ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2278/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A., în insolvență, prin administrator special A. sub supravegherea administratorului judiciar B., în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, a solicitat anularea Deciziei nr. 50/2020 din 17.07.2020 comunicată în data de 21.07.2020, prin care a fost respinsă contestația administrativă nr. AS 6467/28.05.2020 înregistrată la AFM sub nr. x/02.06.2020, formulată împotriva Deciziei de impunere nr. x/08.05.2020 emisă de Administrația Fondului pentru Mediu - Direcția Generală de Administrare Fiscală/Direcția Evidență și Colectare, privind aplicarea penalității prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de sera în suma de 450.180.741,00 RON calculate în temeiul art. 9 (1) lit. s) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu aprobata cu modificări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare; anularea deciziei de impunere nr. x/08.05.2020 și exonerarea reclamantei de la plata sumei de 450.180.741,00 RON.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 128 din 9 iunie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A. reprezentată prin administrator special A., sub supravegherea administratorului judiciar B., în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 128 din data de 09.06.2021, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii instanței de fond. În susținerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susținut în esență că hotărârea a fost dată eu aplicarea greșită a normelor de drept material. Cu privire la anularea Deciziei de impunere nr. x/08.05.2020, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a legii, respectiv a dispozițiilor art. 95 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. Decizia de impunere a fost emisă în temeiul art. 9 alin. (1) lit. ș) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare. Decizie de impunere de modificare se emite doar în cazul în care se modifica baza de impunere, în acest caz baza pentru calculul penalității fiind cantitatea de dioxid de carbon emisă pentru certificate de emisii de gaze nerestituite, astfel că decizia de impunere este neîntemeiată. Potrivit art. 95 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală: "organul fiscal emite decizie de impunere ori de cale ori acesta stabilește sau modifică baza de impozitare ca urmare a unei verificări documentare, a unei inspecții fiscale ori a unei verificări a situației fiscale personale, efectuate în condițiile legii". De asemenea, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 28 (1) din H.G. nr. 780/2006 care instituie penalitatea de 100 euro echivalent în RON pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă pentru care operatorul sau operatorul de nave nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră, ce constituie venit la fondul pentru mediu în condițiile legii. Din interpretarea textului de lege rezultă că sancțiunea instituită de legiuitor este o sancțiune civilă, fie de natura răspunderii contravenționale, fie de domeniul răspunderii civile delictuale, dar în ambele situații, în speță, nu sunt întrunite elementele acestor forme de răspundere juridică. În opinia sa nu au fost îndeplinite dispozițiile art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 articol care prevede criteriile de individualizare a sancțiunii contravenționale. De altfel, recurenta-reclamată susține că predarea întregii cantități de certificate nu a fost posibilă din cauza faptului că împotriva societății a fost deschisă procedura insolvenței. Astfel cum s-a arătat și în cererea de chemare în judecată, SCEH S.A. funcționează pe o piață concurențială de vânzare a energiei electrice total nefavorabilă producătorilor de energie pe bază de cărbune, sumele încasate pentru energia electrică vândută neputând acoperi cheltuielile necesare desfășurării activității. SCEH S.A. nu a avut resursele necesare pentru achiziționarea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră SCEH-SA desfășoară o activitate care urmărește satisfacerea unui scop public, producerea și furnizarea de energie electrică, sens în care acționar unic este statul român prin Ministerul Energiei, Economiei și Mediului de afaceri. SCEH S.A. și-a dovedit importanța în perioada de iarnă în satisfacerea scopului public când s-a dovedit că SCEH-SA a avut un rol determinant în asigurarea energiei electrice, cu toate problemele cu care se confrunta. Având în vedere situația SCEH-SA și importanța sa în asigurarea alimentarii cu energic electrică a fost adoptată O.U.G. nr. 26/2018. În nota de fundamentare privind O.U.G. nr. 26/2018 referitoare la adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică produsă prin utilizarea cărbunelui energetic din Valea Jiului, s-a stabilit că în jumătatea de nord a țării sunt instalate capacități care acoperă 20% din producția de energie electrică a SEN, iar în cazul opririi celor două termocentrale, Mintia și Paroșeni, se produc influente negative asupra funcționării SEN. Prin O.U.G. nr. 26/2018 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică s-a reținut aportul esențial pe care l-au avut producătorii de energie pe bază de combustibil fosil-cărbune în perioadele de iarnă 2015-2016 și 2016-2017. Față de cele expuse anterior și a actelor existente la dosarul cauzei solicită admiterea recursului formulat împotriva sentinței nr. 128/2021, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Administrația Fondului pentru Mediu a formulat întâmpinare față de recursul recurentei-reclamante, solicitând respingerea acestuia și menținerea soluției instanței de fond ca legală și temeinică.

Soluția instanței de recurs Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor formulate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 50/2020 din 17.07.2020 comunicată în data de 21.07.2020, prin care a fost respinsă contestația administrativă nr. AS 6467/28.05.2020 înregistrată la AFM sub nr. x/02.06.2020, formulată împotriva Deciziei de impunere nr. x/08.05.2020 emisă de Administrația Fondului pentru Mediu - Direcția Generală de Administrare Fiscală/Direcția Evidență și Colectare, privind aplicarea penalității prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de sera în suma de 450.180.741,00 RON calculate în temeiul art. 9 (1) lit. s) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu aprobata cu modificări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare; anularea deciziei de impunere nr. x/08.05.2020 și exonerarea reclamantei de la plata sumei de 450.180.741.00 RON. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență că, Decizia de impunere a fost emisă cu respectarea prevederilor legii incidente în speță, iar neplata taxelor în termenele prevăzute de lege, îndreptățește organul să angajeze răspunderea fiscală a contribuabilului prin emiterea unei decizii de impunere cu privire la obligațiile de plată accesorii în sarcini acestuia. De asemenea, s-a reținut că, referitor la aplicarea penalității de 100 Euro pentru operatorii care nu restituie certificatele de emisii până cel târziu la data de 30 aprilie, prin Decizia din luna octombrie 2013, Curtea Europeană de Justiție a stabilit că art. 16 din Directiva 203/87/CE privind stabilirea unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de sferă în cadrul comunității trebuie interpretat în sensul că se opune excluderii de la penalității de 100 Euro pentru depășirea emisiilor pe care o prevede în cazul operatorului care nu a restituit până la data de 30 aprilie a anului în curs cotele de operatorul dispune la această dată de un număr suficient de certificate. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv interpretarea greșită a dispozițiilor art. 95 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, conform cărora "organul fiscal emite decizie de impunere ori de cale ori acesta stabilește sau modifică baza de impozitare ca urmare a unei verificări documentare, a unei inspecții fiscale ori a unei verificări a situației fiscale personale, efectuate în condițiile legii", precum și a dispozițiilor art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 780/2006 care instituie penalitatea de 100 euro echivalent în legi pentru fiecare tonă de dioxid de carbon pentru operatorul sau operatorul de nave care nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră, ce constituie venit la Fondul pentru mediu, în condițiile legii. De asemenea, a susținut că predarea întregii cantități de certificate nu a fost posibilă din cauza faptului că împotriva societății a fost deschisă procedura insolvenței. Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Astfel, Înalta Curte constată că prin Decizia de impunere nr. x din 08.05.2020 privind aplicarea penalității prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, Administrația Fondului pentru Mediu-Direcția Generală de Administrare Fiscală și Gestiune Financiară/Direcția Evidență și Colectare a stabilit suplimentar în sarcina societății obligația de plată în cuantum de 450.180.741,00 RON, reprezentând penalitatea de 100 euro, echivalentă în RON la cursul de schimb BNR valabil la data de 1 mai 2019, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă, datorată de către operatorul care nu a restituit certificate aferente emisiilor de CO2, corespunzătoare emisiilor de CO2 generate în perioada 01.01.2019- 31.12.2019 și nerestituite în anul 2019, conform datelor transmise de Ministerul Mediului prin adresa nr. x/05.05.2020, înregistrată la Administrația Fondului pentru Mediu sub nr. x/05.05.2020. Conform dispozițiilor art. 18 alin. (2) din H.G. nr. 780/2006 "Operatorul fiecărei instalații are obligația de a restitui, până cel târziu la data de 30 aprilie a fiecărui an, un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră egal cu cantitatea totală de emisii de gaze cu efect de seră provenite de la instalația respectivă în anul calendaristic anterior, altul decât numărul de certificate pentru aviație, verificate potrivit dispozițiilor art. 22, iar aceste certificate se anulează ulterior". De asemenea, potrivit art. 28 alin. (1) din același act normativ "Pentru nerespectarea prevederilor art. 18 alin. (2) și (3), pentru perioada prevăzută la art. 12 se aplică o penalitate de 100 euro, echivalentă în RON, la cursul de schimb leu/euro al Băncii Naționale a României valabil la data de 1 mai a anului respectiv, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă pentru care operatorul sau operatorul de aeronave nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră, ce constituie venit la Fondul pentru mediu, în condițiile legii". În privința interpretării prevederilor art. 28 din H.G. nr. 780/2006 raportat la art. 16 din Directiva 2003/87/CE, Înalta Curte reține că actul normativ intern a fost adoptat în vederea transpunerii, printre altele, a prevederilor Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) nr. L275/2003. În primul rând, referitor la efectele Directivei nr. 2003/87 CE, Înalta Curte constată că, în principal, directivele au efect direct numai ascendent, atunci când statul nu a transpus directiva în dreptul național în termenele stabilite, sau când a efectuat o transpunere incorectă, în sensul că numai un particular ar putea să se prevaleze de drepturi conferite de directivă împotriva statului iar nu în sens invers, directiva neavând efect direct descendent - de la stat către particulari, nefiind obligatorie în privința obligațiilor impuse particularilor, care vor decurge din norma de transpunere (Becker, 8/81, paragraf 25). În jurisprudența CJUE s-a statuat că printre entitățile față de care se pot invoca dispozițiile unei directive de natură a avea efecte directe figurează și un organism care, indiferent de forma sa juridică, a fost însărcinat în temeiul unui act al autorității publice să îndeplinească, sub controlul acesteia din urmă, un serviciu de interes public și care dispune, în acest scop, de puteri exorbitante în raport cu normele aplicabile în relațiile dintre particulari (Paragraf 24 din C.425/12 cu referire la Collino și Chiappero, C 343/98, paragraf 23, Rieser Internationale Transporte, C 157/02, paragraf 24, Farrell, C 356/05, paragraf 40, precum și Dominguez, C-282/10, paragraf 39). Serviciul de interes public respectiv trebuie să fie îndeplinit sub controlul unei autorități publice (capitalul său social este deținut majoritar sau exclusiv de stat, sau acesta poate să desemneze membri ai organelor sale de administrare și de control ori să dea instrucțiuni care vizează administrarea activității de serviciu public - paragraf 29 c-425/12) și întreprinderea respectivă să dispună de puteri exorbitante în raport cu normele aplicabile în relațiile dintre particulari. În cauza C-425/12 Portgas, CJUE a statuat că o întreprindere, care a fost însărcinată în temeiul unui act al autorității publice să îndeplinească, sub controlul acesteia din urmă, un serviciu de interes public și care dispune, în acest scop, de puteri exorbitante în raport cu normele aplicabile în relațiile dintre particulari, este obligată să respecte dispozițiile Directivei și, prin urmare, aceste dispoziții pot fi invocate în privința sa de către autoritățile unui stat membru. În acest context, se reține că Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A. este o societate ce asigură serviciul de producție a energiei termice în sistem centralizat, serviciu de utilitate publică și ca atare, împotriva sa se poate invoca direct Directiva pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor sale ce decurg din aceasta. În al doilea rând, nu poate fi neglijat faptul că Directiva a fost transpusă în dreptul intern prin H.G. nr. 780/2006, iar obligațiile acolo reglementate se impun subiectelor de drept la care se referă. Articolul 16 din Directiva CE) nr. 87 din 13 octombrie 2003, intitulat Sancțiuni, arată la alin. (1) că statele membre stabilesc normele referitoare la sancțiunile aplicabile în cazul în care sunt încălcate dispozițiile de drept intern adoptate în temeiul acestei directive și iau măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestor norme. Sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare. Statele membre notifică aceste dispoziții Comisiei, precum și, fără întârziere, orice modificare ulterioară a acestora. Pornind de la obiectul general de protecție a mediului, Directiva a impus statelor membre un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră, pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într-un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic (art. 1 alin. (1). În acest sens, a impus statelor membre ca acestea să se asigure că până la data de 30 aprilie a fiecărui an, operatorul fiecărei instalații restituie un număr de certificate egal cu totalul emisiilor instalației în cauză pe parcursul anului calendaristic anterior, pentru această obligație fiind instituită expres în Directivă sancțiunea reglementată în art. 16 alin. (3), potrivit cu care statele membre se asigură că oricărui operator sau operator de aeronave care nu restituie, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, cote suficiente pentru a-și acoperi emisiile din anul anterior i se aplică o penalitate pentru exces de emisii, care este de 100 EUR pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă pentru care operatorul sau operatorul de aeronave nu a restituit cotele. Plata penalității pentru exces de emisii nu exonerează operatorul sau operatorul de aeronave de obligația de a restitui un număr de cote egal cu depășirea respectivă de emisii, la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic. Spre deosebire de celelalte obligații prevăzute pentru atingerea aceluiași scop, pentru care legiuitorul european a lăsat la latitudinea statelor membre stabilirea sancțiunilor, în ce privește restituirea certificatelor cu respectarea termenului impus de Directivă, legiuitorul european a prevăzut o sancțiune determinată (penalitatea de 100 EUR pentru fiecare tonă de dioxid de carbon), care în lumina jurisprudenței Curții de la Luxemburg nu poate fi adaptată de instanța națională în temeiul principiului proporționalității, obligația de restituire a cotelor fiind de o strictețe deosebită (paragraf 26 din C-203/12, Billerud Karlsborg AB, paragraf 30 din C-148/14 Bundersrepublik Deutschland). În același timp, în jurisprudența CJUE s-a reținut că Directiva nu poate fi interpretată în sensul că impune aplicarea automată a unei sancțiuni pentru încălcarea unei obligații pe care nu o specifică în mod clar, ceea ce, însă, nu este cazul obligației de restituire a certificatelor, definită fără ambiguitate. Numai în ce privește sancțiunile pe care statele membre trebuie să le prevadă în temeiul art. 16 alin. (1) din Directiva 2003/87 se ridică problema aprecierii proporționalității cu încălcarea săvârșită, însă, referitor la penalitatea reglementată în art. 16 alin. (3) aprecierea a aparținut legiuitorului european la momentul adoptării sale și nu poate fi cenzurată. Mai mult, s-a reținut că nivelul relativ ridicat al amenzii este justificat de necesitatea ca neîndeplinirea obligațiilor de restituire a unui număr suficient de cote, să fie tratată în mod strict și coerent în întreaga Uniune (paragraf 39 din C-203/12), iar data limită de 30 aprilie este mai târzie decât cea la care statele membre sunt ținute să aloce operatorilor o parte din cotele lor din anul în curs, reprezentând un termen rezonabil pentru a se conforma obligației lor de restituire (paragraf 40 din C-203/12). S-a statuat de către CJUE că obligația impusă de Directiva 2003/87 referitor la restituirea cotelor trebuie privită nu ca o simplă obligație de deținere a cotelor ce acoperă emisiile anului precedent la data de 30 aprilie a anului în curs, ci ca o obligație de restituire (efectivă) a cotelor respective cel mai târziu la data de 30 aprilie, pentru ca acestea să fie anulate în Registrul comunitar destinat să asigure o contabilizare precisă a cotelor (paragraf 30 din C-203/12). Într-adevăr, pentru a nu se antrena răspunderea pentru neîndeplinirea obligației de restituire a cotelor, CJUE a reținut posibilitatea incidenței unui caz de forță majoră, însă noțiunea de forță majoră este definită generic de curte, fiind lăsată la aprecierea și analiza instanțelor naționale. Pentru determinarea concretă a situației ce s-ar putea încadra într-un caz de forță majoră care să justifice neîndeplinirea obligației, rolul revine instanței interne care trebuie să aprecieze dacă, în pofida tuturor diligențelor pe care le-ar fi putut depune contribuabilul pentru respectarea termenului, acesta a fost confruntat cu împrejurări străine, neobișnuite, imprevizibile, care depășesc o simplă disfuncționalitate internă (paragraf 31 din C-203/12). Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 1351 alin. (2) din C. civ., potrivit cărora forța majoră este definită ca fiind orice eveniment extern, imprevizibil, absolut invincibil și inevitabil, însă această definiție trebuie analizată prin prisma dezlegărilor date de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, așa cum s-a menționat anterior (paragraf 31 din C-203/12). Or, în cauza dedusă judecății intrarea în insolvență a recurentei-reclamante nu constituie un caz de forță majoră în raport de care să se poată dispune exonerarea de la plata penalităților stabilite în sarcina sa. În acest context, Înalta Curte constată că aceste dispoziții sunt în concordanță cu Decizia Curții Europene de Justiție din luna octombrie 2013, prin care s-a statuat că art. 16 din Directiva 203/87/CE privind stabilirea unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de sferă în cadrul comunității trebuie interpretat în sensul că se opune excluderii de la penalității de 100 Euro pentru depășirea emisiilor pe care o prevede în cazul operatorului care nu a restituit până la data de 30 aprilie a anului în curs cotele de operatorul dispune la această dată de un număr suficient de certificate. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut legalitatea deciziei de impunere nr. x/08.05.2020 emisă în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. ș) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul de mediu, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, în temeiul căreia s-au stabilit penalități de 100 euro, echivalent în RON la cursul de schimb leu/euro al Băncii Naționale a României, valabil la data de 1 mai a anului respectiv, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon emisă în perioada 01.01.2019 - 31.12.2019, în sarcina operatorului Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A.

Temeiul de drept al soluției ponunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea Complexul Energetic Hunedoara S.A., în insolvență, prin administrator judiciar B. și administrator special A. împotriva sentinței nr. 128 din 9 iunie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,