ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3856/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C. și Asociația "Inițiativa pentru Justiție" prin D. și C. au chemat în judecată pe pârâta Inspecția Judiciară solicitând: 1. Anularea art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1049 din 11.12.2018, în vigoare de la 11.12.2018 și aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018;

Suspendarea aplicării art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1049/11.12.2018, în vigoare de la 11.12.2018 și aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018, până Ia soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 1.2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 5/F-CONT din 28 ianuarie 202, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibile, cererile de suspendare și anulare a prevederilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Ordinul nr. 134/2018, formulate de A., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară. A respins excepția autorității de lucru judecat provizorie. A respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții B., C., Asociația "Inițiativa pentru Justiție" reprezentată prin co-președinți D. și C., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, privind anularea prevederilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1049 din 11.12.2018, în vigoare de la 11.12.2018 și aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018 A respins cererea formulată de reclamanții B., C., Asociația "Inițiativa pentru Justiție" reprezentată prin co-președinți D. și C., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, privind suspendarea acelorași dispoziții. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A., B., C. și E. reprezentată prin co-președinți procurori D. și C., invocând incidența motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. În privința soluției pronunțate asupra excepției inadmisibilității pentru neurmarea procedurii prealabile, raportat la recurenta A., s-a susținut că prima instanță a dat o interpretare greșită dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 în sensul că această dispoziție se aplică doar actelor administrative cu caracter individual, în acest fel adăugându-se la lege. În opinia recurenților, textul legal menționat anterior nu face nicio distincție între actele administrative normative și actele administrative individuale. Cele două dispoziții legale ale art. 7 alin. (5) și ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu apar în mod automat în contradicție, prevederile art. 7 alin. (1) 1 reglementând posibilitatea de a se uza oricând de procedura plângerii prealabile, în cazul actului administrativ normativ, aceste dispoziții nereglementând imperativ, un caracter obligatoriu al plângerii prealabile în toate cazurile în care se atacă un act administrativ normativ, respectiv și în ipoteza în care acesta a intrat în circuitul civil. În concluzie, recurenții au arătat că actul administrativ normativ atacat a produs efecte juridice, aplicându-se tuturor lucrărilor disciplinare înregistrate la Inspecția Judiciară începând cu data de 1 ianuarie 2019, iar dispozițiile art. 7 alin. (5) din lege nu fac nicio distincție între actele administrative cu caracter normativ sau actele administrative cu caracter individual. Drept urmare, din această perspectivă, plângerea prealabilă nu era obligatorie. Referitor la soluția pronunțată asupra capătului de cerere privind anularea prevederilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din data de 10.12.2018, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1049 din 11.12.2018, în vigoare de la 11.12.2018 și aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018, recurenții-reclamanți au susținut că prima instanță a realizat o interpretare greșită a normelor legale analizate, stabilind eronat, în cadrul raționamentului juridic realizat, că din interpretarea sistemică a dispozițiilor regulamentare criticate și a altor dispoziții regulamentare, rezultă concluzia că în conținutul regulamentului atacat este reglementat criteriul de repartizare a lucrărilor de inspecție în ordinea înregistrării acestora. Au arătat că nu există nicio dispoziție regulamentară care să instituie sau să sugereze, urmare aplicării metodelor de interpretare a legii, regula de repartizare a lucrărilor de inspecție prin raportare la ordinea înregistrării acestora în evidențele Inspecției Judiciare. Există norme regulamentare de repartizare, care instituie regula repartizării lucrărilor de inspecție în ordinea echipelor de inspectori și, totodată, există norme regulamentare de înregistrare, care instituie regula de înregistrare a lucrărilor de Inspecție în Registrele Inspecției, în ordinea înregistrării acestora în Registrul documentelor primite. Astfel, câtă vreme nu este reglementat în mod expres faptul că repartizarea lucrărilor se face în ordinea înregistrării acestora în Registrele Inspecției, normele regăsite în art. 64 alin. (1) lit. a), art. 65, art. 64 alin. (3) lit. a)-c) din ROF, privind Registrele de evidență ale Inspecției, rămân doar simple norme de înregistrare a lucrărilor de inspecție, nicidecum norme de repartizare aleatorie a lucrărilor de inspecție. Modul de redactare a prevederile art. 66 alin. (5) din ROF nu doar că nu conține o normă explicită, în sensul că repartizarea lucrărilor se face după data înregistrării în evidențele Inspecției Judiciare, ci dimpotrivă reglementează cu totul alte aspecte, fiind elocventă sub acest aspect întreaga reglementare a art. 66 din ROF. Au făcut referire la Regulamentul Inspecției din anul 2012 pentru ilustrarea unui sistem de repartizare aleatorie complet și neechivoc. Totodată, au susținut necesitatea reglementării unui criteriu obiectiv, în condițiile în care actualul criteriu utilizat, ordinea echipelor de inspectori, nu asigură repartizarea aleatorie, fiind cunoscute echipele de inspectori ce urmează la repartizare și implicit numele inspectorilor, context în care este necesar ca lucrările aflate la repartizare, să fie ordonate după un criteriu obiectiv. Nimic nu împiedică reglementarea altor tipuri de criterii, sub condiția ca acestea să nu poată fi influențate de persoana repartitorului, bunăoară ordinea alfabetică a autorilor sesizărilor înregistrate în cursul unei zile. De asemenea, au arătat că referirea la Regulamentul de ordine interioară al instanțelor are drept scop sublinierea necesității unui dublu criteriu de repartizare ciclică, prin exemplificarea unor sisteme de repartizare ciclică similare, dar care satisfac exigentele de repartizare aleatorie, bunăoară în cuprinsul acestui Regulamentul de ordine interioară al instanțelor, fiind reglementate, atât criteriul privind ordinea completelor, cât și criteriul ordinii de înregistrare, spre deosebire de Regulamentul atacat, care reglementează un singur criteriu de repartizare și anume criteriul ordinii echipei de inspectori, criteriu care nu asigură repartizarea aleatorie. În continuare, recurenții au reluat susținerile din acțiunea introductivă, arătând în esență, că nerespectarea unei ordini de repartizare a lucrărilor, cum ar fi bunăoară ordinea de primire a actelor de sesizare, alterează caracterul aleatoriu al repartizării, întrucât lucrările se pot înregistra într-o ordine care să permită repartizarea lor în mod deliberat la anumiți inspectori judiciari. În actualul Regulament de funcționare și organizare a Inspecției Judiciare nu apare reglementat niciun criteriu obiectiv de repartizare aleatorie, cum ar fi spre exemplu ordinea de înregistrare la direcția de specialitate (criteriu regăsit în vechiul regulament) sau vreun alt criteriu obiectiv privind ordinea în care se realizează repartizarea lucrărilor, putându-se recurge, spre exemplu, la ordinea alfabetică a autorilor sesizărilor. În absența unui criteriu obiectiv de repartizare, simpla organizare a inspectorilor pe echipe, care de altfel se realizează "în vederea repartizării lucrărilor, nu în vederea repartizării aleatorii a lucrărilor, nu asigură caracter aleatoriu repartizării lucrărilor, un astfel de sistem permițând ca din lucrările ce așteaptă să fie repartizate, să poată fi selectată o anumită lucrare pentru inspectorul aflat la rând, la repartizare. În concret, acest sistem de repartizare ciclică permite ca lucrările de inspecție să fie distribuite echipelor de inspectori după opțiunea și voința repartitorului, cu alte cuvinte în raport de un element subiectiv. Au mai menționat faptul că, la nivelul Inspecției Judiciare nu există implementat un sistem informatic de repartizare a cauzelor, această operațiune realizându-se exclusiv manual, prin metoda sistemului ciclic. În altă ordine de idei, recurenții au arătat și faptul că Regulamentul atacat a fost aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018 dat de Inspectorul Șef al Inspecției Judiciare la o dată la care acesta exercita funcția în temeiul O.U.G. nr. 77/2018, fiind un act emis în baza ordonanței de urgență anterior menționate. Au precizat că pe rolul CJUE se află întrebarea preliminară adresată de instanțele naționale vizând încălcarea dispozițiilor tratatului Uniunii privind independența justiției, prin prelungirea mandatului Inspectorului Șef prin O.U.G. nr. 77/2018, cauza fiind în stadiu de pronunțare a hotărârii. Atribuția aprobării Regulamentului aparține exclusiv inspectorului șef, urmare modificării aduse Legii nr. 317/2004, adică unei persoane care a exercitat această funcție fără respectarea valențelor statului de drept, inclusiv cea a separației puterilor în stat. Cu alte cuvinte, aprobarea Regulamentului atacat s-a realizat de o persoană numită politic, printr-o ordonanță de urgență emisă de guvern. O astfel de imixtiune a politicului în sfera puterii judecătorești poate fi cenzurată de instanța, în cadrul analizei legalității actelor emise de Inspectorul Șef, analiză în contextul căreia au solicitat instanței de control judiciar să aibă în vedere Hotărârea ce urmeză a fi pronunțată de CJUE . În ipoteza lipsirii de efecte a actului normativ prin care i s-a prelungit Inspectorului Șef al Inspecției Judiciare mandatul, au considerat că actul administrativ atacat este lovit de nulitate absolută, fiind aprobat de o persoană care nu exercita, în mod legitim, la data aprobării actului, atribuțiile specifice funcției sale. Concluzionând, au solicitat anularea aplicării dispozițiilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, pentru considerentul că, în cadrul instituirii unor norme de repartizare a lucrărilor, prin menționarea doar a unui singur criteriu de repartizare, respectiv organizarea inspectorilor judiciari în echipe numerotate, se încalcă dispozițiile art. 73 din Legea nr. 317/2004 modificată, care prevăd obligativitatea repartizării aleatorii a lucrărilor de inspecție judiciară. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 iunie 2022, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că motivul de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere: "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" a fost invocat în mod formal, nefiind formulate critici concrete care să se circumscrie acestui motiv de casare. 2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante Criticile de nelegalitate formulate de recurenții-reclamanți circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează soluția primei instanțe de admitere a excepției inadmisibilității cererii formulate de A. pentru neparcurgerea procedurii prealabile, precum și soluția de respingere ca nefondată a cererii de chemare în judecată formulată de ceilalți reclamanți (B., C. și E. reprezentată prin co-președinți procurori D. și C.) privind anularea prevederilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1049 din 11.12.2018, în vigoare de la 11.12.2018 și aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018. Cât privește soluțiile primei instanțe cu privire la cererile de suspendare a dispozițiilor anterior menționate din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018 și asupra excepției autorității de lucru judecat provizorie, Înalta Curte constată că nu au fost formulate critici de nelegalitate prin cererea de recurs. Instanța de control judiciar subscrie argumentelor în baza cărora prima instanță a soluționat excepția inadmisibilității raportat la reclamanta A., pentru neurmarea procedurii prealabile, reținând că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1) 1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Contrar susținerilor recurenților-reclamanți, dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1) 1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat. Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. În concluzie, câtă vreme nu există o derogare expresă de la dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în privința actului administrativ normativ, nu poate fi reținută exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind corectă soluția primei instanțe de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii formulate de reclamanta A., pentru neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii. Analizând criticile de nelegalitate formulate de recurenții-reclamanți cu privire la soluția pronunțată asupra anulării dispozițiilor art. 69, art. 73, art. 77, art. 78 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestora, fiind interpretate în mod just de către prima instanță dispozițiile legale incidente speței. Astfel, pentru analizarea legalității dispozițiilor actului criticat se impune verificarea cerințelor legale impuse la momentul adoptării sale. Potrivit art. 73 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, "modul de repartizare a sesizărilor și dosarelor disciplinare către inspectorii judiciari se face cu respectarea principiului repartizării aleatorii." Totodată, art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 prevede că "Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție se aprobă de către inspectorul-șef, prin regulament." Art. 69 alin. (1) lit. d) din același act normativ prevede printre atribuțiile Inspectorului-șef luarea măsurilor pentru repartizarea aleatorie a dosarelor în cadrul Inspecției Judiciare. Ordinul nr. 134/2018, privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare, a fost aprobat de Inspectorul Șef al Inspecției Judiciare și a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 1049/11.12.2018. Acest Ordinul, ca normă infralegală, trebuie să se afle în deplină concordanță cu regulile instituite prin actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 317/2004. Din dispozițiile legale anterior redate, reiese cu claritate faptul că Legea nr. 317/2004 reglementează competența Inspectorului Șef de a elabora Regulamentul în privința repartizării lucrărilor la inspecția judiciară, neputând fi reținute argumentele recurenților-reclamanți în sensul că, în lumina noii jurisprudențe constituționale - Decizia CCR nr. 121/2020, desemnarea în mod aleatoriu a inspectorului judiciar care exercită acțiunea disciplinară nu ar putea fi reglementate prin regulament. Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță faptul că nu se poate identifica o similitudine între aspectele reținute prin Decizia CCR nr. 121/2020 care are în vedere reguli privind antrenarea răspunderii magistraților și situația din prezenta speță, în care sunt criticate normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție judiciară. Problema esențială supusă atenției instanței de contencios administrativ a fost aceea dacă Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare din 10.12.2018, sub aspectul dispozițiilor referitoare la repartizarea lucrărilor de inspecție judiciară, criticate în prezenta cauză, instituie sau nu un criteriu aleatoriu și obiectiv de repartizare. Recurenții-reclamanți au susținut că prima instanță a realizat o interpretare greșită a normelor legale analizate, stabilind eronat, în cadrul raționamentului juridic realizat că, din interpretarea sistemică a dispozițiilor regulamentare criticate și a altor dispoziții regulamentare, rezultă concluzia că în conținutul Regulamentului atacat este reglementat criteriul de repartizare a lucrărilor de inspecție în ordinea înregistrării acestora. Cu referire la aceste susțineri, Înalta Curte reține că raționamentul judecătorului fondului, astfel cum s-a reținut în considerentele sentinței atacate a avut în vedere faptul că "aceste prevederi care vizează criteriul aleatoriu nu se referă expres la ordinea sosirii lucrărilor la Inspecția Judiciară și la faptul că numărul de înregistrare respectiv este utilizat cu strictețe în vederea efectuării repartizării. Însă, față de specificul activității desfășurate de Inspecția Judiciară, care nu este o activitate jurisdicțională, instanța de control judiciar, în acord deplin cu judecătorul fondului, apreciază că dispozițiile normative referitoare la repartizarea lucrărilor de inspecție judiciară nu pot fi aplicate independent de alte norme din același Regulament. În acest sens, prezintă relevanță art. 65 din Regulament care prevede că documentele transmise Inspecției Judiciare prin orice mijloc de comunicare sau depuse personal se primesc la registratura acesteia, unde li se dau dată certă și se înregistrează în Registrul documentelor primite, precum și dispozițiile art. 64 care reglementează și detaliază registrele de evidență ale Inspecției Judiciare, printre care Registrul documentelor primite și Registrul lucrărilor de inspecție. Se reține, așadar, că doar după înregistrarea în Registrul documentelor primite, se procedează la înregistrarea în Registrul lucrărilor de inspecție, ținându-se seama de data înregistrării și numărul de ordine al documentului din Registrul documentelor primite. Totodată, așa cum rezultă din Regulament, înainte de înregistrarea în Registrul lucrărilor de inspecție se procedează la identificarea lucrărilor care au legătură cu autorii înscrisurilor primite sau cu magistrații vizații de acestea pentru a se evita înregistrarea mai multor lucrări cu același obiect sau vizând aceleași persoane. În plus, dispozițiile art. 73 și art. 77 din Regulament reglementează repartizarea în sistem ciclic sau informatic a lucrărilor de inspecție cu grad de complexitate standard, respectiv cu grad de complexitate ridicat, iar art. 78 alin. (2) din ROF prevede repartizarea aleatorie prin metoda ciclică în ordinea numărului alocat echipelor de inspecție pentru lucrările prevăzute la art. 74 1 din Legea nr. 317/2004. Or, așa cum s-a arătat anterior, normele referitoare la repartizarea lucrărilor de inspecție judiciară nu pot fi aplicate independent, ci trebuie avut în vedere ansamblul normelor reglementate în Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare, aprobat de Inspectorul Șef al Inspecției Judiciare și publicat în Monitorul Oficial nr. 1049/11.12.2018. Faptul că normele a căror anulare se solicită instituie drept criteriu de repartizare a lucrărilor de inspecție judiciară, organizarea inspectorilor pe echipe, fără să reglementeze și un al doilea criteriu de repartizare, spre exemplu ordinea de înregistrare a lucrărilor sau o ordine alfabetică, nu poate susține teza recurenților-reclamanți în sensul că se instituie o repartizare dorită arbitrară, realizată după voința persoanei ce realizează repartizarea. Cât privește criticile de nelegalitate referitoare la faptul că Regulamentul atacat a fost aprobat prin Ordinul nr. 134/10.12.2018 dat de Inspectorul Șef al Inspecției Judiciare la o dată la care acesta exercita funcția în temeiul O.U.G. nr. 77/2018, fiind așadar, aprobat de o persoană care nu exercita, în mod legitim, la data aprobării actului, atribuțiile specifice funcției sale, Înalta Curte reține că acestea exced obiectului supus analizei instanței de contencios administrativ în primă instanță, fiind invocate direct prin cererea de recurs. În contextul expus, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală, iar criticile de nelegalitate formulate de recurenții-reclamanți nu sunt în măsură să conducă la casarea sentinței atacate. 2.3. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamanții A., B., C. și E. reprezentată prin co-președinți procurori D. și C., ca nefondat.