajul) care este deținută actualmente în proprietate privată de către beneficiarul H.G. nr. 692/2017, etaj care a fost "dobândit" în proprietate privată în urma unei decizii de restituire în natura a RAAPPS (act administrativ cu caracter individual) emisă fără temei legal, împotriva prevederilor legislative existente la acea dată și care a transformat abuziv un imobil proprietate a statului într-un imobil proprietate privată.

Consideră că prin natura istoricului juridic al celor două jumătăți de imobil (parterul și etajul), modul de proveniență a etajului influențează direct legalitatea deciziei de atribuire în administrare a parterului, întrucât în Nota de Fundamentare a fost invocată "necesitatea recurgerii la o operațiune care să permită valorificarea și buna administrare a imobilului în integralitatea sa", de actul administrativ cu caracter individual (decizia de restituire în natură a RAAPPS) depinde soluționarea litigiului actual (anularea H.G. nr. 692/2017), întrucât clarifică faptul că nu poate exista o bună administrare a imobilului în integralitatea sa (parter+etaj) atât timp cât actul de proveniență a etajului este susceptibil a fi lovit de nulitate absolută din cauza nelegalității emiterii sale în 2008. Dacă s-ar fi respectat legea la momentul emiterii deciziei de restituire în natură a etajului către pârâtul beneficiar al H.G. nr. 692/2017, beneficiarul nu ar fi deținut niciodată în proprietate etajul imobilului, prin urmare necesitatea de atribuire în administrare a parterului nu ar mai fi putut fi fundamentată ca fiind o "operațiune care să permită valorificarea și buna administrare a imobilului în integralitatea sa", rezultând faptul că informațiile omise din Nota de Fundamentare sunt de natură a fi perturbat grav decizia Guvernului, care nu ar fi transferat niciodată 1/2 dintr-un imobil către o entitate care deține cealaltă 1/2 pe baza unui act administrativ individual susceptibil de a fi supus nulității absolute.

A doua critică, a arătat recurenta, este greșita susținere a instanței de fond potrivit căreia "Anterior elaborării H.G. nr. 692/2017 au fost respectate toate exigențele legale, fiind făcută o analiza aprofundată asupra efectelor adoptării actului administrativ", dacă instanța de fond a avut în vedere un probatoriu la care s-a raportat când a susținut analiza aprofundată ar fi trebuit sa îl menționeze pentru a da crezare afirmației. Inițiatorul a evitat conștient realizarea unei "analize aprofundate asupra efectelor adoptării actului normativ", ceea ce determina ca hotărârea pronunțată să fie nelegală, prin lipsa motivării.

A treia critică, a arătat, este adăugarea la lege efectuată de instanța de fond, având în vedere caracterul de act administrativ normativ al H.G. nr. 692/2017. Instanța de fond a considerat că există un act administrativ care are "valoare de act administrativ individual", dar care, în procesul de emitere "parcurge etapele complexe ale unui act normativ", însă fără să fie obligatorie realizarea procedurii complete de transparență decizională în conformitate cu prevederile Legii 52/2003. Din punct de vedere al prevederilor legale în vigoare, este necesar ca toate actele normative să respecte prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, așadar instanța de fond a adăugat la lege și astfel s-a născut o nouă categorie de acte administrative, care reprezintă un hibrid utopic între un act normativ și un act individual, "concepută" astfel încât să se comporte din punct de vedere al efectelor juridice ca un act normativ, iar din punct de vedere al procedurilor de elaborare, transparență și emitere, precum un act administrativ cu caracter individual.

A patra critică, a arătat recurenta, este lipsa prevederii unui termen de amenajare, care este un interes important care a determinat-o sa investească instanța de judecată. În condițiile în care în cadrul H.G. nr. 692/2017 nu a fost precizat termenul în care urmează să se amenajeze Casa Memorială A., termen a cărui precizare se impune pentru a da eficiență prevederilor art. 2 alin. (3) din hotărâre, precizează faptul că, potrivit art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, "Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor", iar lipsa prevederii termenului în care urmează să fie amenajată Casa Memorială A. face ca prevederea art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 692/2017 să fie ambiguă și nu clară, fiind încălcat în mod evident un interes public.

A cincea critică, a arătat recurenta, este inexistența dispozițiilor legale în vigoare, cu referire la textul din motivarea instanței de fond, "Prin hotărâre s-a avut în vedere ca, odată cu transmiterea imobilului in administrarea Academiei Române și stabilirea sarcinii în vederea amenajării Casei Memoriale "A." (muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viața și activitatea științifică a lui A. și a tatălui său B.), în cazul în care nu se respectă destinația și scopul transferului imobilului, acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare", nefiind identificate prevederi ale legii cu privire la "revenirea în administrarea Ministerului Culturii" a imobilului în cazul nerespectării destinației imobilului și/sau nerespectării scopului transferului, acela de "amenajare a Casei Memoriale A.". În lipsa unor prevederi exprese și obligatorii (asupra termenului de amenajare a casei memoriale și asupra calității amenajării) ce trebuiau specificate în textul hotărârii, conform normelor de tehnică legislativă cu privire la "alegerea soluțiilor judicioase si durabile" (art. 23 alin. (1) din Legea 24/2000), prevederile alin. (3) din H.G. nr. 692/2017 sunt inaplicabile.

A șasea critică, a arătat recurenta, este excesul de putere al autorității publice.

Prin prisma existenței în cuprinsul textului H.G. nr. 692/2017 a 3 prevederi, actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului, transmiterea imobilului din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale în administrarea Academiei Române, amenajarea Casei Memoriale "A.", care, în cazul în care nu se respectă, face ca imobilul să revină în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, este firesc să existe 3 motivări bazate pe 3 evaluări preliminarii pentru toate cele 3 aspecte de oportunitate, evaluări care nu au fost înfăptuite/făcute de inițiator, iar în Nota de Fundamentare nu sunt prezentate implicații sociale ale amenajării Casei Memoriale A. sub administrarea beneficiarului. Este de la sine înțeles că "oportunitatea" pe care o stabilește Guvernul în elaborarea actelor normative rămâne subsecventă respectării legislației în vigoare, prin urmare "puterea discreționară" a autorității, în exercitarea funcției sale, poate deveni un "exces de putere" dacă autoritatea depășește limita prevăzută de lege

În cazul elaborării H.G. nr. 692/2017, a invocat recurenta, este un exces de putere al inițiatorului, prin nerespectarea simultană a Legii nr. 24 2000, prin lipsa de evaluare preliminară a impactului noii reglementări prevăzută la art. 6 alin. (1) și (2) și art. 7 alin. (1) și (2), și pentru omiterea în textul hotărârii a termenului de amenajare a casei memoriale și a unor condiții de calitate pentru amenajare, conform art. 8 alin. (4) și art. 23 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, pentru nerealizarea procedurilor de transparență publică prevăzute de art. 6-13, Nota de fundamentare fiind întocmită cu omisiuni și erori în ceea ce privește situația juridică a imobilului, fără a prezenta informații privind impactul social și rezultatele consultării cu organizațiile neguvernamentale interesate și/sau cu autoritățile locale, și neavizată de Consiliu Legislativ.

"Puterea discreționară" a autorității publice se exercită întotdeauna în limitele prevederilor constituționale și legale ale statului, dacă "puterea discreționară" a fost exercitată în limitele prevăzute de lege, atunci "puterea discreționară" e manifestată ca oportunitate, iar dacă "puterea discreționară" a depășit limitele prevăzute de lege, atunci "puterea discreționară" s-a transformat în abuz de putere. Prin urmare, instanța de judecată nu este chemată să se pronunțe asupra oportunității, ci doar asupra legalității emiterii actului administrativ. Odată depășită limita de legalitate, oportunitatea a fost afectată, iar statul și societatea au fost prejudiciate printr-un abuz de putere.

Intimatul pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata pârâtă Academia Română a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a deciziei Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" nr. 298/28.05.2008, de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română.

A arătat că prin constatarea nelegalității acestui act administrativ cu caracter individual se înlătură prevederi din Nota de Fundamentare a H.G. nr. 692/2017 și implicit se înlătură argumentul principal că regimul juridic al imobilului este diferit, care a devenit "temei legal", constatându-se că se impune anularea H.G. nr. 692/2017. Reanalizând fondul pricinii, se constată că H.G. nr. 692/2017 nu mai are temei legal valabil în baza căruia s-a determinat atribuirea în administrarea Academiei Române, deoarece aceasta nu deține în proprietate privată cota de 1/2 din imobil, iar sarcina de amenajare a unui muzeu sau a Casei Memoriale A. revine integral Statului român. Întreg imobilul este proprietatea publică a Statului român, donat în vederea constituirii unui muzeu/case memoriale, în memoria generalului A. si a inginerului A..

Intimata-pârâtă Academia Română a depus note scrise cu privire la excepția de nelegalitate, invocând inadmisibilitatea acesteia.

Asupra excepției de nelegalitate:

În ceea ce privește excepția de nelegalitate, potrivit dispozițiilor art. 4 din legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, forma în vigoare aplicabilă în prezenta cauză,"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată".

Potrivit acestor dispoziții, poate fi cercetată pe calea excepției de nelegalitate legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, din oficiu sau la cererea părții interesate, în situația în care de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond. Prioritar analizei pe fond, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 impun examinarea admisibilității excepției de nelegalitate.

În raport de dispozițiile legale, excepția de nelegalitate a deciziei este inadmisibilă.

Excepția de nelegalitate, astfel cum este reglementată, reprezintă un mijloc de apărare prin care se solicită instanței, în cadrul unui proces, să examineze și să constate nelegalitatea unui act administrativ cu caracter individual, efectul specific al admiterii excepției fiind acela că instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, actul administrativ individual fiind lipsit de efecte exclusiv în cauza dedusă judecății.

Decizia R.A.A.P.P.S. nr. 298/28.05.2008 de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română, emisă în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, nu este act administrativ cu caracter individual, este un act juridic civil unilateral, a cărei nelegalitate poate fi invocată și constatată în conformitate cu dreptul comun.

De acest act, de asemenea, nu depinde soluționarea pe fond a prezentului litigiu, ce are ca obiect anulare H.G. nr. 692/2017, în cadrul căruia se analizează legalitatea actului administrativ, emiterea acestuia în conformitate cu actele normative în temeiul căruia a fost emis, cauzele de nelegalitate fiind analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului. Or, susținerile recurentei referitoare la nelegalitatea H.G. nr. 692/2017, raportat la Decizia R.A.A.P.P.S. nr. 298/28.05.2008 de restituire în natură a etajului Casei A. către Academia Română, presupune analiza unor aspecte care vizează, practic, aprecierea autorității emitente, oportunitatea actului administrativ de transmitere a dreptului de administrare, și nu aspecte de nelegalitate.

Examinând recursul formulat prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin sentința recurată a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta Asociația A., în anularea Hotărârii de Guvern nr. 692/27.09.2017 privind actualizarea valorii de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului și pentru transmiterea acestuia din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale în administrarea Academiei Române, publicată în Monitorul Oficial nr. 785/04.10.2017.

Reclamanta a invocat, în ceea ce privește interesul legitim și personal, scopul statutar al asociației reclamante, înființată în baza O.G. nr. 26/2000, definit în art. 7 pct. 1 din Statut, "Identificarea, colectarea, păstrarea, studierea, folosirea, promovarea si dezvoltarea oricăror obiecte, documente, metode, procedee, tehnici, tehnologii, cunoștințe si/sau informații legate de viața și activitatea savantului român A. (1886-1972)", printre obiective, potrivit art. 8 pct. 1 din statut, fiind și "Crearea Casei Memoriale A. în Casa A. situată în București, B-dul x nr. 29, a unor muzee sau case memoriale A. și a altor spații expoziționale sau de prezentare, fixe sau mobile, în care să se evidențieze aspecte din viața și activitatea savantului român A. și familiei acestuia".

Motivele de recurs privind interpretarea greșită a dispozițiilor incidente în cauză în ceea ce privește caracterul de act normativ al H.G. nr. 692/2017, prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 1705/2006, care prevăd că "Modificările intervenite în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se aprobă în condițiile legii, prin acte normative adoptate în acest sens", a faptului că face parte din domeniul public a statului, fiind inclus în patrimoniul cultural național, afectat de o sarcină de importanță publică, în sensul amenajării unei facilități culturale, "amenajarea Casei Memoriale A.", care reprezintă o activitate de interes public, a faptului că art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 692/2017 reglementează o situație ambiguă, nejudicioasă și nedurabilă, contrară prevederilor art. 8 alin. (4) și art. 23 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, nefiind niciun termen și nicio condiție de calitate pentru amenajarea respectivei case memoriale, a formatului Notei de fundamentare a H.G. nr. 692/2017, tabel cu 8 secțiuni, în care inițiatorul recunoaște că "amenajarea casei memoriale A." reprezintă o activitate cu "un impact social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare", a recunoașterii caracterului normativ de către inițiator și emitent, prin Nota de fundamentare, în care termenul "act normativ" apare în titlu și în conținut, și recunoașterea pe pagina sa de internet a caracterul normativ al proiectului de hotărâre, publicarea în Monitorul Oficial al României ca act normativ, sunt nefondate.

Prin H.G. nr. 692 din data de 27 septembrie 2017 a fost actualizată valoarea de inventar a unui bun imobil aflat în domeniul public al statului și a fost transmis acesta din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale în administrarea Academiei Române, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, al art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare, al art. 861 alin. (3), art. 867 alin. (1), art. 868 alin. (1) și art. 869 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, fiind avute în vedere prevederile art. 4 alin. (10) din Legea nr. 752/2001 privind organizarea și funcționarea Academiei Române, republicată, cu modificările ulterioare, și având în vedere art. 2

Înalta Curte reține că Hotărârile Guvernului, autoritate publică a puterii executive, sunt acte administrative normative sau individuale.

Actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, de principiu, impersonale, cu aplicabilitate generală, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte, sau se adresează unor subiecte determinate, prin manifestarea de voință a organului competent fiind create, modificate sau stinse drepturi subiective sau obligații pentru una sau mai multe persoane determinate.

Distincția între actul administrativ normativ și cel individual se realizează în raport de aceste criterii, examinarea integrală a conținutului, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte, neavând relevanță calificarea dată actului administrativ prin Nota de fundamentare.

Instanța de fond a constatat în mod corect că H.G. nr. 692/2017 este act administrativ individual, și nu act administrativ cu caracter normativ, deoarece reprezintă o manifestare unilaterală de voință ce creează, modifică ori desființează drepturi sau obligații în beneficiul ori în sarcina unor persoane juridice determinate.

În măsura în care domeniul de incidență al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normei, ci într-un singur caz, prestabilit fără echivoc.

Nu este relevant, în acest sens, faptul că bunul face parte din domeniul public a statului, că este inclus în patrimoniul cultural național, că este afectat de o sarcină de importanță publică, iar "amenajarea Casei Memoriale A." reprezintă o activitate de interes public, faptul că inițiatorul afirmă că "amenajarea casei memoriale A." de la art. 2 (2) din H.G. nr. 692/2017 reprezintă o activitate cu "un impact social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare".

De asemenea, publicarea în Monitorul Oficial nu califică actul administrativ ca fiind normativ, în condițiile în care nu toate actele publicate în monitor sunt acte administrative cu caracter normativ.

H.G. nr. 692/2017 este act administrativ de autoritate cu caracter individual, întrucât nu cuprinde dispoziții de ordin general, pentru a fi calificat act administrativ normativ, se referă la situații concret determinate, nu cuprinde reglementări cu aplicabilitate generală, reguli de conduită generale și impersonale, iar destinatarii nu sunt un număr nedeterminat de persoane.

H.G. nr. 692/2017 vizează un bun imobil determinat, cu privire la care instituie un anumit regim juridic, aflat în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, situat în Bd. x, denumit Casa Memorială "A.", a cărui valoare de inventar este actualizată, conform din O.G. nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituțiilor publice, aprobată prin Legea nr. 493/2003, cu modificările și completările ulterioare, art. 2

Transmiterea dreptului de administrare se realizează cu un scop determinat, în vederea amenajării Casei Memoriale "A.", urmând ca, în cazul în care nu se respectă destinația imobilului prevăzută la alin. (2), acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare, Academia Română având obligația, de asemenea, protejării bunului clasat ca monument istoric.

Motivele de recurs privind nerespectarea Legii nr. 52/2003 a transparenței publice la elaborarea de acte normative, ceea ce ar atrage nelegalitatea actului normative, sunt nefondate, având în vedere caracterul individual al actului administrativ contestat în cauză, pentru motivele reținute anterior, dispozițiile legale a căror încălcare o invocă recurenta se referă la proiectele de acte normative și la procesul de elaborare a actelor normative.

Pentru aceste motive, sunt nefondate și motivele de recurs privind nelegalitatea emiterii actului prin prisma criticilor referitoare la caracterul normativ al actului administrativ și cerințelor de elaborare a actelor normative (Nota de fundamentare).

Împrejurarea că, pentru emiterea actului administrativ, emitentul actului a avut în vedere, în scopul valorificării și bunei administrări a imobilului în integralitatea sa, în vederea amenajării, funcționării și promovării casei A., regimul juridic diferit al celor două părți de imobil administrate de Academia Română (proprietate privată) și de Ministerul Culturii și Identității Naționale (proprietate publică a statului), faptul că Academia Română deține, conform Deciziei nr. 298/28.05.2008 de restituire și a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/04.07.2008, cota de 1/2 din imobilul situat în Municipiul București, b-dul x nr. 29, și 1/2 din suprafața de teren aferentă, iar Ministerul Culturii deține în administrare, prin H.G. nr. 671/2012, cea de a doua parte de imobil, nu constituie motiv de nelegalitate.

Criticile invocate în raport de presupusa nelegalitate a Deciziei nr. 298/28.05.2008, prin care R.A.A.P.P.S. a restituit în natură etajul Casei A. către Academia Română, în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, nu pot fi analizate, pentru motivele expuse anterior, în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată.

De asemenea, sunt nefondate criticile recurentei privind faptul că instanța a adăugat la lege. Este adevărat faptul că instanța de fond a reținut, în ceea ce privește încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, că procedura a fost aplicată prin analogie, numai pentru beneficiul unor operațiuni tehnico-administrative specifice transparenței decizionale a autorității publice emitente, ceea ce a asigurat garanții procedurale mai largi din punct de vedere al transparenței decizionale, însă acest fapt nu conduce la concluzia invocată, privind crearea unei noi categorii de acte administrative. Aplicarea de către emitentul actului administrativ individual a anumitor proceduri prevăzute de lege pentru actele administrative normative nu este de natură să constituie motiv de nelegalitate a actului administrativ, din susținerile recurentei nerezultând în ce măsură aceste proceduri derulate în procesul de elaborare afectează legalitatea actului administrativ.

În ceea ce privește lipsa prevederii unui termen de amenajare, susținerea recurentei este nefondată. În mod corect instanța de fond a reținut că excedează prevederilor normelor de tehnică legislativă și obiectului de reglementare informațiile propuse în completare de către reclamantă (stabilirea unui termen cert pentru realizarea obiectivului, modalitatea de conservare și exploatare, a calității lucrărilor de amenajare etc.), acestea nu constituie motiv de nulitate, nefiind relevate motive concrete de nelegalitate în acest sens, care să fie analizate

De asemenea, în mod corect instanța de fond a reținut că, prin hotărârea contestată, Guvernul României a avut în vedere ca, odată cu transmiterea imobilului în administrarea Academiei Române și stabilirea sarcinii în vederea amenajării Casei Memoriale "A." (muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viața și activitatea științifică a lui A. și a tatălui său B.), în cazul în care nu se respectă destinația și scopul transferului imobilului, acesta să revină în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare.

În acest sens, în mod evident, vor fi avute în vedere dispozițiile legale referitoare la dreptul de administrare, nefiind necesar să fie menționate în actul administrativ de transmitere a dreptului de administrare.

Esențial este faptul că transmiterea către Academia Română a dreptului de administrare s-a efectuat cu un scop bine determinat, pentru ca aceasta să îl utilizeze în vederea amenajării Casei Memoriale "A.", și condiționat de acesta, fiind precizat faptul că, în cazul în care nu se respectă destinația imobilului prevăzută la alin. (2), acesta revine în administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare.

Regimul juridic de drept comun al dreptului de administrare este reglementat, în principal, de prevederile art. 136 alin. (4) din Constituție, precum și de prevederile Noului C. civ.

Potrivit art. 867, 868 și 869 din C. civ., dreptul de administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, autoritățile care îl constituie având și dreptul de a controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul său, care poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire. Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condițiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit.

Dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinței și dispoziției, întocmai ca dreptul de proprietate, însă nu în mod necondiționat, instituția publică sau regia autonomă în favoarea căreia s-a constituit dreptul de administrare fiind obligată să respecte destinația pe care actul constitutiv a atribuit-o bunului respectiv, precum și condițiile pe care legea specială le stabilește.

În ceea ce privește excesul de putere al autorității publice în elaborarea H.G. nr. 692/2017, în mod corect instanța de fond a reținut că instanța de contencios administrativ nu se poate substitui autorității competente pentru a reaprecia oportunitatea adoptării actului, în cazul în care legea prevede o procedură administrativă pentru luarea unei decizii de către autorități care se bucură de o marjă de apreciere (puterea discreționară neconfundându-se cu excesul de putere).

În motivarea pretinsului exces de putere al inițiatorului, recurenta reiterează aspectele privind Nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24 din 27 martie 2000 și Legii nr. 52/2003 referitoare la acte normative, care nu sunt incidente, pentru motivele anterior prezentate, și erori și omisiuni în Nota de fundamentare în ceea ce privește situația juridică a imobilului, care nu constituie motive de nelegalitate.

Pentru adoptarea actului administrativ, Guvernul României a avut în vedere că Academia Română deține, conform Deciziei nr. 298/28.05.2008 de restituire și a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/04.07.2008, cota de 1/2 din imobilul situat în municipiul București, b-dul x nr. 29, și 1/2 din suprafața de teren aferentă, astfel cum acestea au fost dobândite în conformitate cu actul de donație încheiat în anul 1969, scopul cedării imobilului fiind acela al organizării unui muzeu în care să fie ilustrate unele aspecte din viața și activitatea științifică a lui A. și a tatălui său B., iar prin H.G. nr. 671/2012 privind transmiterea unui imobil din domeniul privat al statului și din administrarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Culturii și Patrimoniului Național, s-a hotărât ca partea de imobil preluată de către Statul Român în 1969 să fie trecută din proprietatea privată a statului în proprietatea publică a statului și a fost transferată din administrarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Culturii "în vederea amenajării Casei Memoriale A.".

Prin urmare, față de regimul juridic diferit al celor două părți de imobil administrate de Academia Română (proprietate privată) și de Ministerul Culturii și Identității Naționale (proprietatea publică a statului), precum și scopurile similare pentru care cele două instituții administrează imobilului respectiv, pentru valorificarea și buna administrare a imobilului în integralitatea sa, în vederea amenajării, funcționării și promovării casei A., a fost actualizată valoarea de inventar a bunului imobil și s-a transmis dreptul de administrare asupra părții de imobil din administrarea Ministerului Culturii și Identității Naționale, în administrarea Academiei Române, în vederea amenajării Casei Memoriale "A.".

Analiza legalității actului administrativ în cauză impune a se examina dacă a fost adoptat cu în temeiul și cu respectarea dispozițiilor legale în baza cărora a fost emis. Controlul de legalitate vizează conformitatea actului administrativ cu normele legale în baza căruia a fost emis, care conturează regimul juridic al actului administrativ în discuție, respectarea atribuțiilor și competențelor legale ale Guvernului.

Modul în care Guvernul României, ca putere executivă, înțelege să își exercite competența, în ceea ce privește dreptul de administrare asupra bunurilor din domeniul public, vizează aspecte de oportunitate a măsurilor pe care Guvernul a înțeles să le adopte.

Aspectele de oportunitate nu pot fi considerate dovezi ale excesului de putere al titularului dreptului de proprietate publică, definit de dispozițiile art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor", în condițiile în care transmiterea unei părți de imobil aflată în proprietatea publică statului și în administrarea ministerului privește exercitarea prerogativelor dreptului de administrare a proprietății publice.

Numai în situația unei exercitări abuzive a dreptului de apreciere se poate vorbi de un exces de putere în aprecierea asupra oportunității în emiterea actului administrativ.

Raportat la toate acestea și situația juridică a bunului în cauză, susținerile recurentei reclamante nu sunt de natură a dovedi nelegalitatea actului administrativ adoptat de Guvern și vătămarea prin acesta a unui drept pretins de reclamantă.

Pentru aceste motive, sentința recurată este legală, instanța de fond a constatat în mod corect, cu aplicarea dispozițiilor legale incidente, că sunt neîntemeiate motivele invocate de reclamantă pentru anularea H.G. nr. 692/2017, fiind nefondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.