ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4653/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27 ianuarie 2015 sub nr. x/2015, reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene, anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x (nr. de înregistrare x/23.10.2014 la Direcția Generală Programe Europene) prin care s-a efectuat autorizarea Cererii de Rambursare nr. x în valoare totala autorizata de 3.809.303.17 RON aferentă Contractului de finanțare, anularea Notei de neconformitate (înregistrată sub nr. x/10.03.2014 la Direcția Generală Programe Europene), anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015, privind soluționarea contestatei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Ploiești, județul Prahova, înregistrată la sediul M.D.R.A.P. sub nr. x/11.11.2014 și obligarea pârâtului la plata diferențelor neachitate în conformitate cu cererea de rambursare nr. x în cadrul Proiectului "Accesibilitate și fluidizare trafic către zona industrială Ploiești Vest și platforma industrială Brazi (pasaj suprateran peste calea ferată București - Brașov)".

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3223 din 5 iulie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins atât excepția autorității de lucru judecat invocată de pârât, dar și acțiunea formulată de reclamanții Municipiul Ploiești - prin Primar și Primarul Municipiului Ploiești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene, ca neîntemeiate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate la punctul I.2 anterior, au declarat recurs reclamanții Municipiul Ploiești prin Primar și Primarul Municipiului Ploiești, prin care, invocând incidența prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii ca întemeiată. În motivarea căii de atac promovate, au arătat, în esență, recurenții că demersul primei instanțe, de a se rezuma la preluarea integrală a considerentele instanțelor care au judecat dosarul civil nr. x/2014, prin invocarea principiului respectării ordinii și stabilității juridice, în sensul evitării contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătorești, încalcă dreptul recurenților la un proces echitabil, în contextul în care instanța de fond nu a observat obiectul diferit al celor două litigii, nefiind astfel, legală soluția de respingere a prezentei cauze, fără o analiză asupra fondului acesteia, exclusiv în baza principiului anulării actelor subsecvente. De asemenea, susțin recurenții că, pentru aceleași argumente, soluția de respingere a cererii de anulare a Deciziei nr. 5/05.01.2015 nu este conformă unei legale interpretări a noțiunii de autoritate de lucru judecat, ce reprezintă un atribut propriu hotărârilor judecătorești, iar nu actelor administrative, apreciind recurenții că demersul autorității pârâte, de a învedera, în cuprinsul sus indicatei decizii, exclusiv a referirilor la aplicarea principiului autorității de lucru judecat, echivalează cu o nemotivare a actului administrativ ce atrage nulitatea acestuia. O altă critică în recurs vizează tratamentul procesual pe care prima instanță l-a acordat motivelor expuse de recurenți în cadrul concluziilor scrise formulate în faza de judecată a fondului, apreciate de aceștia ca nefiind analizate de către instanța de judecată și pe care recurenții le reiterează și în recurs, susținând că nelegalitatea actelor administrative atacate ar fi generată și de faptul că autoritatea de management din cadrul ministerului de resort semnatar al contractului de finanțare cod SMISx a săvârșit un exces de putere, depășindu-și competențele cu ocazia controlului efectuat asupra modalității de derulare a procedurii de achiziție publică. Din această perspectivă, susțin recurenții că primele persoane interesate, care au avut la îndemână proceduri legale pentru înlăturarea încălcării legislative clamate de autoritatea de management, au fost operatorii implicați în procedură (printre care și S.C. A. S.R.L.), însă niciunul dintre aceștia nu a considerat necesară detalierea și cuantificarea factorilor de evaluare, întrucât acest lucru nu a fost invocat nici la momentul solicitării de clarificări, nici prin contestația formulată. În atare condiții, apreciază recurenții că nimeni nu a fost prejudiciat sau discriminat, situație în care măsura autorității de control, care a aplicat corecția de 10%, este nejustificată și nelegală, prevederile O.U.G. nr. 34/2006 fiind respectate în totalitate.

Apărările formulate în cauză Împotriva recursului promovat de recurenții - reclamanți a formulat întâmpinare intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Direcția Generală Programe Europene prin care a solicitat, prin evocarea unor considerente similare celor antamate în faza de judecată a fondului, respingerea căii de atac promovate, ca nefondate și menținerea, drept temeinică și legală, a sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 8 aprilie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 13 octombrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții Municipiul Ploiești prin Primar și Primarul Municipiului Ploiești este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurenții - reclamanți au învestit instanțele de contencios administrativ cu verificarea legalității unui set de acte emise de intimat, format din Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, având nr. x/23.10.2014, Nota de neconformitate nr. x/10.03.2014 și Decizia nr. 5/05.01.2015, privind soluționarea contestatei administrative formulate de recurenții - reclamanți, aceștia solicitând, totodată, obligarea pârâtului la plata diferențelor neachitate în conformitate cu cererea de rambursare nr. x în cadrul Proiectului "Accesibilitate și fluidizare trafic către zona industrială Ploiești Vest și platforma industrială Brazi (pasaj suprateran peste calea ferată București - Brașov)". Prin sentința civilă ce face obiectul prezentului recurs, instanța fondului a confirmat legalitatea actelor a căror anulare a fost solicitată de recurenți, respingând acțiunea formulată de aceștia, reținând prima instanță, în privința petitelor privind anularea Informării nr. x/23.10.2014 și a Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014, că în cauză operează puterea lucrului judecat, drept efect al hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2014 (sentința civilă nr. 140/23.01.2015 pronunțată de Curtea de Apel București, definitivă prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 4049/13.12.2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție). Printr-o primă critică adusă de recurenții - reclamanți hotărârii instanței de fond, aceștia învederează că nelegalitatea hotărârii atacate ar deriva din eronata interpretare a parametrilor autorității de lucru judecat, susținând că, în contextul unei lipse de identități de obiect, aspectele dezlegate prin hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2014 nu pot fi opuse cu succes în prezenta cauză, fără o analiză asupra fondului, nefiind incident principiul anulării actelor subsecvente. Dezlegând această critică, Înalta Curte constată că este nefondată, întrucât analiza atentă a hotărârii recurate relevă faptul că prima instanță nu a admis excepția autorității de lucru judecat, în accepțiunea prevăzută de art. 430 C. proc. civ. și nici nu a făcut aplicarea principiului anulării actelor subsecvente, ci a valorificat puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2014, din perspectiva dispozițiilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ. În acord cu jurisprudența sa, Înalta Curte reamintește că autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări procesuale, aceea de excepție procesuală, conform art. 430 C. proc. civ. și aceea de prezumție, mijloc de probă de natură să demonstreze un anumit fapt în legătură cu raporturile juridice dintre părți, în sensul art. 431 C. proc. civ. Manifestarea pozitivă a puterii de lucru judecat vizează modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, iar o atare dezlegare se impune într-un al doilea litigiu, ce care are legătură cu chestiunea litigioasă, fără posibilitatea de a se statua diferit, la baza unui atare mecanism stând principiul consecvenței în judecată, întrucât ceea ce s-a constatat și statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre, motiv pentru care nu identitatea de obiect este necesară pentru valorificarea prezumției puterii lucrului judecat, ci tranșarea aceleiași probleme litigioase, așa cum este cazul în speță. Aplicând astfel de considerente teoretice litigiului pendinte, Înalta Curte apreciază că un caracter esențial prezintă faptul că executarea Contractului subsecvent de servicii nr. x/09.08.2012 încheiat de UAT Municipiul Ploiești cu B. S.R.L., ce stă la baza cererilor de rambursare, a presupus efectuarea unor prestații succesive, cheltuielile realizate de autoritatea contractantă în considerarea unui astfel de contract, fiind, la rândul lor realizate succesiv, la momente diferite. Se constată, totodată, că cererile de rambursare nr. x și nr. 2 au avut drept obiect rambursarea diferitelor plăți achitate prestatorului de servicii de către UAT Municipiul Ploiești, în temeiul sus indicatului contract subsecvent (aspect necontestat de recurenți), motiv pentru care și Informările privind situația cheltuielilor aprobate, emise de autoritatea intimată în soluționarea celor două cereri de rambursare, au vizat, în esență, cheltuieli succesive derivând din același contract. Pe de altă parte, din cuprinsul Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014 se desprinde concluzia că aceasta a fost rezultatul verificării procedurii de achiziție publică aferentă atribuirii contractului în discuție (Contractul subsecvent de servicii nr. x/09.08.2012), iar în cuprinsul său au fost constatate neconformități ale unei atare proceduri. Totodată, prin aceeași Notă de neconformitate s-a stabilit o corecție de 10% aplicată întregii valori a contractului subsecvent (aspect ce rezultă din analiza coroborată a pct. 11, 18 și 19 din Nota de neconformitate). Astfel, neregulile stabilite au vizat procedura, în sine, de atribuire a contractului subsecvent, având impact asupra ansamblului contractului, iar corecția de 10% a vizat valoarea integrală a acestuia, producând, astfel, efecte asupra oricăror aprobări a cheltuielilor solicitate prin cererile de rambursare formulate în considerarea contractului subsecvent în discuție. Pe cale de consecință, întrucât prin hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2014 a fost dezlegată atât chestiunea legalității Notei de neconformitate nr. x/10.03.2014 (și a Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x înregistrată sub nr. x/26.03.2014), dar și cea a conformității cu abaterea constatată a corecției financiare aplicate (de 10% din valoarea contractului), iar Informarea nr. x/23.10.2014 privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, a vizat plăți derivând din același contract, în mod corect judecătorul fondului a reținut că aspectele dezlegate prin sentința civilă nr. 140/23.01.2015, pronunțată de Curtea de Apel București și decizia civilă nr. 4049/13.12.2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, produc efecte probatorii depline în prezenta cauză, neputându-se statua în sens contrar acestora. Într-un astfel de context, în mod legal a reținut prima instanță că recurenții - reclamanți nu mai erau îndreptățiți să repună în discuție o problemă de drept tranșată definitiv de către o altă instanță, în favoarea intimatului, nefiind, astfel, fondate criticile recurenților - reclamanți privind lipsa de incidență, în prezenta cauză, a puterii de lucru judecat a sus indicatelor hotărâri judecătorești. De asemenea, Înalta Curte nu împărtășește nici susținerile recurenților potrivit cărora, prin opunerea puterii de lucru judecat, ar fi fost suprimat dreptul acestora la un proces echitabil, câtă vreme, în jurisprudența Curții EDO (spre exemplu: Amurăriței contra României, Zazanis și alții contra Greciei) s-a statuat în sens contrar celor afirmate de recurenți, arătând Curtea Europeană că instanțele sunt obligate să țină cont de constatările de fapt din procedurile judiciare anterioare, repunerea în discuție a situației soluționate definitiv prin alte hotărâri constituind o încălcare a art. 6.1 din Convenție. Nefondate sunt și aspectele evocate de recurenți prin memoriul de recurs, prin care aceștia critică maniera în care prima instanță a tranșat capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015. Înalta Curte reține că există o afirmație, centrală, către care converg toate firele argumentative ale unor astfel de critici, respectiv cea a caracterului nemotivat al sus indicatei Decizii. Privind, însă, cauza în limitele unor astfel de argumente evocate în recurs, instanța de control judiciar subliniază că, deși motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească depind de circumstanțele fiecărui caz. Așadar, deși motivarea reprezintă o obligație generală, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura actului și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a acestuia. În cazul de față, în Decizia nr. 5/05.01.2015, emitentul actului a indicat care este situația de fapt și a precizat temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acesteia, indicând motivele aprecierii incidenței autorității de lucru judecat a aspectelor statuate prin Decizia nr. 176/19.05.2014. Astfel, motivarea pe care intimatul a dat-o în cuprinsul Deciziei nr. 5/05.01.2015 permite atingerea dublei finalități pe care aceasta o are. Decizia în discuție îndeplinește funcția de transparență, de natură a permite beneficiarului actului să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și să conteste aspectele pe care le apreciază ca fiind nelegale, îndeplinirea unei astfel de funcții fiind confirmată chiar de demersul judiciar pendinte, din cuprinsul contestației formulate în cauză nerezultând elemente de dificultate privind înțelegerea argumentelor avute în vedere de către intimat, ci doar opinia contrară a recurenților, care au apreciat că argumentele reținute (incidența autorității de lucru judecat) sunt nelegale. Totodată, instanța de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că aspectele învederate de autoritate în justificarea Deciziei nr. 5/05.01.2015 permit, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, respectiv reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia. Pe cale de consecință, nu se poate reține o neîndeplinire, de către autoritatea emitentă, a obligației sale de a motiva Decizia nr. 5/05.01.2015, fiind nefondate argumentele invocate de recurenți. Cât privește, fondul motivării reținute de autoritate în cuprinsul Deciziei nr. 5/05.01.2015, Înalta Curte apreciază că aspectele deja statuate în paragrafele anterioare (privind puterea de lucru judecat a hotărârilor pronunțate în dosarul nr. x/2014), coroborate cu faptul că, într-un astfel de context, Decizia nr. 176/19.05.2014 a dobândit caracter definitiv, confirmă raționamentul instanței de fond, pe care Înalta Curte îl împărtășește, potrivit căruia nu se impune anularea Deciziei nr. 5/05.01.2015 doar pentru emiterea unei decizii de soluționare a contestației care să reia identic motivele expuse în Decizia nr. 176/19.05.2014. Nu în ultimul rând, Înalta Curte apreciază drept nefondate și argumentele prin care recurenții critică tratamentul procesual aplicat de prima instanță susținerilor acestora privind emiterea actelor atacate, de către autoritatea de management din cadrul ministerului de resort semnatar al contractului de finanțare cod SMISx, cu exces de putere, respectiv nelegalitatea aplicării corecției de 10%, în contextul în care niciunul dintre operatorii implicați în procedura de achiziție nu a considerat necesară detalierea și cuantificarea factorilor de evaluare și niciunul dintre aceștia nu a fost prejudiciat sau discriminat. Instanța de control judiciar reține că astfel de argumente reprezintă, în fapt, un set nou de argumente, ce privesc o chestiune de drept bine determinată (având o cauză juridică proprie) și care nu se regăsesc în cererea de chemare în judecată. De asemenea, Înalta Curte constată că acestea nu au făcut obiectul unei cereri de completare sau modificare a cererii de chemare în judecată, care să fie formulată în condițiile art. 204 C. proc. civ., fiind evocate de recurenții - reclamanți, pentru prima data în notele scrise depuse în dosarul instanței de fond la ultimul termen de judecată din data de 21 iunie 2018 (filele x din vol. II al instanței de fond). Prin urmare, recurenții - reclamanți nu au îndeplinit, în faza de judecată a fondului, rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu sus indicatele aspecte, motiv pentru care, în mod legal Curtea de Apel București a trata acest set de critici de nelegalitate în limitele învestirii sale, respectiv doar prin raportare la aspectele evocate prin cererea de chemare în judecată. Totodată, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., obiectul analizei, în calea de atac a recursului, este limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată, motiv pentru care astfel de critici nu pot fi analizate, drept aspecte de sine stătătoare, de nelegalitate a actelor atacate, pentru prima dată în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge recursul declarat de reclamanții Municipiul Ploiești prin Primar și Primarul Municipiului Ploiești, ca nefondat, nefiind identificate, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motive de reformare a sentinței civile nr. 3223 din 5 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,