ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2120/2022

Ședința publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la 17.01.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat instanței, în temeiul art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, anularea Deciziei nr. 1287/23.10.2019 prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus sancționarea sa, în calitate de membru al Consiliului de Administrație al B. S.A., cu amendă în cuantum de 30.000 RON (...), anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 1526 din 04.12.2019; precum și suspendarea executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 până la soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea din data de 7 octombrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 1287 din data de 23.10.2020, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară. Totodată, a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale și a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 cu trimitere la art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002.

Împotriva încheierii din 7 octombrie 2020 a Curții de Apel București a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum și pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate.

În dezvoltarea recursului a formulat critici, în primul rând sub aspectul condiției privind existența unui caz bine justificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ce impune suspendarea deciziei atacate.

Astfel, în contextul expunerii unor considerente relevante reținute în practica judiciară în materie, exemplificată prin decizia nr. 1200/CA/2018-R a Curții de Apel Oradea, precum și a definiției cazului bine justificat, a susținut recurentul că instanța de fond nu a analizat în concret aparența de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezumându-se să formuleze considerente generale cu privire la instituția juridică a cazului bine justificat. Prin urmare, a apreciat că hotărârea de fond nu este motivată corespunzător.

Pornind de la enumerarea cauzelor care, în viziunea instanței de fond, ar putea constitui un caz bine justificat, judecătorul fondului a concluzionat că reclamantul a invocat argumente de fond, strict legate de valabilitatea actelor administrative contestate, astfel încât nu a verificat nici măcar în mod sumar dacă fapta pentru care a fost sancționat contravențional de către Autoritatea de Supraveghere Financiară întrunește sau nu elementele constitutive ale unei contravenții.

Or, în condițiile în care verificarea aparenței legalității actului administrativ contestat nu se poate realiza decât prin identificarea și analizarea unor împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul, consideră că prin cererea de chemare în judecată a evocat anumite circumstanțe care indică o incontestabilă nelegalitate a actului atacat.

Concret, recurentul-reclamant a enumerat aspectele de nelegalitate ce constau în încălcarea dreptului la apărare în cadrul procedurii prealabile administrative, precum și dreptul la informare; absența competenței Autorității de Supraveghere Financiară de a emite o sancțiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație; absența motivării din care să rezulte modalitatea în care s-a stabilit existența vinovăției și s-a realizat individualizarea sancțiunii, și a opinat că judecătorul fondului, deși a enumerat unele dintre împrejurările menționate ca reprezentând situații circumscrise cazului bine justificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, a reținut că actul administrativ vizat de cererea de suspendare cuprinde constatările și măsurile dispuse, motivate în mod rezonabil, apreciind astfel că nu poate proceda la analiza pe fond a acestora.

A subliniat că instanța de fond nu a analizat niciuna dintre aceste împrejurări, nici măcar tangențial în motivarea încheierii atacate, chiar și numai pentru a argumenta netemeinicia susținerilor sale și, de asemenea, a susținut că instanța nu a ținut cont de faptul că intimata-pârâtă nu a depus la dosar actele care au stat la baza emiterii deciziei contestate, aspect ce întărește existența cazului bine justificat, existând o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Deciziei nr. 1287/23.10.2019.

În concluzie, raportat la argumentele prezentate, a considerat că este vorba despre o veritabilă nemotivare a încheierii atacate, aspect de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Pe de altă parte, a arătat că instanța de fond nu a analizat criticile sale referitoare la următoarele aspecte: - decizia emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus o sancțiune în sarcina sa, cu toate că nu a încălcat nicio măsură legală dispusă de aceasta, susținând în acest sens că nu a existat niciun act administrativ sau măsură administrativă dispusă de Autoritatea de Supraveghere Financiară care să-i indice să voteze într-un anumit sens în cadrul consiliului de administrație; - Autoritatea de Supraveghere Financiară nu deține competența pentru a dispune o sancțiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație; - actul administrativ a cărui suspendare a solicitat-o prin acțiunea introductivă nu este motivat sub aspectul vinovăției reclamantului; - autoritatea emitentă a încălcat dreptul său la apărare prin refuzul exercitării dreptului de a formula obiecțiuni; - decizia A.S.F. nr. 1287/23.10.2019 nu cuprinde nicio argumentație din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancțiunii, fiind încălcate dispozițiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, precum și ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017; - aparența de nelegalitate evocată în acțiunea introductivă, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare și reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Cât privește nelegalitatea soluției pronunțate de instanța de fond în referire la îndeplinirea condiției existenței unei pagube iminente, recurentul-reclamant a susținut, pornind de la definiția acestei noțiuni, conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 citate în cuprinsul cererii de recurs, că în prezenta cauză iminența pagubei ce urmează a se produce în patrimoniul său este dincolo de orice dubiu.

Astfel, a considerat că este de notorietate faptul că stabilirea unei sancțiuni în cuantum de 30.000 RON este de natură a prejudicia orice persoană fizică în condițiile datelor oficiale publicate de către Institutul Național de Statistică în ceea ce privește câștigul net în luna octombrie 2019, în cuantum de 3.116 RON, sancțiunea aplicată fiind de aproximativ 10 ori mai mare decât salariul mediu net, astfel că nu are posibilitatea obiectivă de a achita suma de 30.000 RON în termen de 15 zile de la emiterea deciziei de sancționare.

Totodată, a susținut că există riscul scoaterii la licitație a bunurilor sale, fiind de notorietate împrejurarea că vânzarea bunurilor debitorului prin licitație în cursul executării silite se face la o valoare inferioară celei de piață, astfel încât o eventuală întoarcere a executării silite nu ar repara integral prejudiciul ce i-ar fi cauzat prin executare, astfel cum a reținut Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal într-o decizie de speță nr. 953/R/22.10.2010.

A mai susținut că suspendarea executării se impune și din rațiuni de egalitate în fața legii, echitatea impunând acordarea dreptului cetățeanului de a obține în mod real și efectiv suspendarea executării actului administrativ. În acest sens a evocat considerentele apreciate relevante din Recomandarea nr. R89/8 din 13 septembrie 1989 a Consiliului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, care stabilește în mod neechivoc necesitatea acordării unei protecții eficiente provizorii împotriva actului administrativ, opinând că instanța sesizată cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ trebuie să ia în considerare toți factorii relevanți și interesele, conform principiului al II-a al Recomandării amintite.

Contrar argumentelor instanței de fond, recurentul-reclamant a susținut că a probat împrejurarea că în patrimoniul său s-ar produce o pagubă de nerecuperat în situația în care ar achita amenda contravențională dispusă, iar ulterior actul administrativ atacat ar fi anulat. Totodată a arătat că, strict formal, paguba iminentă este reprezentată de stabilirea imperativă a unui termen limită până la care trebuie să achite suma de 30.000 RON, respectiv de 15 zile de la comunicarea deciziei, iar în situația în care s-ar admite cererea de anulare a Deciziei nr. 1287/23.10.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, paguba nu ar fi înlăturată niciodată din următoarele motive: - o pronunțare definitivă pe fondul cauzei ar surveni după o perioadă îndelungată de timp, având în vedere și termenele extrem de lungi care se acordă la instanța supremă, timp în care dezechilibrul patrimonial creat de plata acestei amenzi ar subzista; - va fi dificil de recuperat suma de 30.000 RON de la autoritatea publică fiind de notorietate faptul că instituțiile publice sunt foarte greu de executat silit, beneficiind și de termene de grație; - dobânda aferentă acestei sume de bani nu va putea fi recuperată; - există riscul derulării unei executări silite împotriva sa, în situația în care nu are posibilitatea materială de a achita în termen de 15 zile amenda aplicată de Autoritatea de Supraveghere Financiară și a sporirii în acest mod a prejudiciului material suferit, cu consecința imposibilității recuperării integrale a acestuia.

În fine, a susținut că ar fi obligat să achite suma foarte mare stabilită cu titlu de amendă în condițiile în care nu există nicio faptă săvârșită cu vinovăție din partea sa, exercitându-și cu bună credință dispozițiile legale imperative și statutare de membru în Consiliul de administrație.

Pentru considerentele arătate a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea recursului, casarea încheierii curții de Apel București din data de 07.10.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020, și rejudecarea cauzei cu consecința admiterii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 a Autorității de Supraveghere Financiară, în baza dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin întâmpinarea formulată la data de 24.08.2021, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea încheierii atacate ca temeinică și legală. În dezvoltarea apărărilor formulate a susținut, în referire la primul motiv de casare invocat de recurentul-reclamant, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că prin încheierea recurată instanța de fond a îndeplinit și respectat pe deplin condițiile impuse de art. 425 din același act normativ, criticile recurentului neputând fi reținute în cauză.

Cât privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă a arătat că prima instanță a reținut în mod corect că aspectele invocate de recurentul-reclamant nu pot contura existența cazului bine justificat, fiind exclusiv aspecte de fond, iar referitor la motivele dezvoltate de reclamant în dovedirea pagubei iminente că acestea sunt simple supoziții care nu pot fi reținute deoarece nu se încadrează în definiția prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat înlăturarea apărărilor intimatei-pârâte ca fiind vădit neîntemeiate, conform argumentelor expuse, și a reiterat concluziile și motivele invocate în susținerea admiterii recursului.

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă de intimata-pârâtă și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantului A. este nefondat, în considerarea argumentelor ce succed.

În fapt, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu o cerere prin care reclamantul A. a solicitat anularea Deciziei nr. 1287/23.10.2019 a Autorității de Supraveghere Financiară, precum și suspendarea executării acesteia până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin Decizia nr. 1287/23.10.2019, a cărei suspendare se solicită, reclamantul A. a fost sancționat, în calitate de membru în Consiliul de administrație al B. S.A., cu amendă în cuantum de 30.000 RON, reținându-se că în ședințele Consiliului de administrație din 29.07.2019 și 01.08.2019 a votat "împotriva convocării" Adunării Generale Ordinare a Acționarilor cu ordinea de zi solicitată prin cererea comună de către acționarii C. S.A. și D. S.A. nr. 5071/11.06.2019, nerespectând astfel obligația instituită prin Decizia A.S.F. nr. 937/18.07.2019.

Soluționând cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, prin încheierea de ședință din 7 octombrie 2020, instanța de fond a respins-o ca neîntemeiată. Totodată, a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale, formulată de reclamant, și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 cu trimitere la art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 referitoare la existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

5.1. Astfel cum rezultă din argumentele expuse la pct. 3 din prezenta decizie, reclamantul a criticat sentința de fond, în principal din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Potrivit textului de lege invocat: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deși la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare, și anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii. Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluția adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Din această perspectivă recurentul-reclamant a susținut, în esență, că instanța de fond nu a analizat în concret aparența de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezumându-se să formuleze considerente generale cu privire la condiția cazului bine justificat, pronunțând astfel o hotărâre motivată necorespunzător. Sub acest aspect a subliniat că judecătorul fondului nu a verificat nici măcar sumar dacă fapta pentru care a fost sancționat contravențional de către Autoritatea de Supraveghere Financiară întrunește sau nu elementele constitutive ale unei contravenții și, de asemenea, deși a enumerat unele dintre împrejurările menționate de reclamant ca reprezentând situații ce pot fi circumscrise cazului bine justificat, a reținut că nu poate proceda la analiza pe fond a acestora, fără să analizeze măcar tangențial, în motivarea încheierii atacate, niciuna dintre aceste împrejurări, în special motivul referitor la nelegalitatea deciziei nr. 937/18.07.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară.

În plus, recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că Autoritatea de Supraveghere Financiară nu a depus la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii deciziei atacate, în conformitate cu dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a întări existența cazului bine justificat care confirmă existența unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului contestat.

În aceste circumstanțe a considerat că în cauză este vorba despre o veritabilă nemotivare a încheierii atacate, chestiune de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt și de drept ce au format convingerea instanței, precum și a celor pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, ea constituind astfel o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Înalta Curte apreciază a fi nefondate criticile recurentului-reclamant referitoare la lipsa unei motivări efective, corespunzătoare și suficiente a soluției pronunțate de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării deciziei contestate.

Astfel, este de observat că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat cererea dedusă judecății prin prisma dispozițiilor legale incidente, explicând cu suficientă claritate raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit nu este întemeiată. Totodată, motivarea încheierii atacate face posibilă exercitarea controlului de legalitate al instanței de recurs.

Faptul că prima instanță, în justificarea soluției pronunțate, a făcut trimitere la împrejurări și circumstanțe ce ar reprezenta situații de natură a fi circumscrise cazului bine justificat, unele chiar menționate de parte, pentru ca apoi să rețină că "actul administrativ vizat de cererea de suspendare cuprinde constatările și măsurile dispuse, motivate în mod rezonabil, iar Curtea nu poate proceda la analiza pe fond a acestora, deoarece dezlegarea problemelor de drept litigioase se face numai în cadrul acțiunii în anulare", nu poate atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., având în vedere că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești este satisfăcută dacă raționamentul logico-juridic fundamentează soluția adoptată.

Or, tocmai faptul că instanța de fond a analizat criticile formulate de reclamant în funcție de circumstanțele concrete ale cauzei și prin raportare la considerente și aspecte de ordin general referitoare la instituția cazului bine justificat, conchizând că în speță nu este îndeplinită această condiție, demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării.

Sub acest aspect este important a se aminti că, deși suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În plus, este de observat că recurentul a criticat instanța de fond și pentru că nu a ținut cont de faptul că pârâta nu a depus la dosarul cauzei înscrisurile care au stat la baza deciziei contestate, însă aceste susțineri ce vizează greșita stabilire a situației de fapt sau modalitatea de administrare și interpretare a probatoriilor administrate în cauză, chiar invocate în scopul dovedirii existenței cazului bine justificat, nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluției pronunțate și nu nelegalitatea acesteia, astfel încât nu satisfac exigențele impuse de art. 488 din C. proc. civ., respectiv de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Pe de altă parte, în analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat instanța de fond avea de cercetat aparența de nelegalitate, astfel încât și-a fundamentat soluția cu luarea în considerare a aparenței rezultate din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, suficiente pentru a-i forma convingerea raportat la specificul cererii de suspendare a executării actului administrativ.

În acest context, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat. Împrejurarea că recurentul-reclamant nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea încheierii atacate, întrucât acest text de lege se referă, printre altele, la necuprinderea argumentelor pe care instanța și-a fundamentat soluția pronunțată, ipoteză care, așa cum s-a arătat, nu se verifică în speță.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentul-reclamant pe această cale s-ar putea reține că partea a invocat, eventual o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, aspecte ce vor fi verificate și analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că încheierea recurată ar fi nemotivată nu poate fi primită.

5.2. Analizând încheierea atacată din perspectiva criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că nici acest motiv de casare nu este incident în cauză, criticile formulate de parte sub acest aspect fiind, de asemenea, nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, conform argumentelor expuse în continuare.

În referire la criticile recurentului-reclamant privind nelegalitatea soluției pronunțate de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 din perspectiva îndeplinirii condițiilor intrinseci privitoare la existența cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente, Înalta Curte reține, cu titlu introductiv, că legiuitorul a instituit, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută la art. 7 din același act normativ, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a actului administrativ contestat.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar potrivit art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Totodată, din prevederile generale ale Legii contenciosului administrativ rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

În acest context, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Constată Înalta Curte că prin motivele de recurs invocate recurentul-reclamant a formulat critici, în primul rând sub aspectul nelegalității soluției pronunțate de instanța de fond cu privire la îndeplinirea condiției existenței cazului bine justificat.

Cu privire la această condiție instanța de control judiciar reține, în acord cu judecătorul fondului, că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, verificarea limitându-se numai la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cu alte cuvinte, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, deoarece în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.

Sub acest aspect legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală, esențial fiind însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

Criticile recurentului circumscrise reținerii îndeplinirii condiției cazului bine justificat vizează greșita interpretare a prevederilor legale aplicabile instituției suspendării executării actului administrativ contestat, prin prisma circumstanțelor indicate a fi indicii clare ale nelegalității actului atacat, astfel cum au fost evidențiate: decizia emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus o sancțiune în sarcina sa, cu toate că nu a încălcat nicio măsură legală dispusă de aceasta, susținând în acest sens că nu a existat niciun act administrativ sau măsură administrativă dispusă de Autoritatea de Supraveghere Financiară care să-i indice să voteze într-un anumit sens în cadrul consiliului de administrație, mai exact a susținut motivul referitor la nelegalitatea deciziei ASF nr. 937/18.07.2019; Autoritatea de Supraveghere Financiară nu deține competența pentru a dispune o sancțiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei ședințe a consiliului de administrație; actul administrativ a cărui suspendare a solicitat-o prin acțiunea introductivă nu este motivat sub aspectul vinovăției reclamantului; autoritatea emitentă a încălcat dreptul său la apărare prin refuzul exercitării dreptului de a formula obiecțiuni; decizia A.S.F. nr. 1287/23.10.2019 nu cuprinde nicio argumentație din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancțiunii, fiind încălcate dispozițiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, precum și ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017; aparența de nelegalitate evocată în acțiunea introductivă, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare și reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Relativ la considerentele expuse, recurentul a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat referitor la existența unei îndoieli serioase, de natură a răsturna prezumția de legalitate a actului contestat, în vederea dispunerii suspendării executării acestuia.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant și în acord cu instanța de fond, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte reține că, raportat la circumstanțele de fapt ale cauzei, nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în măsura în care, la o analiză sumară, acesta a fost emis, cel puțin aparent, de către autoritatea competentă și cuprinde constatările și măsura dispusă, precum și motivele care au stat la baza măsurii dispuse.

Într-adevăr, prin aspectele evidențiate în susținerea cererii de suspendare nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă, la nivel de aparență, în privința legalității actului administrativ din perspectiva îndeplinirii condiției cazului bine justificat, acestea reprezentând veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ, care nu pot fi examinate în cadrul procedurii sumare instituite prin art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a antama fondul litigiului.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere și faptul că prin sentința nr. 1305 din 9 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020, s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, având ca obiect anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 1287 din 23.10.2019 și a Deciziei nr. 1526 din 04.12.2019, emisă de aceeași autoritate.

Așadar, nici pronunțarea acestei hotărâri judecătorești nu are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinită condiția "cazului bine justificat" nici din această perspectivă. Aceasta întrucât hotărârea menționată, chiar dacă nu este definitivă și are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate ținând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Așadar, Decizia nr. 1287/23.10.2019 a Autorității de Supraveghere Financiară, a cărei suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar, a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe, care, administrând probatoriul pe fondul cauzei, a apreciat că este legală și nu se impune anularea acesteia.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, având în vedere că ambele condiții trebuie îndeplinite în mod cumulativ, Înalta Curte reține totuși că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. Or, în prezenta cauză, deși a invocat imposibilitatea obiectivă de a achita suma de 30.000 RON, dat fiind cuantumul mare al amenzii raportat la datele oficiale referitoare la câștigul net pentru luna octombrie 2019, recurentul-reclamant nu a administrat dovezi care să ateste, prin prisma situației sale financiare și a veniturilor lunare realizate, imposibilitatea susținerii cheltuielilor necesare traiului drept consecință a posibilei executări silite a amenzii asupra patrimoniului său, și care ar reprezenta o pagubă în sensul prevederilor legale menționate.

Deși este de necontestat că punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită obligația plății unei amenzi într-un cuantum ridicat, poate conduce la consecințe de natură să afecteze patrimoniul persoanei vizate de această măsură și să demonstreze iminența prejudiciului greu sau imposibil de reparat, simplele afirmații ale părții cu privire la riscul scoaterii la licitație a bunurilor sale în cadrul executării silite, ca urmare a executării actului administrativ a cărui suspendare o solicită, nu sunt suficiente pentru a demonstra existența celei de-a doua condiții, întrucât eventuala producere a pagubei trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși punerea în executare a actului administrativ atacat, pe care, de altfel, nu a probat-o.

Pe de altă parte, câtă vreme măsura amenzii stabilite în sarcina recurentului-reclamant are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, această diminuare a patrimoniului părții are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor textului de lege sus-menționat.

În concluzie, în raport de criticile formulate, Înalta Curte, în acord cu opinia instanței de fond, constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ în discuție și nu fac verosimilă iminența producerii unei pagube în accepțiunea dispozițiilor legale incidente, dificil de reparat în cazul particular supus evaluării, nefiind astfel demonstrată nelegalitatea hotărârii criticate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., care este la adăpost de orice critică de natură a determina reformarea acesteia.

Referitor la solicitarea recurentului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentului litigiu, Înalta Curte reține că, deși a depus dovezi privind efectuarea acestora, raportat la modalitatea de soluționare a recursului, care este respins ca nefondat, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, întrucât este partea care a căzut în pretenții, în accepțiunea normelor legale aplicabile în materie.

Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant împotriva încheierii din 7 octombrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe care o va menține în consecință.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A., împotriva încheierii din data de 7 octombrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.