ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3575/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București și A., a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, constituită în baza Legii nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, privind averea pârâtului A.. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 871 din 23 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București și A., ca inadmisibilă. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București. În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la cerința vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, recurenta-reclamantă a arătat că potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 poate avea calitate de subiect de drept procesual, atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât și o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terț. Chiar dacă în textul legii contenciosului administrativ se regăsesc, ca excepție, reglementări speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezina (Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, etc.) acest lucru nu poate justifica reținerea instanței de fond în sensul că Agenția Națională de Integritate nu ar putea dobândi calitatea de subiect de sezină în contenciosul administrativ. A mai susținut că interpretarea instanței de fond privind inadmisibilitatea acțiunii împotriva Ordonanței de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție oricărei persoane, inclusiv autorităților publice, așa cum este Agenția Națională de Integritate, deoarece nu condiționează admisibilitatea de termene și condiții, ci o absolutizează în sensul că, în mod necondiționat, ultimul cuvânt al raportului de evaluare întocmit de Agenție îl are Comisia de Cercetare a Averilor - organ administrativ. În opinia sa, este greșită reținerea instanței de fond cu privire la lipsa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. În acest sens, chiar dacă acțiunea împotriva Ordonanței de clasare nu urmărește valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar, pe protejarea unui interes public. Este de reținut și faptul că după finalizarea raportului de evaluare de către Agenția Națională de Integritate și sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor, legiuitorul a prevăzut expres participarea Agenției și în procedurile administrative, desfășurate în fața Comisiei de Cercetare a Averilor, cât și în fața instanței de contencios administrativ, indicând în acest sens prevederile art. 10 2 alin. (2) și art. 16 din Legea nr. 115/1996. Omisiunea din cuprinsul actului normativ cu privire la atacarea Ordonanței de clasare a Comisiei de Cercetare a Averilor nu poate conduce la concluzia că, în această situație Agenția Națională de Integritate nu ar avea un interes legitim în formularea unei plângeri împotriva acestei Ordonanțe de clasare, în opinia sa, fiind îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii civile prevăzute de art. 33 C. proc. civ. Astfel, nu se poate ataca în contenciosul administrativ o hotărâre a unei instanțe judecătorești, întrucât aceasta este supusă căilor de atac potrivit procedurilor civile, însă este admisibilă atacarea în contenciosul administrativ a actelor cu caracter administrativ ale acestei autorități publice. În concluzie, a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de Legea nr. 554/2004, că Ordonanța pronunțată de Comisia de Cercetare a Averilor București este un act administrativ fără să mai fie necesar ca vreo altă lege să facă trimitere la legea contenciosului administrativ. 1.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, A. și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, legal citați, nu au formulat întâmpinări la dosarul cauzei. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 5 mai 2022, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă Agenția Națională de Integritate a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, în baza art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune în anulare îndreptată împotriva Ordonanței nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, prin care s-a dispus clasarea sesizării, constatându-se că pe perioada exercitării funcției publice domnul A. nu a dobândit o avere care să depășească veniturile realizate în mod legal, în baza art. 10 4 lit. b) din Legea nr. 115/1996. Prima instanță a respins ca inadmisibilă acțiunea reținând, în esență, că Agenția Națională de Integritate nu este titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim care să-i permită sesizarea instanței de contencios administrativ cu o acțiune în anularea ordonanței de clasare în condițiile în care nu există dispoziții speciale care să-i confere acest drept. Reclamanta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, actul juridic pe care Agenția Națională de Integritate l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare, respectiv Ordonanța nr. 6/13.04.2016 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, în temeiul art. 10 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere. O primă chestiune juridică ce s-a impus a fi dezlegată de prima instanță, reiterată în calea de atac a recursului, în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a vizat admisibilitatea cererii în anularea ordonanței arătate, raportat, primordial, la împrejurarea că Legea nr. 115/1996 nu prevede o cale de atac împotriva Ordonanței de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor, dar și față de calificarea și determinarea naturii juridice a actului a cărui anulare s-a solicitat. Contrar celor stabilite de prima instanță și în acord cu susținerea recurentei-reclamante, instanța de control judiciar constată că în mod greșit a fost admisă excepția de inadmisibilitate a acțiunii, întrucât inexistența în cuprinsul Legii nr. 115/1996 a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea drept efect inadmisibilitatea formulării unei acțiuni de tipul celei introdusă în cauză, de către Agenția Națională de Integritate. În acest sens s-a pronunțat în mod constant și Înalta Curte de Casație și Justiție în jurisprudența dezvoltată în această materie până în prezent (a se vedea în acest sens, cu titlu de exemplu, Deciziile ICCJ - SCAF nr. 3988/25.10.2014, nr. 4141/2014, nr. 839/1.03.2018, nr. 3541/14.06.2020). În speță, Legea nr. 115/1996 este un act normativ ce reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața Comisiei de cercetare a averilor, potrivit dispozițiilor art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 - 20 din aceeași lege. Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate în aceeași perioadă (art. 10 1 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10 2 - 10 3 din Legea nr. 115/1996. În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența Comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale, respectiv dreptul de apărare, citarea părților și dreptul de a propune probe, nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei nu ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform dispozițiilor art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004. Prin urmare, Înalta Curte califică activitatea Comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice. În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici: "(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni." Conform art. 10 4 alin. (2) din aceeași lege: "Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale". Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Agenția Națională de Integritate, autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, are atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ce reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, potrivit cu care, Agenția Națională de Integritate, în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public, iar ordonanța de clasare, ca act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică, respectiv de Comisia de verificare a averilor din cadrul Curții de Apel București, poate fi supusă verificării în ceea ce privește legalitatea și temeinicia sa pe calea acțiunii în contencios administrativ. Așadar, contrar concluziei judecătorului fondului, faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres prin Legea nr. 94/2008, fără a fi înlocuită cu alta care să corespundă imperativului asigurării constituționalității reglementării, nu poate avea semnificația reținută în sentința atacată, în sensul evidențierii intenției legiuitorului ca actul comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) și (2), coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. PENTRU ACESTE MOTIVE,