ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3161/2022

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea formulată la data de 18.01.2021 și înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Pitești, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Inspecția Judiciară, solicitând anularea Ordinului Inspectorului-Șef al Inspecției Judiciare pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136/11.12.2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020), precum și suspendarea executării aceluiași ordin. Totodată, a invocată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 52 din 24 mai 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară.

Recursul exercitat în cauză. Împotriva sentinței de fond a promovat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., apreciind acesta că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea recursului partea a făcut trimitere la argumentele pentru care Ordinul nr. 136/11.12.2018 al Inspectorului-Șef al Inspecției Judiciare trebuie anulat, astfel cum le-a invocat prin acțiunea introductivă și prin răspunsul la întâmpinare, și a susținut că instanța de fond i-a respins acțiunea fie respingând în mod eronat unele argumente, fie neanalizând celelalte argumente. Astfel, a criticat considerentul primei instanțe potrivit căruia Inspecția Judiciară nu ar fi fost obligată să publice Ordinul nr. 136/11.12.2018 în Monitorul Oficial, astfel cum impunea art. 11 din Legea nr. 24/2000, reținut în mod greșit pentru a-i confirma teza conform căreia definiția din Codul administrativ adoptat în anul 2019 nu se aplică Inspecției Judiciare, care a emis ordinul în discuție anterior adoptării Codului administrativ. Sub acest aspect a afirmat, în primul rând că doctrina nu este izvor de drept, iar, în al doilea rând, că poate exista doctrină cu privire la orice părere, dar că acest lucru nu înseamnă că un magistrat trebuie să își însușească ca atare aceste opinii. A opinat în sensul că împrejurarea că Inspecția Judiciară este o autoritate administrativă autonomă rezultă din cuprinsul art. 65 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, conform căruia Inspecția judiciară acționează potrivit principiului independenței operaționale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanțele judecătorești, parchetele de pe lângă acestea și în relația cu celelalte autorități publice, exercitându-și atribuțiile de analiză, verificare și control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii și pentru asigurarea respectării acesteia. Ca urmare, a considerat total neavenit argumentul potrivit căruia Consiliul Superior al Magistraturii este autoritatea care îndeplinește prin secțiile sale rolul de instanță de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor în cazul acțiunii disciplinare exercitate de Inspecția Judiciară, deoarece acest aspect nu le transformă în autorități neautonome. În plus a arătat că, deși instanța de fond a amintit de art. 5 lit. l) din Legea nr. 202/1998, în schimb a reținut în mod greșit că acesta nu reglementează obligativitatea publicării tuturor actelor normative adoptate de autoritățile administrative autonome și de alte autorități publice, în opinia părții legea prevăzând obligativitatea publicării tuturor actelor unei autorități publice. Mai mult, a arătat că nici nu se impune a se dovedi faptul că Inspecția Judiciară este o autoritate administrativă autonomă, ci, doar că Inspecția Judiciară este o autoritate publică, astfel încât avea obligația de a publica Ordinul nr. 136/11.12.2018 în Monitorul Oficial. Cu privire la nelegalitatea art. 12 alin. (51) din Ordinul nr. 136 a făcut trimitere la pasajele din acțiunea introductivă în care a expus argumentele formulate sub acest aspect, iar în privința nelegalității art. 32 alin. (2) din ordinul în discuție a criticat considerentul instanței de fond conform căruia, dacă etapa cercetării disciplinare nu este publică și contradictorie, atunci reprezintă o garanție în favoarea magistraților cercetați, fiind necesar ca informațiile ce vizează activitatea acestora să nu fie publice din moment ce nu se cunoaște care va fi rezultatul cercetării, în acest sens partea considerând că judecătorul fondului s-a aplecat doar asupra caracterului nepublic al cercetării judecătorești, fără să țină cont de aspectul necontradictorialității procedurii, conform argumentelor expuse, inclusiv în referire la neanalizarea de către instanța de fond a invocării aplicabilității Deciziei nr. 405/2016 a Curții Constituționale. Cât privește nelegalitatea art. 33 alin. (3) și a art. 14 alin. (1) din Ordinul nr. 136/2018 a arătat că prima instanță a făcut o argumentație confuză, făcând trimitere în acest sens la argumentele concrete expuse în acțiunea introductivă. Totodată, a susținut că instanța de fond nu a analizat referirea la considerentul reținut la paragraful nr. 22 al Deciziei Curții Constituționale nr. 429/2019 referitor la obligativitatea publicării actelor normative, condiție de validitate a acestora, pe care l-a citat în cuprinsul cererii de recurs formulate.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a susținut, în esență, că interesul recurentului în exercitarea căii de atac nu apare ca fiind actual ca urmare a emiterii unui nou ordin prin care au fost aprobate noile norme pentru efectuarea lucrărilor de inspecție, iar în referire la motivul de casare invocat a arătat că acesta nu este incident în cauză, recursul reclamantului fiind nefondat. Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare, solicitând instanței de recurs să respingă ca neîntemeiate toate apărările formulate de intimatul-pârât. La termenul de dezbateri din data de 2 iunie 2022, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. și a reținut recursul spre soluționare, cu prioritate pe excepțiile invocate, iar în subsidiar pe fondul acestuia.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Analizând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 248 alin. (1) și alin. (2) din C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs, invocată din oficiu de instanța de control judiciar, Înalta Curte apreciază că excepția este întemeiată, urmând să constate nulitatea recursului reclamantului, în considerarea argumentelor ce succed: Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." De asemenea, conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din același act normativ: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488", motive de nelegalitate enumerate, prin urmare, cu caracter limitativ în cuprinsul acestui articol. Așadar, recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de prevederile art. 488 din C. proc. civ. Această normă imperativă instituie în sarcina recurentului obligația de a indica și dezvolta motivele de nelegalitate pe care se întemeiază calea de atac, iar neîncadrarea în cazurile de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 din C. proc. civ. atrage, conform dispozițiilor art. 489 alin. (2) din același act normativ, sancțiunea nulității recursului. Astfel, condiția legală a încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ., precum și a dezvoltării motivelor, implică determinarea greșelilor anume imputate, o argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și arătarea probelor pe care se bazează. Textul legal se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Prin urmare, instanța învestită cu judecarea recursului poate exercita un control judecătoresc eficient numai în măsura în care motivele de nelegalitate sunt indicate și dezvoltate într-o formă concretă și se referă la una dintre situațiile prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, partea recurentă având obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute în mod expres și limitativ de lege și să dezvolte critici subsumate acestora, deoarece simpla indicare a textelor de lege nu echivalează cu motivarea recursului și nu conduce, implicit, la casarea hotărârii atacate. În egală măsură, Înalta Curte reține că recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite, așadar, prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere de legiuitor și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de reglementarea anterioară în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. În speță este de observat faptul că, deși a susținut că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de nelegalitate prevăzut de legiuitor la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant nu a formulat veritabile critici de nelegalitate la adresa hotărârii pronunțate de prima instanță, subsumate motivului de casare invocat, prin care să arate în ce constă nelegalitatea sentinței atacate prin raportare la soluția pronunțată de curtea de apel ori la argumentele arătate de instanță în fundamentarea hotărârii. Analizând cererea de recurs și susținerile recurentului-reclamant, în raport cu soluția pronunțată de prima instanță, Înalta Curte reține că acesta nu a formulat critici care să vizeze nelegalitatea sentinței atacate, făcând exclusiv trimitere la apărările formulate și în fața primei instanțe, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implicând indicarea în concret a greșelilor imputate instanței de fond și încadrarea lor în motivul de casare invocat, astfel cum este acesta prevăzut în textul de lege invocat. Or, simpla nemulțumire a recurentului-reclamant cu privire la soluția pronunțată de prima instanță prin sentința de fond atacată, nu este suficientă, fiind necesar ca recursul să fie întemeiat pe critici de nelegalitate circumscrise motivelor expres și limitativ prevăzute de lege și invocate, de altfel în mod formal de acesta prin cererea de recurs, având în vedere că recursul este o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, părțile având deja la dispoziție o judecată în fond în fața primei instanțe. Din această perspectivă este important a se mai reține că motivarea recursului înseamnă nu doar exprimarea nemulțumirii față de hotărârea pronunțată de instanța de fond, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre nelegală. Astfel, pentru a conduce la casarea hotărârii, recursul nu se poate limita la o simplă indicare a motivelor de casare incidente în cauză și la reiterarea situației de fapt reținute, respectiv a considerentelor reținute de instanța de fond în fundamentarea soluției pronunțate, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implicând determinarea greșelilor anume imputate acesteia, o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează. Așadar, din moment ce recurentul-reclamant nu a arătat, în concret, modul în care normele de drept incidente în cauză au fost încălcate ori greșit aplicate de instanța de fond la pronunțarea soluției contestate, simpla indicare formală a motivului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fără a fi dezvoltate critici care să poată fi circumscrise acestuia, echivalează cu nemotivarea cererii de recurs. În aceste condiții, reținând caracterul nemotivat al cererii de recurs, având în vedere că recurentul-reclamant a procedat la reluarea apărărilor invocate și în fața instanței de fond, neinvocând veritabile critici de nelegalitate care să poată face posibilă o încadrare a acestora în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și constatând că nu au fost identificate motive de ordine publică ce ar putea fi invocate din oficiu de către instanță, în temeiul art. 489 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a aplica sancțiunea expres prevăzută de lege, respectiv anularea căii de atac promovate. Totodată, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea excepției lipsei de interes a reclamantului în susținerea recursului, soluționarea acesteia fiind de prisos raportat la soluția de admitere a excepției nulității recursului, adoptată în virtutea argumentelor expuse supra.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. În considerarea argumentelor expuse la pct. 5 din prezenta decizie, întrucât recurentul-reclamant nu s-a conformat exigențelor impuse de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 489 alin. (2) și art. 496 alin. (1) din același Cod, va constata nulitatea recursului exercitat de reclamant împotriva sentinței de fond pe care, în consecință, o va menține ca legală. PENTRU ACESTE MOTIVE,