Decizia nr. 2794/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 9 martie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale, anularea în tot a deciziei nr. x/03.01.2017 privind soluționarea contestației administrative înregistrată la OIPOSDRU/4262/SJCSN/08.12.2016 împotriva Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.10.2016; anularea Procesului-verbal de constatare încheiat în data de 27.10.2016 prin care s-a stabilit un debit-creanță bugetară în valoare de 3.040.4.21,52 RON + TVA neeligibilă nedeductibilă în sumă de 121.873,57 RON; constatarea faptului că decizia de soluționare a contestației nu este motivată, fiind inserată pur și simplu contestația formulată de reclamant, la pct. I pag. 2-15, apoi la pct. II pag. 15-19, s-au inserat toate datele din PVC de nereguli contestat, după care, la pag. 20-21, urmează dispozitivul deciziei. La data de 04.10.2017, reclamantul a depus la dosarul cauzei cerere modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 204 C. proc. civ. și art. 15 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.10.2016, până la soluționarea definitivă a cauzei, învederând totodată că aceeași pretenție de suspendare a solicitat-o în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 în cadrul dosarului nr. x/2016 în care se află depusă, în original, și dovada plății cauțiunii aferente. Prin încheierea de ședință din data de 23.03.2018, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția autorității de lucru judecat invocată de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare; a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare formulată de reclamant și întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, considerentele soluției fiind cuprinse în încheierea respectivă. La data de 26.10.2017, petenta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantului, prin care a solicitat admiterea cererii reclamantului, astfel cum a fost formulată și modificată. Reclamantul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic a formulat întâmpinare la cererea de intervenție accesorie formulată de petenta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenție, având în vedere că intervenientul justifică un interes propriu, respectiv urmărește evitarea unei acțiuni ulterioare care ar putea fi declanșată împotriva sa de către reclamant, existând în sarcina acestuia un debit de 1.722.368,36 RON reprezentând cheltuielile aferente partenerului Federația Sindicatelor Libere din Învățământ care au fost declarate neeligibile. Prin încheierea de ședință din data de 22.03.2018, Curtea a încuviințat în principiu cererea de intervenție în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2699 din 8 iunie 2018, Curtea de Apel București: - a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Program Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale; - a admis, în parte, cererea de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ; - a anulat Decizia nr x/03.01.2017 privind soluționarea contestației depusă de Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic privind proiectul x, Cod SMIS 8098, decizie emisă de pârâtul Organismul Intermediar - POSDRU - MENCȘ și a obligat pârâtul să procedeze la soluționarea efectivă a contestației administrative a reclamantului prin decizie motivată; - a respins în rest acțiunea reclamantului și cererea de intervenție accesorie, ca neîntemeiate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței meționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată, precum și a cererii de intervenție accesorie. După o scurtă prezentare a contextului factual al cauzei, a ceea ce a hotărât instanța de fond prin sentința recurată, citând în acest sens din considerentele sentinței, recurenta-pârâtă arată că sunt contradictorii reținerile instanței de fond în sensul că în cuprinsul Deciziei de soluționare a contestației, pârâtul s-a limitat la redarea conținutului integral al contestației administrative formulate de reclamant și a conținutului Procesului-verbal de constatare (...) pentru ca în continuare, după o trimitere la normele legale, să procedeze la respingerea contestației reclamatului, fără a expune propria analiză a criticilor concrete formulate de reclamant, cu privire la fiecare categorie de cheltuială considerată neeligibilă. Afirmația instanței că decizia de soluționare a contestației nu ar avea la bază o minimă motivare a măsurii dispuse nu este conformă cu realitatea. În acest sens, se arată că în cadrul Deciziei nr. x/03.01.2017, comisia de soluționare a redat conținutul integral al contestației administrative (pag. 2-15), a inserat aspectele de la pct. 8 Concluziile activității de verificare din cadrul procesului-verbal contestat (pag. 15-19) și a făcut precizări punctuale referitoare la aspectele invocate de beneficiar (pag. 20), prin care a sintetizat hotărârea de respingere la care a ajuns în urma analizei situației. Din analiza deciziei de soluționare rezultă în mod evident asumarea concluziilor formulate de echipa de control care a întocmit titlul de creanță contestat. Consideră recurenta-pârâtă că nu se poate face abstracție de faptul că beneficiarul a depus contestația împotriva Procesului-verbal nr. x/27.10.2016, act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, astfel încât pentru judecarea cauzei, conform rolului activ, instanța de fond avea obligația de a lua în considerare pe lângă decizia de soluționare și titlul de creanță atacat, pentru a putea analiza în mod obiectiv situația, fapt care nu s-a întâmplat. Totodată, susținerile instanței de fond sunt contradictorii, întrucât, pe de o parte, afirmă că motivele emiterii actului administrativ trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia sau cel puțin în cuprinsul unor alte acte administrative sau operațiuni administrative aparținând autorității emitente, astfel încât instanța să poată realiza un control de legalitate prin raportare la motive clare și concrete, iar pe de altă parte, susține că în fața instanței de contencios administrativ controlul de legalitate se realizează de către instanță asupra deciziei emise de pârâtă în soluționarea contestației administrative, iar nu asupra actului administrativ împotriva căruia s-a formulat contestația. Arată, de asemenea, că sentința conține motive străine de natura cauzei, prin prisma faptului că instanța de fond a analizat distorsionat situația existentă și nu a luat în considerare argumentele echipei de soluționare a contestației. Dacă ar fi luat în considerare inclusiv Procesul-verbal nr. x/27.10.2016, act administrativ în directă legătură cu Decizia de soluționare nr. x/03.01.2017, instanța de fond ar fi putut observa că titlul de creanță întocmit în urma activității proprii de control cuprinde, conform art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, o descriere exhaustivă a situației de fapt care a permis constatarea existenței unei nereguli în utilizarea fondurilor europene, raportat la încălcarea dispozițiilor naționale și europene și ale contractului de finanțare, explicit indicate în cuprinsul procesului-verbal întocmit. Astfel, verificările echipei de control sunt prezentate pe larg și, conform concluziilor reținute, rezultă că în cazul de față au fost încălcate în principal prevederile Contractului de finanțare x înregistrat cu nr. x/23.12.2009 și ale Ghidului Solicitantului - Condiții Specifice, Cererea de propuneri proiecte nr. 55 "Educație mai bună pentru toți", coroborate cu prevederile Regulamentelor europene nr. 1083/2006 respectiv nr. 1605/2002 și ale Hotărârii Guvernului nr. 759/2007. Potrivit jurisprudenței constante a CJUE, producerea unor nereguli, abateri, fraude corespunde automat unui prejudiciu bugetului UE, iar statele membre au obligația de a solicita de la beneficiari restituirea fondurilor utilizate în mod necorespunzător, regula generală fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obținut nejustificat (Hotărârea CJUE pronunțată în cauza C-199/03 și Concluziile avocatului general pronunțate în cauza C-465/10). Ghidul Solicitantului anterior precizat reprezintă documentul pilon în ceea ce privește procesul de obținere a fondurilor nerambursabile prin Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. Totodată, acesta prezintă regulile pentru pregătirea, întocmirea și depunerea proiectului, precum și modalitatea de selecție, aprobare și derulare a proiectului. În concret, Ghidul Solicitantului se completează cu prevederile cadrului de reglementare european și național și cu manualele de proceduri ale autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene acordate României în perioada de programare. În concluzie, recurenta-pârâtă susține că sentința de fond conține motive contradictorii, iar instanța de fond a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material în momentul în care a considerat că Decizia nr. x/03.01.2017 privind soluționarea contestației depusă de CNDÎPT nu este motivată, apreciind în mod eronat că se impune anularea acesteia cu consecința obligării pârâtului la soluționarea efectivă a contestației administrative a reclamantului prin decizie motivată. Referitor la admiterea în parte a cererii de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, consideră că soluția instanței de fond este greșită și sub acest aspect. Arată că, în cadrul proiectului x, înainte de semnarea Contractului de finanțare nr. x/23.12.2009, doi parteneri privați au fost înlocuiți, după cum urmează: ISCTE, o universitate publică din Portugalia a înlocuit Partenerul 1 - A., iar Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, un ONG românesc a înlocuit Partenerul 2 - S.C. B. S.R.L., noul Acord de parteneriat (VET/2452/10.11.2009) fiind semnat de beneficiarul CNDIPT cu noii parteneri. Având în vedere că nu au fost identificate documente din care să rezulte faptul că cei doi parteneri nou incluși au trecut printr-un proces de evaluare, obligația evaluării partenerilor fiind în sarcina CNDIPT, recurenta-pârâtă consideră că este nejustificată admiterea cererii de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, din moment ce este vorba despre neîndeplinirea unei obligații care incumbă reclamantului și nu intervenientei.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-intervenientă Federația Sindicatelor Libere din Învățământ a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând în esență susținerile formulate în primă instanță. 4.2. Prin notele scrise, înregistrate la dosar la data de 10 mai 2021, intimatul-reclamant Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic a invocat excepția lipsei calității de reprezentare și de reprezentant a semnatarului recursului, precum și excepția nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

Aspecte procedurale Motivarea Înaltei Curți asupra excepțiilor invocate de intimatul-reclamant Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, prin notele scrise din 10 mai 2021, se regăsește în partea introductivă a prezentei hotărâri. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prealabil, se reține că excepția nulității recursului, invocată prin note scrise de intimatul-reclamant, a fost respinsă în ședința publică din data de 12 mai 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susținerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-pârâtă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate pentru că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, însă recursul urmează a fi analizat din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. x/03.01.2017, prin care pârâtul OIPOSDRU - MENCȘ a soluționat contestația administrativă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.10.2016, prin care în sarcina intimatului-reclamant s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 3.040.421,52 RON, la care se adaugă TVA neeligibilă nedeductibilă în cuantum de 121.873,57 RON, rezultată dintr-o neregulă, așa cum este ea definită de art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, aferentă contractului de finanțare x. Prin sentința recurată, prima instanță a admis în parte, atât acțiunea formulată de reclamantul CNDÎPT, anulând Decizia nr. x/03.01.2017 și obligând pârâtul să procedeze la soluționarea efectivă a contestației administrative a reclamantului prin decizie motivată, cât și cererea de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ. Înalta Curte constată că este nefondată critica recurentei-pârâte subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greșita aplicare de către instanța de fond a prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce privește motivarea deciziei de soluționare a contestației administrative. Potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei. Contrar susținerilor recurentei-pârâte și în acord cu prima instanță, Înalta Curte constată că Decizia nr. x/03.01.2017 privind soluționarea contestației nu este motivată în conformitate cu art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Aceasta nu conține rațiunile pentru soluția adoptată, iar comisia de soluționare nu a efectuat propria analiză a situației de fapt și a argumentelor învederate de contestatară, preluând în parte literal cele reținute în procesul-verbal. Înalta Curte reține că, în conformitate cu art. 51 alin. (2) din ordonanța amintită, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Rezultă că, în raport de obiectul învestirii sale, instanța de contencios administrativ poate analiza doar criticile formulate în cadrul contestației administrative îndreptate împotriva procesului-verbal (titlului de creanță), care au fost analizate în cuprinsul deciziei de soluționare. Or, se observă că pârâtul nu a analizat argumentat fiecare critică de nelegalitate formulată în contestație cu privire la fiecare categorie de cheltuială considerată neeligibilă, neoferind un răspuns pertinent în fapt și în drept cu privire la acestea, ci a făcut doar "precizări punctuale referitoare la aspectele invocate de beneficiar (pag. 20) prin care a sintetizat hotărârea de respingere la care a ajuns în urma analizei situației", după cum menționează chiar recurenta prin cererea de recurs (paragraful 8, pagina 4). Pe de altă parte, faptul că organul de soluționare a contestației a fost de acord cu concluziile echipei de control, nu echivalează cu o motivare a actului. Motivarea actului administrativ conferă acestuia transparență, importantă atât pentru cei vizați, cât și pentru instanța de contencios administrativ care exercită controlul de legalitate, fiind decisivă pentru a face demarcația între actul administrativ adoptat de autoritatea publică cu respectarea legii și în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă și cel adoptat cu încălcarea legii sau prin exces de putere. În consecință, motivarea actelor administrative este o condiție de legalitate, a cărei neîndeplinire conduce la anularea respectivelor acte. Argumentul susținut de recurenta-pârâtă, în sensul că pentru exercitarea controlului de legalitate în cauză, esențială este motivarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, ca act administrativ vătămător, iar nu a actului de soluționare a contestației, contravine prevederilor art. 50 alin. (1) din Ordonanța de Urgență nr. 66/2011, care trasează obligația generală ca decizia de soluționare a contestației să fie motivată. Chiar dacă norma în discuție nu prescrie o anumită structură sau modalitate în care trebuie să fie redactată decizia prin care se soluționează o contestație, principiile care guvernează actul administrativ sunt general valabile, indiferent de domeniul în care acest act este emis, în măsura în care nu există norme speciale aplicabile cu titlu derogator, principii pe care autoritatea emitentă trebuie să le respecte. Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a anulat decizia de soluționare, reținând că nemotivarea actului administrativ încalcă principiile transparenței și imprevizibilității, ce trebuie respectate la emiterea actului. Cât privește cealaltă critică a recurentei-pârâte subsumată aceluiași motiv de casare - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greșita aplicare de către instanța de fond a prevederilor art. 61 C. proc. civ., în ceea ce privește admiterea cererii de intervenție accesorie, Înalta Curte constată că este nefondată, de asemenea. Potrivit art. 61 alin. (3) C. proc. civ., intervenția este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părți. În cauză, Federația Sindicatelor Libere din Învățământ a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantului, justificându-și interesul propriu prin aceea că urmărește evitarea unei acțiuni ulterioare care ar putea fi declanșată împotriva sa de către reclamant, existând în sarcina acestuia un debit de 1.722.368,36 RON reprezentând cheltuielile aferente partenerului Federația Sindicatelor Libere din Învățământ care au fost declarate neeligibile. Prin urmare, având în vedere că natura juridică a acestei cereri este de apărare a poziției procesuale a părții pentru care a fost formulată, în speță a reclamantului, a cărui acțiune a fost admisă în parte, soluția primei instanțe de admitere în parte a cererii de intervenție accesorie este corectă. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtă, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,