ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5414/2022

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23 octombrie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 3.10.2019 emis de pârâtă și obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată în baza art. 453 C. proc. civ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 628 din 22 iulie 2020, Curtea de Apel București a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea litigiului, atât în fond cât și în recurs. Cu referire la obligația de informare a persoanei evaluate, se arată de către recurentă că nu poate fi reținută culpa sa pentru neprimirea adresei emisă de pârâtă nr. M2x, câtă vreme nu este menționat vreun refuz de primire; totodată, chiar dacă adresa i-a fost comunicată de două ori, această adresă nu a fost primită efectiv de către recurentă, fiind restituită confirmarea de primire cu mențiunea "expirat termen de păstrare". În raport de acest aspect, susține recurenta că au fost încălcate dispozițiile art. 20 alin. (1) care stipulează cu claritate că termenul de 15 zile în care poate să își continue demersurile de evaluare curge de la "confirmarea de primire a informării către persoana care face obiectul evaluării ...", ceea ce se constituie într-o încălcare a dreptului recurentei de a-și formula apărări în susținerea punctului său de vedere. Printr-o altă critică se susține că în mod greșit a fost reținută situația de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. Sub acest aspect se susține faptul că deși la data de 07.02.2018 a fost înregistrată sub nr. x cererea de acordare a concediului de odihnă pentru un număr de 20 de zile începând cu data de 12.02.2018, până la data de 09.03.2018, instanța de fond a reținut că suspendarea raportului de muncă nu presupune o încetare definitivă a calității de funcționar public. Chiar dacă suspendarea raportului de muncă nu reprezintă o cauză de încetare definitivă a calității de funcționar public, totuși suspendarea nu poate constitui o premisă de exercitare efectivă a două funcții. Arată în acest sens că numirea în funcția de director financiar-contabil interimar la Spitalul de Boli Cronice Sf. Luca s-a făcut începând cu data de 12.02.2018, iar în ce privește termenul de încetare a exercitării funcției, potrivit Deciziei nr. 32/09.03.2018 emise de către Managerul Spitalului de Boli Cronice Sf. Luca aceasta este 10.03.2018. Susține că există identitate între perioada pentru care intimata pârâtă a reținut starea de incompatibilitate și cea în care raportul de muncă din funcția publică era suspendat pe perioada de efectuare a concediului de odihnă solicitat și aprobat, ceea ce nu echivalează cu exercitarea "efectivă" și "simultană" a celor două funcții", cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Susține recurenta că dispozițiile art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 impun îndeplinirea a două condiții cumulative, respectiv deținerea simultană a funcțiilor incompatibile și desfășurarea efectivă a activităților aferente acestora, iar în prezenta cauză, nu este îndeplinită cea de-a doua condiție, ce reprezintă o stare de fapt care nu este dovedită în prezenta cauză, față de neîndeplinirea efectivă a atribuțiilor de serviciu aferente funcției publice. Afirmă recurenta că situația reținută în prezenta cauză este pur formală în condițiile în care, în perioada 12.02.2018-10.03.2018, calitatea de funcționar public era suspendată, iar măsura administrativă dispusă este excesivă, încălcând atât principiul proporționalității, cât și cel al prevalenței substanței asupra formei, principii constante în jurisprudența CJUE, iar în acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin deciziile nr. 3425/2016 și 1422/2017.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

Cererea de repunere pe rol După rămânerea în pronunțare, în termenul de amânare a pronunțării, recurenta-reclamantă a formulat o cerere de repunere pe rol a cauzei, pentru a se asigura dreptul la un proces echitabil din perspectiva principiului contradictorialității, întrucât instanța a rămas în pronunțare, amânând pronunțarea la 15.11.2022, fără să țină cont de cererea sa de amânare a judecății motivată de imposibilitatea prezentării la termenul din 2.11.2022 a apărătorului său ales, dovedită cu documentul medical anexat cererii. II. Soluția instanței de recurs 1. Cât privește cererea de repunere pe rol a cauzei, se constată că aceasta este lipsită de argumente, recurenta-reclamantă nearătând care ar fi aspectele pe care apărătorul ales nu le-a susținut încă în fața instanței de recurs și din ce cauze nu le-a susținut până la închiderea dezbaterilor sau care sunt aspectele care nu ar fi pe deplin lămurite, doar un astfel de motiv putând justifica repunerea pe rol a recursului, în conformitate cu prevederile art. 400 din C. proc. civ. Pe de altă parte, apărătorul recurentei-reclamante, în condițiile în care nu a fost prezent la termenul de dezbateri, a avut posibilitatea să susțină recursul pe calea concluziilor scrise, în termenul de amânare a pronunțării. Totodată, Înalta Curte apreciază că nu au fost încălcate prevederile art. 221 alin. (1), art. 13 și art. 14 C. proc. civ., în maniera în care a procedat prima instanță la soluționarea fondului cauzei. Astfel, din practicaua încheierii de amânare a pronunțării din data de 2 noiembrie 2022, se observă că, respingând cererea de amânare formulată de recurenta-reclamantă pentru motivul invocat, în temeiul prevederilor alin. (2), a dispus amânarea pronunțării, pentru a-i da posibilitate să depună concluzii scrise. Potrivit dispozițiilor art. 222 C. proc. civ., amânarea judecării cauzei pentru lipsă de apărare poate fi acordată numai în situații excepționale. Or, împrejurarea invocată de recurenta-reclamantă vizând lipsa din cadrul societății de avocatură din care face parte avocatul ales a unui alt avocat care să aibă vechimea necesară pentru a pune concluzii în fața instanței supreme, nu se circumscrie situației de excepție reglementată de dispozițiile normative anterior citate. Pentru aceste motive, Înalta Curte respinge cererea de repunere pe rol a cauzei. 2. Analizând recursul declarat de reclamantă, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente: Prin sentința recurată, prima instanță a respins cererea reclamantei, reținând legalitatea Raportului de evaluare în raport de normele legale incidente cauzei, respectiv dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 care reglementează incompatibilitatea funcționarilor publici cu alte funcții sau activități remunerate sau neremunerate în cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Analizând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care se întemeiază recursul reclamantei, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză. În ceea ce privește criticile formulate de recurenta-reclamantă față de procedura de informare efectuată de inspectorul de integritate, Înalta Curte reține că, în mod corect instanța de fond, prin prisma analizării materialului probator administrat în cauză, a constatat că raportul de evaluare nr. x/3.10.2019 este temeinic și legal și sub aspectul respectării procedurii administrative. În acest sens va reține Înalta Curte că recurenta-reclamantă a fost informată în legătură cu declanșarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităților, respectiv informarea înregistrată sub nr. x/02.03.2018 a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, fiind restituită la sediul Agenția Națională de Integritate cu mențiunea "expirat termen păstrare". La data de 01.08.2019 a fost transmisă o nouă informare înregistrată sub nr. x/01.08.2019, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire; și această nouă informare a fost restituită intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate cu aceeași mențiune "expirat termen păstrare". Totodată, persoana evaluată a fost invitată să prezinte orice probe, date ori informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris și informată cu privire la faptul că are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat. Înalta Curte reține că, modalitatea de comunicare a documentelor către persoana evaluată prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, face dovada că destinatarul, care a fost avizat și reavizat a refuzat deci prin conduita sa, primirea corespondentei, culpa revenindu-i astfel în integralitate recurentei- reclamante pentru neridicarea corespondenței, adresa de comunicare fiind cea la care a fost comunicat și Raportul de evaluare nr. x/3.10.2019. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 10/2013 privind judecarea recursului în interesul legii a statuat următoarele: "Astfel, potrivit acestor dispoziții legale, în situația similară - a comunicării prin poștă a unui act de procedură - în cazul refuzului expres de primire a corespondenței, procedura se socotește îndeplinită la data consemnării de către funcționarul poștal a acestui refuz. Legea procesual civilă instituie, așadar, în situația expres prevăzută, o prezumție absolută, de cunoaștere a actului, fundamentată pe atitudinea subiectivă a părții, expres manifestată, și pe necesitatea prevenirii și sancționării abuzului de drept din partea acesteia. Această modalitate de interpretare și aplicare a legii este în măsură să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenționale,- într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancționate contravențional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, la unul pur formal (în varianta considerării celor două modalități de comunicare ca fiind alternativele de o parte, și care, în același timp, să nu greveze, obligația autorității cu o sarcina imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voința persoanei sancționate de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de alta parte". Așadar, în raport de cele sus reținute, reiese că cerința comunicării unor acte de procedură către persoana evaluată a fost îndeplinită în situația avizării/reavizării și care, în fapt, constituie un refuz expres de primire a corespondenței, mențiuni ce se regăsesc, de altfel, consemnate pe confirmările de primire a corespondenței. Pe de altă parte, raportat și la prevederile art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010, constată Înalta Curte că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare și aplicare a acestor dispoziții legale, reținând în mod corect că în cazul primei proceduri de comunicare, lipsa confirmării de primire trebuie urmată în mod obligatoriu de repetarea procedurii de comunicare, și numai după îndeplinirea celei de-a doua proceduri de comunicare se poate trece la întocmirea raportului chiar dacă nu există confirmare de primire. Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect că recurenta-reclamantă a fost informată cu privire la procedura de evaluare, reținând în mod corect refuzul acesteia de a primi corespondența. Prin cea de-a doua critică se susține, în esență, că suspendarea raportului de muncă nu poate constitui o premisă de exercitare efectivă a două funcții, situație față de care nu putea fi reținută starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003. Înalta Curte reține că recurentei-reclamante i s-a imputat incompatibilitatea prevăzută de art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada deținerii calității de funcționar public, persoana evaluată a deținut (în intervalul 12.02.2018 - 10.03.2018) funcția de director financiar-contabil interimar în cadrul unui spital public. Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care reglementează, în Cap. III, Secțiunea a 5-a, incompatibilitățile privind funcționarii publici, "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.". În fapt, reclamanta a fost încadrată la Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București din anul 2006, iar în perioada 2015-2018, i s-au delegat atribuții și responsabilități specifice funcției publice de conducere vacante de director executiv adjunct economic, ultima numire fiind făcută la data de 31.01.2018, pe o perioadă de 6 luni, respectiv până la data de 30.07.2018, potrivit Dispoziției nr. 31/31.01.2018. Prin Dispoziția nr. 222/05.02.2018, reclamanta a fost numită în funcția de director financiar-contabil interimar la Spitalul de Boli Cronice "Sf. Luca", începând cu data de 12.02.2018, fiind eliberată din funcție începând cu data de 10.03.2018, potrivit Deciziei nr. 32/09.03.2018. Pentru o perioadă de 20 de zile, respectiv între 12.02.2018 - 09.03.2018, potrivit cererii nr. x/07.02.2018, DSPMB i-a aprobat reclamantei cererea de efectuare a concediului de odihnă. Pârâta ANI a reținut că reclamanta a deținut în intervalul 12.02.2018-09.03.2018 funcția de director financiar-contabil interimar în cadrul unui spital public, interval în care deținea și funcția publică de director executiv adjunct în cadrul DSPMB. Principala apărare a recurentei-reclamante din perspectiva inexistenței stării de incompatibilitate a constat în aceea că, în perioada 12.02.2018 - 09.03.2018, raportul său de serviciu cu DSPMB a fost suspendat pe perioada de efectuare a concediului de odihnă solicitat și aprobat, ceea ce nu echivalează cu exercitarea "efectivă" și "simultană" a celor două funcții, cum în mod greșit reține instanța de fond. Potrivit dispozițiilor art. 95 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, "Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a funcționarului public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) și la art. 94 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o lună și 3 ani", însă, conform art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, "Pe perioada suspendării raportului de serviciu autoritățile și instituțiile publice au obligația să rezerve postul aferent funcției publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condițiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.". În cauză, Înalta Curte reține că, deși raportul de serviciu al reclamantei în funcția publică a fost suspendat, acesta nu a încetat. Pe cale de consecință, în lipsa unor dispoziții exprese, suspendarea raportului de serviciu nu înlătură incidența dispozițiilor legale care reglementează incompatibilitățile funcției publice. Pe perioada suspendării, postul aferent funcției publice este rezervat, se suspendă îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin respectivului funcționar public, precum și drepturile salariale aferente respectivei funcții publice, raportul de serviciu nu poate înceta și nu poate fi modificat decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză. Prin urmare, instanța de control judiciar constată că dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, nu condiționează starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice sau de încasarea drepturilor salariale aferente. În situația în care legiuitorul ar fi înțeles să condiționeze starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției publice, ori de remunerație, ar fi prevăzut astfel în cuprinsul art. 94 din Legea nr. 161/2003. Regimul incompatibilităților este aplicabil funcționarului public inclusiv pe perioada suspendării din funcția publică, suspendarea raportului de serviciu nu echivalează cu pierderea/încetarea calității de funcționar public și de titular al funcției publice, pe care acesta o deține în continuare, inclusiv pe perioada suspendării. Cât privește efectele suspendării raportului de serviciu al funcționarului public, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal este în sensul că respectarea regimului juridic al incompatibilităților specific funcției publice din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligație activă care produce efecte juridice specific în cazul nerespectării (e.g. decizia nr. 6998/2013, decizia nr. 268/2015, decizia nr. 2686/2015). Motivarea acestei orientări jurisprudențiale consolidate este aceea că incompatibilitatea se analizează în raport de deținerea, iar nu de exercitarea efectivă a funcției publice, iar suspendarea din funcție presupune păstrarea/deținerea funcției publice. În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile stării de incompatibilitate în persoana reclamantei, conform art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, și atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal întocmit și emis, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.