ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2536/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.08.2018, ca urmare a declinării de la Tribunalul București, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Organismul Intermediar pentru Programul Operational Capital Uman - Ministerul Educației Naționale, a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operationale în cadrul obiectivului convergenta nr. x/15.01.2018 privind proiectul x "Performanta pentru angajați" până la pronunțarea instanței de fond, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ coroborat cu prevederile art. 50 alin. (8) si 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 926 din 10 decembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman. S-a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență x/15.01.2018, până la soluționarea definitivă a cauzei. Prin sentința civilă nr. 4287/23.10.2018 Curtea de Apel București a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale nr. x/15.01.2018, până la pronunțarea instanței de fond. Prin decizia civilă nr. 2050/11.04.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție a casat sentința civilă nr. 4287/23.10.2018 și a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, reținând, în esență, nemotivarea hotărârii. În ședința publică din data de 2.12.2019 reclamanta a formulat note de ședință, prin care a precizat, printre altele, că solicită suspendarea actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2018 al Curții de Apel București.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din Cadrul Ministerului Educației și Cercetării, pentru următoarele motive de nelegalitate, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - instanța de fond a asimilat cauzei, în mod neîntemeiat, hotărârea pronunțată în dosarul nr. x/2016, dosar care are ca obiect anularea altui act administrativ, fără a soluționa dosarul; - instanța de fond nu putea să retină aparenta de nelegalitate a procesului-verbal pentru aspecte de nelegalitate sau neconformitate reținute de o altă instanță în analiza altui act administrativ - art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 stabilește obiectul acțiunii în contencios administrativ fiscal, atacându-se la instanța de contencios administrativ doar decizia emisă în soluționarea contestației, motiv pentru care cererea de suspendare este inadmisibilă astfel cum s-a reținut și în jurisprudența secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin decizia nr. 3236 din 21 octombrie 2015, decizia nr. 685 din 18 februarie 2015, decizia nr. 1019 din 2014, sau prematură, în măsura în care decizia de soluționare a contestației administrative nu exista la momentul formulării prezentei acțiuni; - din perspectiva cazului bine justificat, nu a fost probată nicio împrejurare care să poată contura întrunirea acestei condiții potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond limitându-se să rețină aprecierile făcute de o altă instanță pe baza motivelor de anulare a actului administrativ care face obiectul cauzei x/2016, respectiv răspunsul nr. x/11.05.2016 formulat la contestația împotriva scrisorii de informare a beneficiarului nr. 6883/02.08.2016; - în ceea ce privește paguba iminentă, s-a arătat că reclamanta nu a oferit niciun element care să dovedească îndeplinirea acestei condiții, iar prejudiciile create ca urmare a aplicării legislației comunitare, legislației naționale, procedurilor și instrucțiunilor emise în scopul implementării POSDRU și a contractelor de finanțare asumate de beneficiarii contractelor tip, nu pot deschide calea anulării actelor administrative care au constatat legal nereguli în activitatea de implementare a proiectelor, întrucât s-ar anula caracterul reglementator - sancționator, al respectivelor norme; - reclamanta nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ; Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii.

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă nu a formulat întâmpinare. Prin notele de ședință depuse a solicitat să se rețină autoritatea de lucru judecat raportat la motivele de nelegalitate constatate de instanțele de judecată în cauza cu nr. x/2016, fiind vorba doar despre sume distincte, parte însă a aceluiași contract. In ceea ce privește criticile privind inadmisibilitatea cererii, au fost invocate dispozițiile art. 50 pct. 8 și 9 din O.U.G. nr. 66/2011. S-a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. x/15.01.2018 privind proiectul x s-au constatat cheltuieli neeligibile în cuantum de 286.365,60 RON, ce au fost validate la cererea de rambursare nr. x S-a reținut de către pârât, în esență, că în urma verificării administrative a aspectelor cu implicații financiare cuprinse în suspiciunea de neregulă înregistrată la OIPOSDRU CNDIPT cu nr. x/05.01.2017, a analizării documentației tehnice și financiare, au fost achiziționate servicii (de publicitate) pentru care beneficiarul are (conform documentelor statutare) expertiză, domeniul de activitate fiind (cod CAEN 731) Publicitate, astfel că toate cheltuielile solicitate și rambursate aferente contractului de prestări servicii nr. x/02.02.2015 sunt neeligibile. Prin sentința civilă nr. 1376/22.03.2018 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 6202/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, au fost anulate și actele administrative emise de pârâtă în ceea ce privește invalidarea sumei de 295.461 RON, reprezentând cheltuială cu campania publicitară, reținându-se că autoritatea pârâtă în mod greșit a considerat că această cheltuială este neeligibilă. Prima instanță a constatat că împrejurarea că în cauza mai sus menționată (nedefinitivă la momentul pronunțării sentinței) s-a dispus anularea în parte a adresei nr. x/02.08.2016 și în parte a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 5151/11.05.2016, în ceea ce privește invalidarea sumei de 295.461 RON, reprezentând cheltuială cu campania publicitară, și a sumei de 93.683,15 RON, reprezentând cheltuială cu leasingul operațional auto, acte prin care s-a făcut aplicarea acelorași norme de drept, precum în prezenta cauză, ridică un dubiu în ceea ce privește legalitatea procesului-verbal contestat în prezenta cauză, astfel că este îndeplinită condiția existenței unui caz justificat. Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, acest act administrativ constituind el însuși titlu executoriu. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat…... Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond". Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Constată Înalta Curte că motivul de recurs prin care se invocă inadmisibilitatea, iar, în subsidiar, prematuritatea cererii de suspendare, este neîntemeiat, iar aprecierile recurentei-pârâte cu privire la procedura prevăzută de 46 și următoarele din Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, vor fi respinse ca neavenite în raport de prevederile speciale ale art. 50 alin. (8) și (9) potrivit cărora Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare iar instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate. Totodată, se constată că referirea la jurisprudența Inaltei Curți are în vedere inadmisibilitatea cererii în anularea titlului de creanță, iar nu procedura suspendării acestuia, permisă de lege în condițiile mai sus arătate. Apreciază Înalta Curte, însă, că recursul este fondat în ceea ce privește dezlegarea dată de prima instanță condițiilor cerute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Astfel, din perspectiva condiției "cazului bine justificat", deși judecătorul de fond a constatat că prin anularea în parte a adresei nr. x/02.08.2016 și, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 5151/11.05.2016, s-a conturat aparența de nelegalitate a actului contestat, Înalta Curte reține că, ulterior pronunțării prezentei sentințe, în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 232 din data de 15 iulie 2020 a respins cererea de anulare a Procesului - Verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.01.2018, aferent proiectului x, care reprezintă chiar actul a cărui suspendare se solicită în prezenta cază. Astfel, dincolo de rațiunile primei instanțe care privesc acte distincte emise de autoritatea pârâtă aferente aceluiași contract, se constată că procesul-verbal a cărui aparență de nelegalitate se invocă in prezenta cauză, a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe și a fost menținut. Ca urmare, nu se mai poate reține sub nicio formă existența unui dubiu privind legalitatea acesteia la nivelul verificărilor formale ce se pot face în cadrul cererii de suspendare. Cererea intimatei - recurente de a se reține autoritatea de lucru judecat în raport de soluția pronunțată în cauza cu nr. x/2016, nu îndeplinește condițiile prevăzut de art. 430 din C. proc. civ., în raport de împrejurarea că în cadrul cererii de suspendare nu se analizează fondul cauzei, aceasta putând fi reținută doar ca un reper în constatarea aparenței de nelegalitate. Insă, Inalta Curte reține că prezumția de legalitate a actului administrativ a fost întărită prin soluția pronunțată de instanța de fond asupra legalității titlului de creanță, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie (decizia nr. 2123 din 8 aprilie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal). În ceea ce privește paguba iminentă definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil, aceasta nu se confundă cu vătămarea unui drept sau interes, condiție a exercitării acțiunii în contencios administrativ. De altfel, un debit stabilit în sarcina reclamantei nu poate da naștere unei iminente pagube în activitatea societății, iar stabilirea unor debite pentru nerespectarea dispozițiilor contractuale, trebuie privite prin prisma obligației de recuperare a sumelor primite necuvenit cu care au fost prejudiciate bugetul de stat și cel al Comunității Europene.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca nefondată.