ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1225/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul-șef al Inspecției Judiciare, dl. B., a solicitat instanței: - anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020), deoarece acesta îi aduce o vătămare drepturilor și interesului legitim, încălcând mai multe dispoziții legale - suspendarea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020), în temeiul art. 15 rap. la art. 14 din legea nr. 554/2004, solicităm instanței.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 142/F-C din 11 august 2021, a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâți prin întâmpinare și a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și B. - Inspector Șef al Inspecției Judiciare.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Recurentul apreciază că judecătorul s-a limitat la a constata că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat deoarece reclamantul nu trebuie doar să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Contrar concluziilor reținute, tocmai acest raționament trebuia să conducă instanța la o soluție contrară: stadiul incipient al formării convingerii că este posibilă răsturnarea prezumției de legalitate reprezintă o etapă constituentă a analizei de legalitate. De aceea, posibilitatea răsturnării prezumției de legalitate nu trebuie legată de "formarea convingerii", ci de greutatea indiciilor oferite de reclamant cu privire la motivele de nelegalitate. Tocmai faptul că această "greutate" probatorie poate deschide calea unei analize serioase, așa cum arată instanța, ar fi trebuit să conducă la concluzia opusă, a constatării cazului bine justificat și, în cele din urmă, la soluția de admitere a cererii de suspendare a actului administrativ. Prin natura ei, "aparența" presupune o înfățișare potențial înșelătoare, o obturare a esenței. Aparența de legalitate se transformă, sub greutatea și seriozitatea criticilor formulate în aparență de nelegalitate. Or, criticile formulate sunt suficient de serioase și îngrijorătoare să conducă la reținerea a cel puțin unei aparențe de nelegalitate. Nu doar fragmentele la care face trimitere instanța trebuie luate în considerare la analiza cazului bine justificat, ci și interpretarea pe care Curtea o conferă Deciziei 2006/928/CE și obiectivelor de referință care figurează în anexa la aceasta, care trebuie să țină seama în mod corespunzător, în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alin. (3) TUE, de rapoartele întocmite de Comisie pe baza Deciziei 2006/928, în special de recomandările formulate în rapoartele menționate. Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, precum și rapoartele întocmite de Comisia Europeană pe baza acestei decizii constituie acte adoptate de o instituție a Uniunii, care pot fi interpretate de Curte în temeiul articolului 267 TFUE. 2) Articolele 2, 37 și 38 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană coroborate cu articolele 2 și 49 TUE trebuie interpretate în sensul că Decizia 2006/928 intră, în ceea ce privește natura sa juridică, conținutul său și efectele sale în timp, în domeniul de aplicare al Tratatului între statele membre ale Uniunii Europene și Republica Bulgaria și România privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană. Această decizie este obligatorie în toate elementele sale pentru România atât timp cât nu a fost abrogată. Obiectivele de referință care figurează în anexa la aceasta urmăresc să asigure respectarea de către acest stat membru a valorii statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE și au caracter obligatoriu pentru statul membru respectiv, în sensul că acesta din urmă este ținut să ia măsurile adecvate pentru atingerea acestor obiective, ținând seama în mod corespunzător, în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alin. (3) TUE, de rapoartele întocmite de Comisie pe baza Deciziei 2006/928, în special de recomandările formulate în rapoartele menționate. Susținerea că judecătorul fondului ar fi trebuit să consulte Raportul MCV din iunie 2021, în care se reiterează recomandarea MCV din 2018: Numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecției Judiciare și numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare. Principiul aplicabilității directe și principiul efectului direct își găsesc izvorul principal în aceeași hotărâre a Curții, pronunțată în cauza Van Gend en Loos. Judecătorii europeni au stabilit că Tratatul CEE reprezintă "mai mult decât un acord din care izvorăsc obligații reciproce între statele contractante", iar "dreptul comunitar nu creează exclusiv obligații în sarcina persoanelor private, ci are și obiectivul de a le conferi drepturi care devin parte ale patrimoniului lor. De asemenea, având în vedere că orice instanță națională se poate adresa instanței europene printr-o întrebare preliminară, devine evident că autorii tratatului, respectiv statele membre, au avut drept obiectiv aplicarea normelor dreptului UE în mod direct raporturilor juridice dintre persoane private, prin intermediul instanțelor naționale. Prin aceeași hotărâre, Curtea de Justiție a arătat, cu privire la efectul direct, că "articolul 12 (din cadrul Tratatului CEE) conține o interdicție clară și necondiționată (...) prin însăși natura sa, această interdicție este perfect adaptată pentru a produce efecte directe în raporturile juridice dintre statele membre și justițiabilii acestora (...)". Totuși, potrivit Curții, o normă cu efect direct trebuie "să nu fie însoțită de nicio rezervă din partea statelor prin care punerea sa în aplicare să fie condiționată de un act pozitiv de drept intern". Prin urmare, norma cu efect direct trebuie să aibă un caracter absolut (lipsa oricărei rezerve) și un caracter necondiționat de intervenția statelor membre prin măsuri de drept intern. Prin jurisprudența sa ulterioară, instanța de la Luxemburg a conturat mai bine principiul efectului direct, indicând condiții suplimentare pentru aplicarea sa. Astfel, o normă va avea efect direct doar atunci când este suficient de clară și precisă, nefiind necesare alte măsuri din partea unui actor statal, așa încât acțiunea judecătorului național să fie suficientă pentru a asigura aplicarea acesteia (CJ, 27/67, Fink-Frucht GmbH c. Hauptzollamt Munchen-Landsbergerstrasse, Hotărârea din 4 aprilie 1968, ECLI:EU:C:1968:22). Neîndeplinirea unei obligații de transpunere sau detaliere a prevederilor unei norme europene nu va împiedica efectul direct al acesteia (cu excepția cazului particular al directivelor, tratat în cele ce urmează), atât timp cât condițiile clarității și preciziei sunt îndeplinite (CJ, 2/74, C. c. Belgiei, Hotărârea din 21 iunie 1974, ECLI:EU:C:1974:68). O analiză complexă a principiului efectului direct trebuie să ia în calcul și fiecare tip de izvor de drept al Uniunii Europene. În cazul tratatelor, dreptul primar va beneficia de efect direct vertical și în cele mai multe cazuri, de efect direct orizontal. Astfel, încă din cauza Van Gend & Loos s-a stabilit că un resortisant al oricăruia dintre statele membre va putea invoca o normă de drept primar împotriva statului ori autorităților statale. În final, arată că ceea ce pierde din vedere prima instanță este reprezentat tocmai de aplicarea efectului direct al tratatelor Uniunii, reținut în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021. Un alt indiciu privind nelegalitatea actului atacat derivă din comportamentul intimaților și se referă la faptul că Ordinul nr. 136 din 11.12.2018 completat și modificat prin Ordinele nr. 10, 34, 80, 102 din 2020, a cărui anulare o solicită, a fost "abrogat" de inspectorul-șef al Inspecției Judiciare, care a procedat la emiterea unui nou Ordin privind Regulamentul de efectuare a lucrărilor de inspecție judiciară nr. 51 din 14 iunie 2021. În ceea ce privește calitatea de organ administrativ a Inspecției Judiciare, apreciază că în același cadru analitic se încadrează și considerațiile privind "clarificarea acestui aspect", care se poate realiza, în opinia instanței, doar pe baza unei interpretări a normelor legale care reglementează modul de funcționare și statutul acestei instituții publice", "în condiții de contradictorialitate" (satisfăcute în prezenta cauză), din moment ce critica formulată privește un indiciu de nelegalitate punctual, ce ține de accesibilitatea unui act juridic normativ. Înțelege să reitereze criticile formulate în cererea de chemare în judecată, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru argumentele arătate, solicită admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii privind suspendarea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 30 și 102 din 2020).

Apărările formulate în cauză Intimata Inspecția Judiciară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii primei instanțe ca fiind legală și temeinică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Mai mult, nu s-ar putea pune în discuție nici lipsa unei motivări ori existența unor considerente contradictorii, ori străine de natura pricinii, Curtea de Apel Pitești examinând corespunzător și complet argumentele invocate în capătul de cerere vizând suspendarea actului normativ. Judecătorul a expus o motivare extrem temeinică și elaborată, astfel încât instanța de recurs are posibilitatea de a determina în ce măsură norma juridică a fost sau nu corect aplicată, în speță dispozițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ și fiscal. În ceea ce privește motivul de nelegalitate de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta sancționează hotărârea care a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, situație ce nu se poate constata în prezenta speță. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în prezentul litigiu reclamantul A. a solicitat suspendarea executării actului contestat, reprezentat de Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020) apreciind că existența cazului justificat, conform art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, este justificată prin următoarele aspecte: actul contestat este semnat de o persoană care nu avea calitatea de inspector șef, legal numit, în raport de dezlegările date de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 și C-397/19 la data de 18 mai 2021; actul contestat a fost adoptat fără respectarea dispozițiilor legale privind principiul contradictorialității și al dreptului la apărare, fiind de asemenea, lipsit de previzibilitate și nerespectând garanțiile privind dreptul la un proces echitabil. Instanța de fond a făcut analiza condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal și temeinic, în speța de față, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat și nici existența unei pagube iminente. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, se reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înțelege - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș), prin pagubă iminentă se înțelege-prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cele două condiții de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, a reținut că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. În situația în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorități jurisdicționale, iar aceasta nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiași autorități jurisdicționale sau unei alte autorități jurisdicționale competente să decidă măsuri de protecție provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ." Protecția provizorie a drepturilor și intereselor persoanelor private este reiterată și de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniștrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, astfel: "Când legea nu prevede că introducerea unei contestații împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorități administrative sau jurisdicționale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecția drepturilor și intereselor lor." Jurisprudența europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, daca s-a stabilit și că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiunea principală sunt suficient justificate. Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenței sau nu a condiției cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată cerința cazului bine justificat nu este îndeplinită în situația dată, motivat de faptul că în cazul soluționării unei cereri de suspendare instanța nu poate să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept, care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un asemenea act. Or, argumentele pe baza cărora s-a formulat o astfel de solicitare au vizat în concret însăși verificarea legalității Ordinului nr. 136/2018, în principal, din perspectiva competenței inspectorului-șef de a emite un astfel de act, raportată la contextul legislativ în care acesta și-a exercitat interimar funcția de conducere. Aceste critici presupun implicit ca instanța să facă o analiză a Deciziei C.J.U.E și să stabilească legalitatea și oportunitatea atât a actului normativ care a condus la situația reclamată, cât a regulamentului emis ulterior de inspectorul - șef al Inspecției Judiciare, pe perioada în care acesta a asigurat interimatul funcției. Contrar interpretării recurentului-reclamant, prin Decizia C.J.U.E din 18 mai 2021 s-a stabilit că revine instanței naționale obligația de a se pronunța asupra legalității numirii inspectorului-șef al Inspecției Judiciare, pe perioada interimatului, în funcție de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național. Mai mult, a arătat instanța europeană că trebuie avut în vedere dacă reglementarea națională care a condus la această situație a avut ca efect să confere guvernului național o competență de numire directă și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și procurorilor sau de control politic al acestei activități. Totodată, criticile invocate de recurentul - reclamant în prezentul recurs sunt în fapt argumente invocate în susținerea acțiunii introductive, atâta timp cât actul normativ în baza căruia a fost asigurat interimatul funcției de conducere se află în vigoare și se bucură de prezumția de legalitate, instanța neavând posibilitatea de a constata îndeplinită condiția cazului bine justificat într-o analiză sumară a cererii. Nemulțumirea recurentului - reclamant față de modalitatea de legiferare a unei situații de excepție nu reprezintă un motiv suficient care să justifice suspendarea unor norme regulamentare, ori care să implice per se înlăturarea de la aplicare a unui act normativ în vigoare, cu atât mai mult cu cât chiar instanța europeană a arătat în concret că acest atribut intră în sarcina instanței naționale în urma unei analize temeinice raportată la criteriile indicate chiar în decizie. Înalta Curte reține că aceste argumente ce privesc un control de legalitate de fond nu se pot analiza în cadrul unei proceduri sumare a suspendării, unde instanța trebuie să facă un control asupra unor motive aparente de legalitate, fiind necesare administrarea de probatorii, analiza îndeplinirii condițiilor de suspendare nu poate antama fondul pricinii într-o asemenea manieră în care să conducă la un examen de legalitate identic acțiunii în anulare. Fără a antama fondul, Înalta Curte reține că legalitatea actului normativ poate fi verificată doar prin raportare la normele legale superioare în temeiul cărora a fost emis actul administrativ individual cu caracter normativ și prin raportare la prerogativele legale conferite de legiuitor emitentului cu privire la dreptul său de a emite norma incriminată. Înalta Curte constată că celelalte elemente invocate nu fundamentează concluzia unei îndoieli serioase în privința legalității actelor administrative, analiza acestora făcând necesară antamarea fondului cererii de anulare a Ordinelor contestate. Aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiții trebuie să se facă în concordanță cu caracterul de măsură de protecție provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiției cazului temeinic justificat fără să se aibă în vedere și prejudiciul cauzat reclamantului prin punerea în executare a actului administrativ. În ceea ce privește existența condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, se constată că, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin "pagubă iminentă" se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Analizând această cerință, Înalta Curte apreciază că nu este îndeplinită în cauză, paguba iminentă presupunând o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.