ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3640/2021

Ședința publică din data de 15 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/16.03.2017.

Prin sentința civilă nr. 3733 din 16 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU INTEGRITATE, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ.

Preliminar, a formulat cerere de repunere în termenul de recurs, arătând că a intrat în posesia sentinței recurate la data de 28.12.2018, când s-a prezentat la instanță pentru a solicita informații legate de stadiul redactării hotărârii judecătorești. Acest lucru este dovedit prin cererea de eliberare a unei copii a sentinței civile nr. 3733 din 16.10.2017.

Sentința civilă nr. 3733 din 16.10.2017 a fost comunicată în mod eronat la vechiul sediu al avocatului situat în București, str. x sectorul 4 București la data de 22.11.2017, deși, anterior redactării și comunicării acesteia, a depus la instanță o adresă prin care a informat instanța cu privire la faptul că noul sediu al avocatului este situat în str. x sectorul 3 București.

Și ulterior acestei notificări a mai făcut o adresă către instanța de judecată la data de 05.02.2018 prin care a solicitat urgentarea motivării și redactării hotărârii, arătând în mod expres și noul sediu la care a solicitat comunicarea ei.

În susținerea recursului, privitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond în mod greșit a respins susținerile sale în care a arătat că funcția de administrator într-o societate comercială reglementată de Legea 31/1990 nu poate fi asimilată cu aceea de manager.

Recurenta a arătat că perioada pentru care a fost făcută evaluarea privind existența unei situații de incompatibilitate a fost 25.05.2007 - 23.12.2014.

În cadrul acestei perioade 25.05.2007 - 23.12.2014 pentru care s-a făcut evaluarea art. 178 alin. (1) la care trimite art. 185 alin. (15) pentru stabilirea situațiilor de incompatibilitate a șefului de secției nu avea lit. g).

Litera g) de la art. 178 alin. (1) a fost introdusă 2 ani mai târziu, respectiv în anul 2016 prin O.U.G. nr. 79/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Pe cale de consecință, pe perioada în care a fost făcută evaluarea de către ANI nu exista un text de lege care în mod expres să stabilească incompatibilitatea între calitatea de șef de laborator și calitatea de administrator al unei societăți comerciale reglementate de Legea 31/1990 așa cum în mod greșit pretinde ANI. Așa cum a arătat, această incompatibilitate a fost introdusă ulterior perioadei auditate, respectiv în anul 2016 prin O.U.G. nr. 79/2016.

În mod evident instanța de judecată s-a substituit legiuitorului și, pentru perioada evaluată 25.05.2007 - 23.12.2014, a adăugat la lege introducând o situație de incompatibilitate nouă, neprevăzută de textul de lege în vigoare, respectiv aceea de a avea funcția de administrator într-o societate reglementată de Legea 31/1990.

Recurenta a solicitat ca în măsura în care nu se va aprecia ca fiind o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești demersul instanței de fond de a adăuga la cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege a unui nou caz ce urma să fie introdus abia peste 2 ani de legiuitor, să se aibă în vedere incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv aplicarea greșită a normelor de drept material.

A mai susținut recurenta că instanța de fond a interpretat greșit normele textului legal care impuneau o cerință pentru ca situația de incompatibilitate să existe, respectiv cerința de constatare și de probare de către ANI a faptului exercitării efective a unei funcții incompatibile pe perioada în care se exercită și funcția de șef de laborator respectiv șef de secție. Și din acest punct de vedere, a apreciat că instanța de fond a încălcat în principal dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 depășind atribuțiile puterii judecătorești prin modificare textului legii folosind în loc de sintagma "exercitare" pe aceea de "deținere", și, în subsidiar, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 prin interpretarea greșită a normelor dreptului material.

Intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a invocat excepția tardivității cererii de repunere în termenul de exercitare a recursului, solicitând respingerea recursului ca tardiv formulat; pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs

Preliminar, în ceea ce privește cererea de repunere în termenul de exercitare a recursului formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că aceasta este întemeiată, urmând a o admite.

Sentința civilă nr. 3733 din 16.10.2017 a fost comunicată în mod eronat la vechiul sediu al avocatului situat în București, str. x sectorul 4 București la data de 22.11.2017, deși, anterior redactării și comunicării acesteia, a depus la instanță o adresă prin care a informat instanța cu privire la faptul că noul sediu al avocatului este situat în str. x sectorul 3 București.

Reclamantei i s-a comunicat sentința recurată la data de 28.12.2018, când s-a prezentat la instanță pentru a solicita informații legate de stadiul redactării hotărârii judecătorești, împrejurare dovedită prin cererea de eliberare a unei copii a sentinței civile nr. 3733 din 16.10.2017.

Astfel, în raport de data comunicării sentinței - 28.12.2018 și data înregistrării recursului - 09.01.2019, cererea de recurs a fost formulată cu respectarea termenul legal de 15 zile.

Cum cererea de repunere în termen a fost solicitată în cadrul cererii de recurs, se constată că aceasta a fost formulată cu respectarea dispozițiilor art. 186 alin. (2) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat motivat de următoarele considerente.

Primul motiv de recurs invocat este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești".

Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Analizând conținutul sentinței recurate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a examinat cauza și s-a pronunțat în conformitate cu normele legale incidente speței, fără a depăși limitele și atribuțiile conferite de acestea. Faptul că instanța a analizat actul administrativ atacat prin raportare la norme legale, analizând și interpretând, totodată, textele legale aplicabile în materie, nu poate fi interpretată ca o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o hotărâre în limitele atribuțiilor puterii judecătorești, motivul de recurs invocat fiind nefondat.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărârii se poate cere când "aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", Înalta Curte reține că acesta este fondat, având în vedere următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare nr. x/16.03.2017, Agenția Națională de Integritate a constatat că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, încălcând interdicția impusă prin art. 178 alin. (1) lit. c) respectiv art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, întrucât, în perioada 25.05.2007 - 23.12.2014, a exercitat atât funcția de Șef Laborator Analize Medicale din cadrul Spitalului Municipal de Urgență Caransebeș, cât și funcția de administrator al S.C. B. S.R.L.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) c) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate.".

Totodată, potrivit art. 185 alin. (15) din același act normativ:

"(15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice."

Având în vedere aceste dispoziții legale, precum și motivele de recurs formulate de reclamanta A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speță o reprezintă stabilirea naturii juridice și a gradului de similitudine dintre funcțiile de "administrator" și "manager".

Din această perspectivă, Înalta Curte constată lipsa unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de "administrator" și "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curți, nu orice activitate de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager.

Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilesc următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie."

Rezultă, așadar, că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi.

În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de laborator, operează cu noțiunea de "manager", dispunând prin dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c), raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcția de șef de laborator este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager.

Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de față, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de laborator medical de a deține simultan funcția de administrator al unei societății comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.

Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanței de fond, reținând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipsește al doilea element a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantei, având în vedere că funcția de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcției de manager și nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager", prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006.

Înalta Curte reține că, reglementând situații interdictive de drepturi, regimul incompatibilităților este de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extins, prin analogie, la funcții sau calități pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în cuprinsul textului de lege, oricât de similare ar putea fi considerate acestea, prin prisma atribuțiilor exercitate, cu funcțiile/calitățile supuse în mod expres acestui regim.

În al doilea rând, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de laborator nu poate fi considerată o funcție de conducere cu atribuții similare celei de administrator al societății comerciale.

Funcția de administrator în cadrul unei societăți comerciale presupune, conform art. 70 și următoarele din Legea nr. 31/1990, efectuarea oricăror operațiuni necesare îndeplinirii obiectului de activitate al societății, ceea ce presupune o libertate extinsă de decizie la nivelul tuturor aspectelor activității comerciale a persoanei juridice. Caracterul extins al acestor atribuții conduce și la reglementarea legislativă a unor cazuri distincte și specifice de răspundere a administratorului pentru actele încheiate și faptele săvârșite în această calitate (cu titlu exemplificativ, indicăm răspunderea administratorului față de asociații societății comerciale, conform art. 73 din Legea nr. 31/1990 sau răspunderea față de creditori, pentru debitele persoanei juridice pe care o administrează, conform Codului de procedură fiscală) .

Așadar, sfera atribuțiilor legale exercitate de administratorul societății comerciale are un caracter diversificat și mai vast, în raport de competențele limitate sub aspect decizional, care revin șefului de laborator de analize medicale, subsumate doar îndeplinirii actului medical de specialitate.

Scopul incompatibilităților este asigurarea transparenței și obiectivității în exercitarea unei funcții publice, precum și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive, astfel încât stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe existența unui conflict real între cele două funcții, care ar putea avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de față, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuțiile funcțiilor deținute concomitent de recurenta-reclamantă sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcția de șef de laborator și cea de administrator al societății comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

În ceea ce privește modificarea legislativă operată prin dispozițiile O.U.G. nr. 79/2016, Înalta Curte reține că prima instanță a reținut în mod greșit că legiuitorul a urmărit doar să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent. În realitate, prin dispozițiile ordonanței de urgență a guvernului a fost introdusă, printre altele, lit. g) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, prin care s-a reglementat un nou caz de incompatibilitate, vizând exercitarea concomitentă a funcției de manager persoană fizică (în cazul de față, conform art. 185 alin. (15), funcția de laborator de analize medicale) și a funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Însă această modificare legislativă a survenit la data de 22.11.2016, ulterior perioadei pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate în sarcina reclamantei, astfel încât prevederile sale nu se aplică în speța de față.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 3733 din 16 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și va anula Raportul de evaluare nr. x/16.03.2017 emis de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererea de repunere în termenul de exercitare a recursului.

Respinge excepția tardivității recursului.

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 3733 din 16 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/16.03.2017 emis de pârâtă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 iunie 2021.