ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2389/2022

Ședința publică din data de 3 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18.10.2018, sub nr. unic de dosar x/2018, reclamanta PRO TV S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național Al Audiovizualului, a solicitat anularea Deciziei nr. 446 emisă de Consiliul National al Audiovizualului în data de 25.09.2018 și comunicată reclamantei la data de 01.10.2018, prin care aceasta a fost sancționată cu amendă în cuantum de 10.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 cu modificările și completările ulterioare și ale art. 66 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 1999 din 12 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea formulată de reclamanta PRO TV S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului.

S-a anulat decizia nr. 446/25.09.2018 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului.

A fost obligată pârâta la plata sumei de 50 de RON către reclamantă cu titlu de cheltuieli de judecată, taxă judiciară de timbru.

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, întemeiate în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât critică sentința recurată sub aspectul modului în care instanța de fond a interpretat prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului și art. 66 din Codul audiovizualului, pe de o parte, iar pe de altă parte sub aspectul că parte din considerente sunt în contradicție cu soluția pronunțată.

Susține recurenta că, în mod eronat, instanța de fond consideră că pârâtul CNA nu a aplicat standardele legale conforme cu principiile consfințite de art. 10 CEDO și nici nu s-a bazat pe o apreciere acceptabilă a faptelor relevante.

Deși instanța de fond recunoaște că nu se poate vorbi despre o informare corectă a publicului decât dacă această informare este, pe de o parte, adevărată, iar pe de altă parte exactă, înțelegând prin aceasta reflectarea întregii realități, iar nu numai o parte a acesteia, aceasta, contrazicând propriile considerente anterior menționate, pronunță o soluție de anulare în tot a deciziei contestate. Or, în prezenta cauză, CNA a sancționat reclamanta tocmai pentru că nu a reflectat realitatea în integralitatea ei, prin prezentarea principalelor puncte de vedere, respectiv a punctului de vedere al reprezentanților coaliției A.-B..

În ceea ce privește aplicarea prevederilor art. 66 din Codul audiovizualului, recurenta susține că un act normativ se interpretează în sensul aplicării lui, iar din interpretarea instanței de fond reiese că reclamanta și-ar fi îndeplinit obligația prevăzută de norma legală, ceea ce nu este adevărat, fiind contrar principiilor democrației să se admită că numai dl. C. era singura persoană în măsură să ofere un punct de vedere, în condițiile în care vorbim despre o coaliție, în cadrul căreia A. reprezenta cel mai mare partid politic din România, cu birou de presă, purtător de cuvânt etc.

Dacă s-ar admite o astfel de interpretare restrictivă, consecința ar fi una gravă în ceea ce privește întreg domeniul audiovizual, întrucât, dacă reprezentantul unei formațiuni politice nu poate participa la o dezbatere televizată pe teme de interes public, atunci emisiunea se poate desfășura fără a fi prezentat și respectivul punct de vedere, ceea ce contravine prevederilor art. 66 din Codul audiovizualului, normă legală care prevede că obligația de informare corectă a publicului se face prin prezentarea principalelor puncte de vedere aflate în opoziție, în perioada în care problemele sunt în dezbatere publică. Din textul articolului invocat reiese modalitatea în care un radiodifuzor trebuie să acționeze, iar nu mijloacele prin care să îndeplinească această obligație legală, lăsând la îndemâna radiodifuzorului mijloacele prin care are posibilitatea să acționeze: prezentarea punctului de vedere al unui reprezentant, prezentarea unui Comunicat de presă în care se exprimă un punct de vedere, un răspuns al Biroului de presă al unei persoane juridice cu privire la tema în dezbatere, înregistrarea unui interviu cu o persoană în măsură să ofere un punct de vedere.

În opinia recurentei, concluzia instanței de fond potrivit căreia această obligație a fost respectată de către reclamantă atâta vreme cât politicianul solicitat să se exprime, dl. C., era tocmai exponentul coaliției parlamentare cel mai implicat și mai avizat să răspundă solicitării reporterului PRO TV de a explica urgența și natura modificărilor legislației penale nu poate fi primită. CNA a imputat reclamantei lipsa unui punct de vedere din partea alianței A.-B., nicidecum faptul că nu a fost prezentat punctul de vedere al d-lui C., așa cum a reținut instanța de fond.

Concluzionând, recurentul arată că un radiodifuzor are obligația de a face orice demers de natură a conduce la îndeplinirea unei obligații legale din domeniul în care își desfășoară activitatea, respectiv din domeniul audiovizual și de a avea o conduită de respectare și de prevenire a încălcării dispozițiilor legale, astfel încât principiile și normele ce guvernează comunicarea audiovizuală să nu fie încălcate.

În prezenta cauză, reclamanta avea obligația de a solicita partidului de guvernământ un punct de vedere în legătură cu modificarea C. proc. pen., punct de vedere pe care avea posibilitatea de a-l prezenta în emisiunile de știri difuzate în perioada 18-26 iunie 2018, astfel încât obligația de informare corectă a publicului să fie îndeplinită. În lipsa unei astfel de dovezi, în mod corect CNA a reținut în sarcina reclamantei încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului și a art. 66 din Codul audiovizualului.

În calitatea sa de garant al interesului public în domeniul audiovizualului, Consiliul Național al Audiovizualului este autorizat și obligat totodată să asigure, conform art. 10 și 17 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, respectarea exprimării pluraliste de idei și de opinii în cadrul conținutului serviciilor de programe, asigurarea informării corecte a opiniei publice, asigurarea echidistanței și pluralismul opiniilor.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

În dezacord cu recurenta, Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o corectă aplicare raportat la situația de fapt necontestată în speță a principiilor consfințite de art. 10 CEDO, pe care pe reiterează:

Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice, iar protecția care trebuie acordată presei este de o importanță deosebită.

Acest lucru este valabil, în special, în privința dezbaterilor politice libere și a libertății de exprimare politică, Curtea acordându-le "o importanță deosebită". În acest context, Curtea a subliniat că, în temeiul art. 10 § 2 din Convenție, restrângerile aplicate exprimării politice sunt limitate. Aceasta a explicat că a permite aplicarea unor restrângeri ample discursului politic în cazuri individuale ar afecta, fără îndoială, respectarea libertății de exprimare în general în statul în cauză.

În aceste circumstanțe, și luând în considerație buna credință a reclamantei în comunicarea chestiunilor de interes public privitoare la modul în care se adoptă modificări legislative importante, încercările reporterilor reclamantei de a obține luări de poziție, puncte de vedere de la reprezentanții partidului de guvernământ, Curtea consideră că ingerința în dreptul reclamantei la libertatea de exprimare nu a fost «necesară într-o societate democratică» în sensul jurisprudenței CEDO, menținerea eventuală a sancțiunii amenzii aplicate prin Decizia nr. 446/25.09.2018 fiind disproporționată prin raportare la scopul concret urmărit de legiuitor prin instituirea obligațiilor legale prin art. 3 alin. (2) din Lege, respectiv art. 66 din Codul audiovizulului, fiind de natură a conduce la o încălcare a art. 10 din Convenție.

În fiecare cauză, atunci când stabilește dacă au fost respectate drepturile prevăzute la art. 10, Curtea ia în considerare cauza în ansamblu, inclusiv însăși natura discursului în cauză și contextul general în care a fost formulat și/sau difuzat

Chiar dacă presa nu trebuie să depășească limitele stabilite prin chiar conținutul art. 10, paragraful 2 al articolului dispunând că exercitarea acestei libertăți presupune "obligații și responsabilități", totuși, sarcina ei să comunice informații și idei de interes public. Presa are nu doar sarcina de a comunica astfel de informații și idei: publicul, de asemenea, are dreptul de a le primi. Altfel, presa nu ar putea să joace rolul său vital de "câine de pază public" (Observer and Guardian v. the United Kingdom, hotărâre din 26 noiembrie 1991, pp. 29-30).

În acest sens, și măsurile luate sau sancțiunile impuse de autoritățile naționale nu trebuie să fie de natură a descuraja participarea presei la dezbateri asupra chestiunilor de interes public legitim (Lingens v. Austria, hotărâre din 8 iulie 1986, Bladet Tromso and Stensaas v. Norway [GC], nr. 21980/93, par. 64, ECHR 1999-III, Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, hotărâre din 25 iunie 1992, par. 68).

Dreptul la libertatea de exprimare este aplicabil nu numai "informației" sau "ideilor", care sunt primite favorabil sau sunt privite ca inofensive, sau ca o chestiune de indiferență, dar și celor care ofensează, șochează sau deranjează Statul sau orice parte a comunității. În plus, libertatea jurnalistică acoperă, de asemenea, posibile recurgeri la un anumit grad de exagerare sau chiar provocare (De Haes and Gijsels v. Belgium, hotărâre din 24 februarie 1997, par. 47).

Cu privire specială la televiziuni, e important de amintit faptul că mass-media audiovizuală, au un rol deosebit de important în acest sens. Datorită puterii lor de a transmite mesaje prin sunet și imagini, astfel de suporturi au un efect mai imediat și mai puternic decât presa scrisă (Jersild c. Danemarca, 23 septembrie 1994, par. 31, seria x nr. x; Pedersen și Baadsgaard v. Danemarca [G.C. ], nr. 49017/99, par. 79). Funcția televiziunii ca sursă familiare de divertisment în intimitatea locuinței ascultătorului sau a privitorului consolidează în continuare impactul acestora (cf. Murphy c. Irlanda, nr. 44179/98, par. 74). Mai mult, în special în regiunile îndepărtate, televiziunea poate fi mai ușor accesibile decât alte medii.

Curtea europeană a drepturilor omului a considerat că, în domeniul audiovizualului, principiile de mai sus impun statului obligația de a se asigura, în primul rând, că publicul are acces prin televiziune și radio la informații imparțiale și precise și la o serie de opinii și comentarii, reflectând, printre altele, diversitatea perspectivelor politice din țară și, în al doilea rând, faptul că jurnaliștii și alți profesioniști care lucrează în mass-media audiovizuală nu sunt împiedicați să furnizeze aceste informații și comentarii. Alegerea mijloacelor prin care se pot realiza aceste obiective trebuie să varieze în funcție de condițiile locale și, prin urmare, se încadrează în marja de apreciere a statului. (Manole ș.a c Rep. Moldova, par 100)

Considerentele instanței de fond nu sunt contradictorii, ci din contră exprimă o corectă aplicare a acestor principii cu luarea în considerare a specificului cauzei.

Faptul că instanța de fond recunoaște că nu se poate vorbi despre o informare corectă a publicului decât dacă această informare este, pe de o parte, adevărată, iar pe de altă parte exactă nu contrazice soluția de anulare în tot a deciziei contestate, această soluție fiind tocmai consecința raționamentului logico-juridic dezvoltat în considerente prin care se reține îndeplinirea în cauză a condiției desprinse din această jurisprudență ca jurnaliștii să acționeze cu bună-credință pentru a oferi informații corecte și credibile în conformitate cu etica jurnalistică (a se vedea Goodwin v. the United Kingdom, hotărâre din 27 martie 1996, Reports 1996-II, p. 500, par. 39, și Fressoz and Roire v. France [GC], nr. 29183/95, par. 54, ECHR 1999-I) și faptul că, din perspectiva îndeplinirii acestei obligații, relatările care au făcut obiectul programelor de știri analizate prin Decizia nr. 446/25.09.2018 nu conțin neadevăruri, iar modul în care sunt prezentate informațiile criticate de pârâtă este, de fapt, în ansamblul relatărilor în cauză, echidistant și echilibrat, fiind vorba, în marea lor majoritate, de aspecte factuale care au o bază suficientă sau sunt simple redări ale opiniilor unor politicieni, ale unui politolog sau ale unor protestatari și cadre filmate din timpul ședințelor Parlamentului, buna credință fiind dovedită și de încercarea reporterilor reclamantei de a lua un interviu domnului C. sau președintelui partidului, precum și prin prezentarea poziției unor membri ai coaliției din chiar timpul ședințelor Camerei Deputaților.

Contrar susținerile recurentei, instanța de fond nu a reținut că numai dl. C. era singura persoană în măsură să ofere un punct de vedere și nici că i s-ar fi imputat reclamantei-intimate faptul că nu a solicitat un punct de vedere al acestuia, iar sentința atacată nu se întemeiază pe reținerea ca fiind respectată obligația de a reflecta realitatea în integralitatea ei, prin prezentarea principalelor puncte de vedere, respectiv a punctului de vedere al reprezentanților coaliției A.-B. exclusiv prin prisma refuzului acestui politician de a se exprima, acest aspect fiind reținut, în ansamblul situației de fapt, doar în îndeplinirea condiției bunei-credințe.

De altfel, instanța de fond nu a reținut exclusiv refuzul de a comunica al domnului C., ci și pe cel al președintelui partidului, D. de a exprima o poziție a partidului pe care îl conduce.

Înalta Curte reține că instanța a făcut o analiză detaliată a criteriile art. 10 din C.E.D.O., cu aplicarea jurisprudenței europene în materia libertății de exprimare a jurnaliștilor, acordând importanță nu exclusiv faptului că politicianul solicitat să exprime un punct de vedere a refuzat acest lucru, ci verificării, într-o situație precum cea din prezenta cauză care se referă la o problemă de interes public, a standardului impus de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, și anume verificării dacă reclamantul a acționat profesional și cu bună credință (a se vedea Flux c. Moldovei).

Recurenta critică încălcarea, prin sentința atacată, a dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, text potrivit căruia: "Toți furnizorii de servicii media audiovizuale au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor" și art. 66 din Codul Audiovizualului, text potrivit căruia: "În programele de știri și dezbateri, informarea de interes public de natură politică, economică, socială sau culturală, trebuie asigurate imparțialitatea si echilibrul și să fie favorizată libera formare a opiniilor, prin prezentarea principalelor puncte de vedere aflate în opoziție, în perioada în care problemele sunt în dezbatere".

Înalta Curte nu poate reține că instanța de fond ar fi interpretat acest act normativ în sensul neaplicării lui, ci, din contră, apreciază că aceasta a făcut o aplicare corectă a acestuia, în lumina jurisprudenței relevante a Curții Europene a Drepturilor Omului în materia libertății de exprimare, în raport de dispozițiile art. 11 alin. (2) respectiv art. 20 alin. (1) din Constituție, având în vedere și faptul că recurentei-pârâte îi revine obligația de a-și îndeplini competențele legale în acest domeniu în deplină concordanță cu standardele Consiliului Europei în materia libertății de exprimare (Recomandarea Rec(2000)23 a Comitetului de Miniștri "Independența și funcțiile autorităților de reglementare pentru sectorul audiovizual", precum și specificul știrilor în discuție care vizau motivele și maniera concretă de adoptare a unor modificări legislative, aspecte de natură factuală, care erau relevante prin simpla redare a evenimentelor și dezbaterilor din Parlament, neputându-se reține în cauză o încălcare a obligației de informare obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor. (Observer and Guardian v. the United Kingdom, 26 noiembrie 1991, par. 60)

Astfel, așa cum rezultă din Raportul de Monitorizare întocmit de către recurent, subiectul a fost unul amplu, fiind prezentate mai multe materiale pe întreg intervalul de timp supus monitorizării, materiale în care a fost prezentată atât procedura de adoptare a noilor reglementări, principalele amendamente care vor fi aduse C. proc. pen., precum și anumite reacții provocate la nivel politic și social de către respectivele modificări, fiind astfel favorizată libera formare a opiniilor.

Este adevărat că, din textul art. 66 din Codul audiovizualului lasă la îndemâna radiodifuzorului mijloacele prin care are posibilitatea să acționeze (prezentarea punctului de vedere al unui reprezentant, prezentarea unui Comunicat de presă în care se exprimă un punct de vedere, un răspuns al Biroului de presă al unei persoane juridice cu privire la tema în dezbatere, înregistrarea unui interviu cu o persoană în măsură să ofere un punct de vedere), însă nici acest text și nici standardul dezvoltat în jurisprudența CEDO de verificare a îndeplinirii condiției de a acționa profesional și cu bună-credință nu impun o epuizare a tuturor acestor mijloace pentru a se considera respectată obligația de informare echilibrată și imparțială a publicului.

Înalta Curte împărtășește opinia instanței de fond potrivit căreia solicitarea unui punct de vedere purtătorului de cuvânt al partidului nu era obligatorie, fiind doar una dintre modalitățile lăsate la alegerea jurnalistului de a obține un punct de vedere. Or, din ansamblul factual reținut de către instanța de fond rezultă că punctul de vedere al partidului aflat la putere a fost obținut în cauză, doar că acest punct de vedere a fost în esență acela de a nu comenta, de a se abține de la comentarii ("no comment"), neexistând o obligație a jurnalistului de a epuiza toate canalele de comunicare ale partidului în căutarea unui alt punct de vedere.

Faptul că punctul de vedere al partidului aflat la putere a fost prezentat în emisiune, neputându-se reține încălcarea obligației de a respecta principiul echidistanței și imparțialității, rezultă și din împrejurarea, reținută de către instanța de fond în argumentarea soluției sale, că, prin montajul realizat, au fost prezentate și luările de poziție în cadrul ședințelor Parlamentului ale politicienilor coaliției majoritare (C., D., E., F., G.).

Înalta Curte recunoaște pe deplin rolul Consiliului Național al Audiovizualului în domeniul audiovizualului, consacrat de art. 10 și 17 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 pentru respectarea exprimării pluraliste de idei și de opinii în cadrul conținutului serviciilor de programe, asigurarea informării corecte a opiniei publice și asigurarea echidistanței și pluralismul opiniilor, însă apreciază că măsurile adoptate în îndeplinirea acestui rol trebuie să fie proporționale, necesare într-o societate democratică și să nu echivaleze cu o ingerință disproporționată în libertatea de exprimare a presei.

În acord cu recurentul, Înalta Curte admite că un radiodifuzor are obligația de a face orice demers de natură a conduce la îndeplinirea unei obligații legale din domeniul în care își desfășoară activitatea, respectiv din domeniul audiovizual și de a avea o conduită de respectare și de prevenire a încălcării dispozițiilor legale, astfel încât principiile și normele ce guvernează comunicarea audiovizuală să nu fie încălcate.

Cu toate acestea, această obligație nu poate fi interpretată în sensul de a impune radiodifuzorului o sarcină disproporționată, care, fiind excesiv de dificil de adus la îndeplinire să echivaleze cu o ingerință care nu este necesară într-o societate democratică, de natură a descuraja participarea presei la dezbateri asupra chestiunilor de interes public legitim, cum este cazul modificărilor legislative importante care au format obiectul emisiunii în cauza de față.

Este adevărat că reclamanta-intimată avea obligația de a solicita partidului de guvernământ un punct de vedere în legătură cu modificarea C. proc. pen., însă, îndeplinirea acestei obligații nu poate fi interpretată în mod strict ca fiind realizată doar în prezența unei declarații formale care să exprime acest punct de vedere, încercările reporterilor reclamantei de a obține puncte de vedere de la reprezentanții partidului de guvernământ, soldate cu refuz, coroborate cu prezentarea dezbaterilor parlamentare, inclusiv a punctelor de vedere ale acestor reprezentanți demonstrând buna-credință a intimatei în îndeplinirea acestei obligații, amenda aplicată nefiind o măsură necesară într-o societate democratică.

Prin urmare, criticile recurentului sunt nefondate.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul - pârât Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 1999 din 12 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 3 mai 2022.