ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2319/2021

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată din data de 21.02.2018, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NAȚIONAL AL AUDIOVIZUALULUI a solicitat Curții de Apel București să anuleze Decizia nr. 656 din data de 05.12.2017, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Deciziei CNA nr. 579/10.10.2017, să admită plângerea formulată și să anuleze Decizia CNA nr. 579/10.10.2017, prin care s-a respins cererea reclamantei de acordare a licenței audiovizuale, să oblige pârâta să emită o decizie de acordare a licenței audiovizuale societății reclamante pentru difuzarea prin satelit a serviciului de programe B., ca urmare a faptului ca reclamanta a îndeplinit toate condițiile prevăzute de Decizia nr. 277/06.06.2013 privind procedura de acordare a licențelor audiovizuale. Reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NAȚIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, a anulat Deciziile CNA nr. 656/05.12.2017 și nr. 579/10.10.2017, a respins în rest acțiunea, a obligat CNA către reclamantă la cheltuieli de judecată: taxă de timbru în sumă de 150 RON plus onorariu redus de avocat în sumă de 2772,40 RON.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea pronunțată fiind lipsită de temei legal.

Recurentul a susținut că pe de o parte că instanța de fond în mod greșit a apreciat că Decizia CNA nr. 579 din 10.10.2017 nu a fost motivată întrucât pe parcursul audierii din 10.10.2017 membrii CNA și-au exprimat pe larg punctul de vedere cu privire la cererea societății intimate de acordare a unei licențe audiovizuale, astfel că, reiterarea lor în cuprinsul deciziei de respingere ar fi fost de prisos.

Pe de altă parte, susține recurentul că societății intimate nu i s-a vătămat niciun drept prin această decizie, societatea având doar o vocație și nu un drept în obținerea unei licențe audiovizuale.

În aplicarea dispozițiilor art. 15 alin. (4) din Legea audiovizualului, instanța de fond a apreciat că nu a putut identifica în concret care au fost motivele pentru care autoritatea pârâtă a considerat că reclamanta nu a îndeplinit criteriile de la art. 8 din Decizia nr. 277/2013.

Instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea audiovizualului în sensul că motivarea votului nu se regăsește în momemtul exprimării opțiunii de vot, această motivare nu există.

În legătură cu acordarea unei licențe audiovizuale, precizează recurentul că aceasta nu este prevăzută de legiuitor ca un drept, ca urmare a prezentării unei documentații și a dezbaterii publice cu solicitantul; deci nu este vorba despre simple formalități ce trebuie îndeplinite de solicitant pentru obținerea acesteia.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L a formulat recurs incident întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului incident, casarea în parte a hotărârii atacate și, pe fondul cauzei, admiterea acțiunii și obligarea CNA la emiterea unei Decizii de acordare a licenței audiovizuale societății reclamante pentru difuzarea prin satelit a serviciului de programe B., ca urmare a faptului că societatea a îndeplinit toate condițiile prevăzute de Decizia nr. 277/6.06.2013 privind procedura de acordare a licențelor.

În susținerea cererii de recurs A. S.R.L, în ceea ce privește criticile în raport de care a fost respinsă cererea de acordare a licenței audiovizuale, apreciază recurenta că programul editorial propus se conformează dispozițiilor legale incidente în materia audiovizualului, astfel că nu există niciun motiv pentru care cererea societății să fie respinsă.

În opinia recurentei, în prezenta cauză, sunt îndeplinite criteriile generale de acordare a licenței prevăzute de art. 8 lit. a),e),f) h) și l): criteriul respectării interesului public, oferta de programe și conținutul acestora prezentate în proiectul editorial, experința și competența în domeniul audiovizual.

În ceea ce privește înlocuirea considerentelor instanței de fond referitoare la inexistența unui capăt de cerere privind obligarea CNA la emiterea unei decizii motivate cu privire la cererea societățiinr. 5903/07.07.2017, precizează recurenta că o dată ce a fost anulată Decizia prin care a fost respinsă cererea de acordare a unei licențe audiovizuale, cererea recurentei a rămas nesoluționată, astfel că se impune în mod automat obligarea CNA la soluționarea motivată a cererii - ca efect al anulării deciziilor de soluționare nemotivate.

Cu privire la onorariul avocațial, apreciază recurenta că față de toată activitatea desfășurată de avocați în cadrul acestui proces și față de miza acestui litigiu, reducerea drastică a onorariului avocațial la suma de 19.000 RON la suma de 2772,40 RON apare vădit nelegală și în discrepanță totală cu dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

Așa cum rezultă din înscrisurile existente la dosarul cauzei, reclamanta a depus la CNA o solicitare de acordare a unei licențe audiovizuale locale pentru postul de televiziune B.. Conform notificării nr. x/11.08.2017, CNA în ședința din 10.08.2017 a luat în discuție solicitarea reclamantei privind acordarea licenței și a solicitat acesteia completarea cererii sale cu documente. Reclamanta a formulat un răspuns la adresa CNA nr. x/11.08.2017 înregistrat la CNA sub nr. x/19.09.2017.

Solicitarea reclamantei (completată) privind emiterea licenței a fost analizată de pârâtă în ședința din 10.10.2017 și a fost respinsă în unanimitate Astfel, CNA a emis Decizia nr. 579/10.10.2017, actul atacat în prezenta cauză.

În cuprinsul deciziei atacate s-a menționat că cererea reclamantei nu a întrunit numărul de voturi pentru a fi aprobată și că față de criteriile prevăzute la art. 8 din Decizia CNA nr. 277/2013 cu respectarea art. 15 din Legea nr. 504/2002, CNA a decis respingerea cererii reclamantei privind emiterea licenței.

Prin Sentința recurată s-a admis în parte acțiunea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NAȚIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, s-au anulat Deciziile CNA nr. 656/05.12.2017 și nr. 579/10.10.2017, s-a respins în rest acțiunea, a fost obligat CNA către reclamantă la cheltuieli de judecată: taxă de timbru în sumă de 150 RON plus onorariu redus de avocat în sumă de 2772,40 RON.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 504/2002,

"(1) În îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucțiuni și recomandări, în prezența a cel puțin 8 membri și cu votul a cel puțin 6 membri.

(2) Ședințele Consiliului sunt publice, cu excepția cazului în care se propune președintele și se alege vicepreședintele, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) și (3).

(3) Votul este totdeauna deschis, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) și (3).

(4) Exprimarea fiecărui vot deschis este însoțită de motivarea acestuia.

(5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(6) Deciziile Consiliului, altele decât cele precizate la alin. (5), inclusiv motivarea acestora, precum și instrucțiunile și recomandările emise de Consiliu se fac publice.

(7) Actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanța de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea.

(8) Deciziile având caracter individual se comunică celor interesați și intră în vigoare de la data comunicării, dacă nu se prevede altfel".

În conformitate cu dispozițiile art. 8 din Decizia CNA nr. 277/2013 privind procedura de acordare, de modificare, de prelungire a valabilității și de cedare a licenței și a deciziei de autorizare audiovizuală, cu excepția celor pentru difuzare în sistem digital terestru, precum și condițiile privind difuzarea de programe locale, retransmiterea sau preluarea de programe ale altor radiodifuzori:

"După audierea solicitanților, CNA va decide asupra acordării sau prelungirii licenței audiovizuale, ținând cont și de următoarele criterii generale:

a) respectarea interesului public;

b) asigurarea unui raport echilibrat între serviciile de programe naționale, regionale și locale, excepție făcând situația prelungirii din 9 în 9 ani a licențelor audiovizuale, potrivit legii;

c) evitarea abuzului de poziție dominantă și a practicilor care împiedică libera concurență;

d) strategia editorială, în raport și cu strategia CNA de acoperire a teritoriului național cu servicii de programe audiovizuale, prevăzută la art. 68 din Legea audiovizualului;

e) oferta de programe și conținutul acestora, prezentate în proiectul editorial;

f) experiența și competența în domeniul audiovizual, după caz;

g) respectarea drepturilor fundamentale ale omului și protecția minorilor;

h) respectarea pluralismului politic și social, diversitatea culturală, lingvistică și religioasă, informarea, educarea și divertismentul publicului;

i) promovarea culturii și protejarea limbii române, a culturii și a limbilor minorităților naționale;

j) durata totală cotidiană de difuzare a serviciului de programe;

k) genul, orarul și durata de difuzare și de redifuzare a emisiunilor;

l) situația exploatării celorlalte licențe pe care le dețin solicitantul sau acționarii societății solicitante, după caz;

m) situația sancțiunilor aplicate, raportarea la acestea și măsurile luate privind intrarea în legalitate, acolo unde este cazul;

n) procentul alocat programelor locale, în cazul licențelor audiovizuale regionale și locale difuzate pe cale radioelectrică terestră".

În temeiul art. 9 alin. (1) din Decizia CNA nr. 277/2013, " La acordarea licențelor audiovizuale sau, după caz, la prelungirea valabilității licențelor audiovizuale pentru difuzarea serviciilor de programe de televiziune, CNA va ține cont în mod obligatoriu atât de criteriile menționate la art. 8, cât și de angajamentele solicitantului în ceea ce privește procentele rezervate operelor europene, în condițiile precizate la art. 22 și 24 din Legea audiovizualului".

Din analiza dispozițiilor legale menționate rezultă condițiile care stau la baza acordării/prelungirii licenței audiovizuale (art. 8 și art. 9 din Decizia CNA nr. 277/2013).

Totodată, s-a prevăzut procedura adoptării deciziilor CNA în această materie, procedură care presupune, printre altele, exprimarea votului și motivarea acestuia, adoptarea deciziei ca urmare a votului exprimat și motivarea deciziei (art. 15 din Legea nr. 504/2002).

Așadar, obligația de motivare este expres prevăzută de legiuitor atât în ceea ce privește votul exprimat (art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002), cât și în ceea ce privește decizia adoptată (art. 15 alin. (6) din Legea nr. 504/2002). Motivarea deciziei CNA ar trebui să conțină considerentele pentru care membrii CNA au exprimat votul referitor la acordarea sau nu a licenței. Cunoașterea motivelor pentru care autoritatea pârâtă a adoptat o decizie oferă particularului posibilitatea de a-și exercita dreptul la apărare prin contestarea respectivei decizii în fața instanței și combaterea considerentelor autorității, iar instanței îi dă posibilitatea de a efectua un control de legalitate și temeinicie al actului atacat. Respectarea obligației motivării se analizează de la caz la caz, în funcție de particularitățile fiecărei spețe.

Așadar, în privința respectării principiului motivării actului administrativ se reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Cu alte cuvinte, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Așa cum s-a arătat, motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor, care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției publice care a emis actul administrativ. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauză, se constată că autoritatea intimată nu a motivat refuzul de soluționare a cererii recurentei.

În fine, referitor la susținerea recurentului în sensul că obținerea acordării/prelungirii unei licențe este o posibilitate, iar nu un drept al părții, instanța de control judiciar amintește prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora se poate adresa instanței de contencios administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Totodată, prin noțiunea de drept subiectiv se înțelege acea facultate recunoscută de lege subiectului de drept de a avea o anumită conduită și la nevoie de a solicita suportul coercitiv al statului pentru protejarea acestuia în măsura în care dreptul a fost încălcat.

Astfel, în temeiul prevederilor legale menționate, partea poate cere analizarea actului contestat din perspectiva dacă autoritatea intimată și-a exercitat prerogativele în marja de apreciere ce i-a fost conferită prin lege.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L

Cu privire la nelegalitatea hotărârii recurate, în legătură cu acordarea licenței audiovizuale de către CNA, se reține că obligarea la emiterea licenței presupune o analiză pe fond a legalității și temeiniciei refuzului autorității pârâte potrivit art. 8 lit. a), e), f), h) și l) din Decizia CNA nr. 277/2013, analiză pe care instanța nu o poate face în lipsa unei motivări adecvate a deciziei de respingere a cererii de acordare a licenței. Pe de altă parte, se remarcă faptul că recurenta-reclamantă nu a solicitat instanței obligarea recurentului-pârât la emiterea unei noi de decizii (motivate) prin care să reanalizeze cererea recurentei-reclamante înregistrată la CNA sub nr. x/07.07.2017, instanța putându-se pronunța numai în limitele sesizării, conform art. 9 alin. (2) C. proc. civ.

Cub privire la înlocuirea considerentelor instanței de fond referitoare la inexistența unui capăt de cerere privind obligarea CNA la emiterea unei de decizii motivate cu privire la cererea reclamantei, instanța de control judiciar, cu majoritate, constată că, în mod corect instanța de fond a reținut acest aspect, în sentința recurată. Instanța de fond a acționat în limitele învestirii sale, respectând principiul disponibilității reglementat de art. 22 C. proc. civ. precum și dispozițiile art. 397 C. proc. civ., potrivit cărora instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.

Cu privire la onorariul avocațial, instanța de fond și-a exercitat dreptul de apreciere cu privire la cuantumul acestui onorariu, în conformitate cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor legale menționate, instanța, chiar și din oficiu, poate să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților,

În raport de prevederile art. 453 alin. (2) C. proc. civ., instanța de fond a admis în parte acțiunea recurentei-reclamante și, pe cale de consecință a stabilit un onorariu avocațial în raport și de acest aspect.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 5202 din 11 decembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurentul - reclamant A. S.R.L. împotriva aceleiași sentințe ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 aprilie 2021.

OPINIE SEPARATĂ

Motivarea opiniei separate:

În opinia mea se impunea admiterea recursului incident, admiterea în parte capătul 2 de cerere și obligarea pârâtei să reanalizeze pe fond cererea de reacordare a licenței audiovizuală formulată de societatea reclamantă.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat, în afara capetelor de cerere privind anularea Deciziei CNA nr. 579/10.10.2017, prin care s-a respins cererea reclamantei de acordare a licenței audiovizuale și a Deciziei nr. 656/05.12.2017, prin care a fost respinsă plângerea administrativă prealabilă formulată de reclamantă, și obligarea pârâtei să emită o decizie de acordare a licenței audiovizuale societății reclamante pentru difuzarea prin satelit a serviciului de programe B., ca urmare a faptului ca reclamanta a îndeplinit toate condițiile prevăzute de Decizia nr. 277/06.06.2013 privind procedura de acordare a licențelor audiovizuale, acest din urmă capăt de cerere având caracter accesoriu, depinzând de soluția pronunțată în acțiunea în anulare.

Prin Sentința recurată s-a admis în parte acțiunea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NAȚIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, s-au anulat Deciziile CNA nr. 656/05.12.2017 și nr. 579/10.10.2017 și s-a respins în rest acțiunea fiind obligat CNA către reclamantă la plata de cheltuieli de judecată: taxă de timbru în sumă de 150 RON plus onorariu redus de avocat în sumă de 2772,40 RON.

Acest capăt de cerere respins "în rest" vizează, potrivit considerentelor sentinței, tocmai capătul de cerere privind obligarea pârâtei să emită o decizie de acordare a licenței audiovizuale societății reclamante pentru difuzarea prin satelit a serviciului de programe B., ca urmare a faptului ca reclamanta a îndeplinit toate condițiile prevăzute de Decizia nr. 277/06.06.2013 privind procedura de acordare a licențelor audiovizuale, instanța de fond apreciind în esență că această analiză nu o poate face în lipsa unei motivări adecvate a deciziei de respingere a cererii de acordare a licenței.

În acest context, prima instanță a mai reținut că în lipsa unei cereri exprese prin care reclamanta să fi solicitat obligarea pârâtei la emiterea unei decizii motivate prin care să reanalizeze cererea nr. x/07.07.2017, o asemenea dispoziție ar fi încălcat limitele sesizării și prevederile art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.

Contrar acestei opinii a judecătorului fondului și a opiniei majoritare, apreciez că, având în vedere, pe de o parte, dispozițiile art. 18 alin. 1din Legea nr. 554/2004, care oferă posibilitatea instanței de contencios administrativ nu doar să oblige instanța să emită un act administrativ dar să și efectueze o anumită operațiune administrativă, iar pe de altă parte, că cele două decizii anulate reprezintă manifestarea explicită a pârâtei de a nu soluționa favorabil cererea nr. x/07.07.2017 de acordare a licenței audiovizuale societății reclamante, fiind vorba în cauză despre un act administrativ asimilat în varianta refuzului nejustificat, conform art. 2 alin. (2) raportat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care s-a constatat existența refuzului nejustificat și s-a procedat la anularea deciziilor, capătul doi de cerere putea fi admis în parte.

În mod firesc consecința constatării definitive de către instanța de contencios administrativ a excesului de putere în soluționarea cererii reclamantei de acordare a licenței era obligarea autorității pârâte la soluționarea cererii acesteia, atâta vreme cât instanța de contencios administrativ nu putea să procedeze la soluționare întrucât și-ar fi depășit atribuțiile de control de legalitate.

Pentru a dispune în acest fel nu era necesar ca reclamanta să solicite expres acest lucru, în condițiile în care solicitase obligarea autorității la acordarea licenței, consecința constatării refuzului nejustificat și anulării deciziilor de refuz dând posibilitatea instanței de contencios administrativ să admită acest capăt de cerere doar în parte și să dispună obligarea pârâtei să desfășoare procedura de analiză pe fond a cererii, în contextul în care nu procedase la verificarea condițiilor de fond în analiza inițială.

Această abordare reprezintă esența controlului de legalitate în situația refuzului, respectiv obligarea autorității pârâte emitente a actelor de refuz, fie să emită un act administrativ prin care să admită cererea, dacă procedase la analiza pe fond, fie, cum este cazul în speță, să oblige autoritatea la reanalizarea cererii pe fondul acesteia, dacă nu procedase la o asemenea analiză, chiar dacă formal reclamanta nu solicitase acest lucru.

Apreciez că nu se pune problema depășirii limitelor sesizării, în condițiile în care reclamanta solicitase obligarea pârâtei la acordarea licenței, ci este vorba despre o admitere în parte, atunci când instanța acordă mai puțin decât s-a cerut, respectiv obligă autoritatea la soluționarea pe fond a cererii.

Față de aceste considerente, consider că se impunea următoarea soluție:

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civile nr. 5202 din 11 decembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul incident declarat de recurentul - reclamant A. S.R.L. împotriva aceleiași sentințe.

Casează, în parte, sentința recurată și, în rejudecare:

Admite în parte capătul 2 de cerere și obligă pârâta să reanalizeze pe fond cererea de reacordare a licenței audiovizuală formulată de societatea reclamantă.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.