ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2862/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 28.02.2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 1001/12.11.2018 a secției de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii prin care a fost respinsă cererea sa de transfer de la Judecătoria Constanța la orice judecătorie din municipiul București, cu consecința obligării intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer așa cum a fost formulată. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 618 din 22 octombrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și a anulat Hotărârea nr. 1001/12.11.2018 a secției de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, respingând în rest acțiunea, ca neîntemeiată. 1.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 618 din 22 octombrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta A. și pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. În argumentarea acestui motiv de casare, pârâtul-recurent Consiliul Superior al Magistraturii a susținut că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 (în vigoare la data emiterii actului atacat) reținând faptul că perioada în care judecătorul a fost auditor de justiție nu se ia în calculul vechimii în funcție; în opinia sa, la calculul vechimii în funcția de judecător sau procuror se are în vedere și perioada în care candidatul a avut calitatea de auditor de justiție, principiu aplicabil fiecărui solicitant de transfer care a avut calitatea de auditor de justiție, astfel cum rezultă din tabelul privind situația judecătorilor care au solicitat transferul pentru sesiunea din octombrie- noiembrie 2018. Susține acest recurent că o interpretare a dispozițiilor art. 3 din Regulament propusă de reclamantă în sensul de a nu se lua în calcul, la vechimea în funcția de judecător sau procuror, perioada în care magistratul în cauză a avut calitatea de auditor de justiție, ar contraveni dispoziției menționate din lege, respectiv articolului 17 și, potrivit principiului ierarhiei actelor normative, interpretarea unei prevederi regulamentare nu se poate realiza în contra unei dispoziții cuprinsă în legea organică. Mai arată recurentul și că hotărârea atacată este legală și temeinică, fiind analizate, în cuprinsul său, toate criteriile prevăzute de art. 3 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006, în raport de care cererea de transfer a reclamantei a fost respinsă. Referitor la soluțiile adoptate în cazul altor judecători, se susține faptul că fiecare cerere de transfer se analizează de către secție în mod distinct, cu luarea în considerare a situației posturilor și a volumului de activitate al instanțelor implicate, a specificul acestora, precum și a motivelor personale invocate de către fiecare candidat în parte. În opinia pârâtului, susținerea reclamantei în sensul că judecătorii cu grad profesional superior ar trebui să funcționeze la instanțe corespunzătoare în grad nu poate constitui motiv de nelegalitate a hotărârii atacate, întrucât nu are corespondent într-o normă imperativă astfel că, în condițiile în care respingerea cererii de transfer a reclamantei, a fost realizată de secția pentru judecători cu analizarea coroborată a criteriilor regulamentare și cu includerea corectă în calculul vechimii în funcție a perioadei în care judecătorul a fost auditor de justiție, se apreciază că, în mod nelegal, a fost anulată Hotărârea nr. 1001 din 12.11.2018 a secției pentru judecători. În recursul său, invocând același motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă A. apreciază că soluția de respingere a cererii constând în obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer de la Judecătoria Constanta la Judecătoria Sectorului 6 București (aceasta fiind instanța in raport cu care a criticat modul în care intimatul a aplicat criteriile de departajare între candidați) este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Se arată că instanța a fost învestită cu o acțiune în realizare, iar din interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în art. 1, art. 16 și art. 18 din Legea nr. 54/2004 rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect și obligarea autorității publice să emită un act administrativ, întrucât se reglementează un contencios de plină jurisdicție, în care competența instanței nu se limitează la anularea unui act nelegal, ci include posibilitatea ca, prin hotărârea judecătorească să se dispună măsuri pentru recunoașterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri și chiar reformarea unei decizii administrative. În opinia reclamantei, instanța poate să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, cu un anumit conținut, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege sau că legea îi conferă reclamantului un anumit drept, fără ca o atare măsură să constituie o ingerință în activitatea administrației, ci o cale de reparare a vătămării produsă reclamantului, lucru evidențiat fără echivoc de întreaga jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție conturată cu ocazia admiterii contestațiilor împotriva modului în care intimatul a soluționat diferite cereri de transfer ale judecătorilor și procurorilor. Recurenta-reclamantă mai susține, contrar opiniei primei instanțe, că a fost vătămată exclusiv prin actul administrativ individual emis în privința sa, prin care intimatul i-a respins expres cererea de transfer; numai în cazul în care intimatul ar fi emis un singur act administrativ individual în privința candidatului căruia i-a aprobat transferul, reclamanta ar fi fost nevoită să atace actul administrativ individual respectiv, în calitate de terț vătămat; însă, atâta vreme cât intimatul a emis o hotărâre distinctă în privința sa, în cuprinsul căreia a motivat nelegal respingerea cererii reclamantei de transfer, aceasta din urmă nu putea decât să atace actul nelegal care o privește și să solicite recunoașterea dreptului încălcat. 1.

Apărările formulate în cauză Ambii recurenți au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea ca nefondat a recursului promovat de către partea cu interese contrare, în principal, pentru argumentele expuse în propriile cereri de recurs vizând menținerea parții de hotărâre cuprinzând soluția favorabilă, din perspectiva fiecăreia dintre părțile procesului, în parte. 1.

Circumstanțele căii de atac Prin Decizia nr. 256 din 20 ianuarie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins, ca tardiv formulat, recursul declarat de reclamanta A. și a respins, ca nefondat, recursul declarat de Consiliul Superior al Magistraturii. Împotriva acestei decizii, recurenta A. a formulat contestație în anulare, care a fost admisă prin Decizia nr. 5749 din 19 noiembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, stabilindu-se termen pentru rejudecarea recursului formulat de reclamantă împotriva sentinței nr. 618 din 22 octombrie 2020 a Curții de Apel București, la data de 6 mai 2022, când a avut loc dezbaterea fondului celor două recursuri. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă A., Înalta Curte constată caracterul fondat al recursului său, din această perspectivă, deoarece prima instanță a făcut o greșită aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente, în ceea ce privește capătul de cerere ce a fost respins, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare; pe de altă parte, însă, se constată caracterul nefondat al recursului promovat de către pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, astfel că acest recurs va fi respins. Se reține că, prin Hotărârea nr. 1001/12.11.2018 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a fost respinsă cererea de transfer a reclamantei-recurente A., de la Judecătoria Constanța la una dintre judecătoriile din municipiul București, cerere analizată la data de 12.11.2018, concomitent cu alte 4 cereri de transfer formulate de judecători din cadrul Judecătoriei Constanța (o cerere de transfer formulată de un judecător din cadrul secției Penale, celelalte fiind formulate de judecători din cadrul secției Civile); în urma analizării tuturor acestor cereri de transfer, secția pentru judecători a hotărât admiterea a două cereri, respectiv formulate de un judecător din cadrul secției Penale la Judecătoria Galați, precum și de către o doamnă judecător, doamna B. din cadrul secției Civile la Judecătoria Sectorului 6 București. Reclamanta a contestat această hotărâre, atât în cadrul procedurii administrative, cât și la Curtea de Apel București Din conținutul hotărârii ce face obiectul acțiunii în contencios administrativ, rezultă că, deși secția pentru judecători a luat în considerare toate criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 193/2006, cu modificările și completările ulterioare, a ales, totuși, în realizarea departajării între cererile aflate în concurs, să acorde preferință criteriului "vechimii în funcția de judecător", singurul, de altfel, analizat din această perspectivă, respectiv a diferențierii solicitanților de transfer. Prin urmare, s-a examinat comparativ, în raport cu criteriul menționat, situația solicitanților de transfer de la Judecătoria Constanța și s-a reținut că doamna judecător B. are vechimea cea mai mare în funcție, respectiv de 6 ani, fiind urmată de domnul judecător C., cu o vechime în funcție de 5 ani și 7 luni, acordându-se întâietate cererilor de transfer ale acestor doi judecători cu privire la posturile de judecător posibil de ocupat prin transfer, în detrimentul cererilor formulate de doamnele judecător A., D. și de către domnul judecător E., în privința acestora din urmă precizându-se că au o vechime în funcție de 4 ani; câtă vreme departajarea fost realizată între solicitanții de transfer pe baza acestui criteriu și s-a apreciat că reclamanta nu s-a situat pe primele două locuri, cererea acesteia a fost respinsă, în subsidiar și pe motiv "că o bună gestionare a resurselor umane trebuie să vizeze în principal buna funcționare a tuturor instanțelor, pentru o echilibrare a schemei și a volumului de activitate ale instanțelor implicate". Analizând cu prioritate recursul declarat de către recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii, se constată ca acesta a invocat situația de casare prevăzută de art. 488 punctul 8 C. proc. civ., susținând că instanța de fond ar fi făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 (în vigoare la data emiterii actului atacat) reținând că perioada în care judecătorul a fost auditor de justiție nu se ia în calculul vechimii în funcție; în opinia pârâtului, la calculul vechimii în funcția de judecător sau procuror se are în vedere și perioada în care candidatul a avut calitatea de auditor de justiție, principiu aplicabil fiecărui solicitant de transfer care a avut calitatea de auditor de justiție. Susținerile recurentului-pârât sunt nefondate, astfel că sentința primei instanțe se apreciază ca fiind legală și temeinică, din această perspectivă. Aceasta deoarece, potrivit dispozițiilor art. 3 din Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, "delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 193/2006, cu modificările și completările ulterioare (versiunea în vigoare la data adoptării hotărârii atacate) la soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: (...) vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror(...)"; prevederile citate menționează, în mod cumulativ și limitativ, criteriile care pot fi avute în vedere la soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete, concluzie care rezultă din sintagma "vor fi avute în vedere următoarele criterii". Așa cum reiese din hotărârea atacată, dar și din recursul promovat împotriva sentinței, recurentul-pârât a decis, în analiza cererilor de transfer, să stabilească, cu caracter prioritar, criteriul "vechimii în funcția de judecător", astfel că, în mod corect, prima instanță a verificat legalitatea hotărârii contestate prin prisma acestui criteriu în forma prevăzută de art. 3 din Regulament, respectiv "vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror", care vizează doar perioada în care judecătorul a exercitat în mod efectiv această funcție, cu excluderea perioadelor în care a deținut funcții asimilate, precum cea de auditor de justiție la Institutul Național al Magistraturii. Această distincție între cele două noțiuni, aceea a vechimii față de condiția vechimii efective, rezultă fără putere de tăgadă din economia mai multor dispoziții ale Legii nr. 303/2004, din care reiese intenția vădită a legiuitorului de a diferenția, în funcție de luarea sau neluarea în considerare a perioadei în care persoana a fost auditor de justiție, între cele două categorii de vechime, aplicabile unor situații distincte, care nasc ori suprimă drepturi distincte. Astfel, plecând de la dispozițiile art. 17 alin. (5) care dispun faptul că perioada în care o persoană a avut calitatea de auditor de justiție, dacă a promovat examenul de absolvire a Institutului Național al Magistraturii constituie vechime în funcția de judecător sau procuror", această situație desemnată prin sintagma "vechime" se regăsește în alte dispoziții ale Legii nr. 303/2004, în cazuri în care legiuitorul a intenționat includerea perioadei de auditor de justiție în calculul vechimii (nu al vechimii efective) pentru a recunoaște câștigarea anumitor drepturi (cu caracter de exemplu art. 82, 86 din Legea nr. 303/2004, republicată). În alte situații însă, reglementând anumite condiții pentru participarea la un concurs de promovare într-o funcție de conducere sau de execuție, ori pentru transfer, legiuitorul a solicitat doar criteriul "vechimii efective" fie prin utilizarea ad literam a acestei sintagme, fie prin precizarea împrejurării că se ia în considerare doar vechimea în care persoana în cauză a exercitat funcția de judecător au procuror efectiv, sau prin precizarea neluării în considerare a perioadei în care cel în cauză a fost auditor de justiție (de exemplu, art. 44 alin. (2), art. 50 alin. (2), art. 52 alin. (3), art. 61 2 lit. e), etc.). Revenind la cauza de față, din analiza probelor administrate, prima instanță a apreciat în mod corect că reclamanta a fost numită în funcția de judecător la Judecătoria Constanța prin Decretul prezidențial nr. 1.148 din 18.12.2013, publicat în Monitorul Oficial al României la data de 21.12.2013, astfel că vechimea efectivă în funcția de judecător coincide cu vechimea la Judecătoria Constanța, respectiv aceea de 4 ani și 10 luni la data soluționării cererii de transfer, iar nu de 4 ani, cum eronat s-a menționat în cuprinsul hotărârii atacate; pe de ală parte, comparativ cu situația reclamantei s-a avut în vedere situația doamnei judecător B. (absolventă a Institutului Național de Magistratură promoția 2012-2014) care a fost numită în funcția de judecător stagiar la Judecătoria Galăți începând cu data de 15.07.2014 în Ședința plenului Consiliului Superior al Magistraturii din data de 03.07.2014. Ulterior, aceasta din urmă a fost numită în funcția de judecător la Judecătoria Constanța, la data de 16.01.2016, unde și-a exercitat funcția până la momentul aprobării cererii de transfer. Rezultă, așadar, că doamna judecător B. avea, la data de 12.11.2018 (când a fost emisă hotărârea atacată), o vechime efectivă în funcția de judecător de doar 4 ani și 3 luni (cu 7 luni mai mică decât a reclamantei), iar în cadrul Judecătoriei Constanța avea o vechime de 2 ani și 9 luni (cu 2 ani și o lună mai mică decât a reclamantei). Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că emiterea Hotărârii secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii s-a efectuat ca urmare a aplicării nelegale a criteriului pe care chiar recurentul-pârât l-a stabilit, în cuprinsul actului, să-i acorde preferință, respectiv acela al vechimii efective în funcție, producându-i reclamantei o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, context în care recursul recurentului-pârât Consiliul Superior al Magistraturii apare ca fiind nefondat. În ceea ce privește recursul recurentei-reclamante A., împotriva aceleiași sentințe, aceasta a invocat același motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., apreciind că soluția de respingere a capătului de cerere constând în obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să i se aprobe cererea de transfer de la Judecătoria Constanța la Judecătoria Sectorului 6 București (aceasta fiind instanța in raport cu care a criticat modul în care intimatul a aplicat criteriile de departajare între candidați) este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Din această perspectivă, recursul sus-numitei apare ca fiind fondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare: Se impune a se preciza cu prioritate faptul că instanța de contencios administrativ poate să oblige autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, act cu un anumit conținut, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege sau că legea îi conferă reclamantului un anumit drept, fără ca o atare măsură să constituie o ingerință în activitatea administrației, ci o cale de reparare a vătămării produsă reclamantului, deoarece această competență specială a instanței nu se limitează exclusiv la anularea unui act nelegal, ci include posibilitatea ca, prin hotărârea judecătorească, să se dispună măsuri pentru recunoașterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri și chiar reformarea unei decizii administrative; aceasta deoarece efectivitatea drepturilor presupune ca acestea să fie în mod concret respectate și utile celui căruia îi sunt recunoscute, în caz contrar, declararea nelegalității actului administrativ contestat, fiind pur formală și lipsită de efecte reale și finalitate practică. În cauza de față, este fără putere de tăgadă că, prin respingerea cererii reclamantei de obligare a CSM la emiterea hotărârii de transfer, nu au fost epuizate efectele vătămării cauzate prin emiterea actului administrativ anulat, în absența dispunerii asupra transferului nefiind realizat, în deplinătatea pe care o presupune, dreptul sus-numitei de acces la justiție, efectiv și util titularului respectivului drept, ceea ce ar fi presupus și pronunțarea unei soluții care să se impună inclusiv prin echitate, respectiv obligarea Consiliului Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri în sensul solicitat de titulara acțiunii în anulare, în caz contrar demersul său rămânând unul fără nici o finalitate practică, fiind stabilită și probată nelegalitatea actului administrativ contestat, ca rezultat al acțiunii culpabile a autorității; în sensul acestor argumente, care justifică admiterea în tot a acțiunii reclamantei, instanța supremă, secția de contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în mai multe rânduri (Decizia nr. 1455/7 aprilie 2017, Decizia nr. 3753/23 noiembrie 2017, Decizia nr. 1455/7 aprilie 2017, Decizia nr. 4036/20 noiembrie 2018, etc.). Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea hotărârii CSM privind transferul doamnei B. nu putea constitui un impediment cu privire la admiterea în tot a acțiunii, având în vedere că transferul doamnei judecător nu face obiectul prezentei cauze. Prin urmare, Înalta Curte va admite recursul recurentei-reclamante și va dispune obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să acorde sus-numitei transferul de la Judecătoria Constanța la una dintre judecătorii le din București, așa cum aceasta a solicitat inițial, prin cererea de chemare în judecată, neavând nicio importanță împrejurarea că analiza cererii sale, prin hotărârea contestată, a avut în vedere situația posturilor de la Judecătoria Sector 6 București. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496, 497, 498 alin. (2) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul recurentei-reclamante A., va casa în parte sentința atacată și, rejudecând, va admite în tot acțiunea, iar pe de altă parte, va respinge ca fiind nefondat recursul pârâtului împotriva aceleiași sentințe.