ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 18/2021

Ședința publică din data de 12 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017 din 17.10.2017, reclamanta UAT A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene anularea Notificării nr. x/06.07.2017 emisă de pârât.

Prin sentința nr. 887 din 28 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta U.A.T. A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și a anulat Notificarea nr. x/06.07.2017 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.

Împotriva sentinței nr. 887 din 28 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul a susținut că încheierea contractului de cesiune contravine prevederilor art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii cu modificările și completările ulterioare, și prevederilor art. VIII alin. (1), alin. (2) lit. b) din contractul de finanțare nr. x/15.10.2013; art. VIII alin. (1), alin. (2) lit. b) din contractul de finanțare nr. x/07.05.2014; art. VII alin. (1), alin. (2) lit. a) din contractul de finanțare nr. x/10.07.2015 și astfel, cheltuielile în sumă totală de 3.548.720,50 RON efectuate de către UAT Comuna A. și decontate de către MDRAP sunt neeligibile.

Mai mult decât atât, Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP) a clarificat legalitatea cesionării unui contract de achiziție publică din perspectiva O.U.G. nr. 34/2006, astfel:

- prin adresa nr. x/04.11.2016 se precizează că "(…) Cesiunea obligațiilor izvorâte dintr-un contract de achiziții publice, încheiat în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, nu a fost permisă niciodată, iar prin pct. 24 al art. unic din legea nr. 279/2011 a fost reglementată numai posibilitatea de a realiza o cesiune a creanțelor născute dintr-un astfel de contract, obligațiile născute rămânând în sarcina părților contractante, astfel cum au fost stipulate și asumate inițial.

- prin adresa nr. x/19.04.2017 ANAP confirmă faptul că "(…) cesiunea contractului de achiziție publică nu a fost posibilă nicicând, indiferent de perioada la care ne reportăm și de legislația generală sau specială aplicabilă în acel moment, întrucât aceasta ar fi contravenit principiilor care au stat la baza atribuirii contractelor de achiziție publica (...)".

Notificarea nr. x/06.07.2017 a cărei anulare se solicita reprezintă act administrativ emis de instituția recurentă și produce efecte juridice potrivit dispozițiilor art. 10

1

alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013.

Contrar argumentelor instanței de fond, la data încheierii contractelor de finanțare nr. x/15.10.2013, nr. y/07.05.2014 și nr. 1l594/10.07.2015, instituția recurentă nu avea cunoștință de cesiunea contractului de lucrări nr. x/05.10.2009, întrucât potrivit (prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013 în forma în vigoare la data acordării finanțării se precizau următoarele: "Beneficiarii au obligația să transmită consiliilor județene toate documentele necesare monitorizării și finanțării prin program a obiectivelor de investiții și sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea și legalitatea datelor prezentate".

Instanța de fond a dat o interpretare greșită asupra dispozițiilor O.U.G. nr. 28/2013, întrucât obligativitatea beneficiarilor de a depune documentele necesare în vederea obținerii finanțării pentru obiective de investiții a survenit prin modificările aduse actului normativ, respectiv august 2015, adică după data încheierii contractelor de finanțare cu UAT A..

În speța de față, identificarea existenței contractului de cesiune nr. x/18.01.2011 a posibilă după data de 02.08.2015, respectiv prin modificările aduse O.U.G. nr. 28/2013 și normelor metodologice ale acesteia în sensul introducerii în anexa 5 la Normele metodologice a unei rubrici în cadrul secțiunii "Factura" în care se menționează emitentul.

Prin urmare, instituția recurentă a efectuat plăți fără a avea cunoștință de încheierea contractului de cesiune cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006.

Or, instanța de fond nu a reținut sau a omis faptul că abia după momentul efectuării plăților și în urma verificării documentelor transmise instituției recurente, s-a constatat că sumele decontate de către MDRAP au fost utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli efectuate în baza unui contract cesionat, încălcându-se principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică, prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, forma în vigoare la data desfășurării achiziției.

Transmiterea de către ofertantul câștigător, a drepturilor și obligațiilor născute din contract către un terț agent economic, este interpretată chiar de jurisprudență și doctrină ca o eludare a prevederilor O.U.G. nr. 34/2G06.

Mai mult decât atât, dacă inițial O.U.G. nr. 34/2006 nu prevedea posibilitatea cesiunii drepturilor și obligațiilor din contractele de achiziție publică, prin art. 204

1

, introdus prin Legea nr. 279/2011 pentru modificarea și completarea acestui act normativ s-a prevăzut că "într-un contract de achiziție publică este permisă doar cesiunea creanțelor născute din acel contract, obligațiile născute rămânând "în sarcina părților contractante, astfel cum au fost stipulate și asumate inițial".

Așadar, legiuitorul a permis în materia achizițiilor publice, numai cesiunea de creanță constând în sume de bani, cesiunea de obligații fiind interzisă fără nicio excepție.

Prin întâmpinare intimata reclamantă U.A.T. A. a solicitat respingerea recursului pârâtului, apreciind că hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a supus controlului de legalitate notificarea nr. x/06.07.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin care se solicită restituirea sumei de 3.548.720,50 RON, acordată în baza contractelor de finanțare nr. x/15.10.2013, nr. y/07.05.2014 și nr. w/10.07.2015, sumă utilizată cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Pentru a emite această notificare și a dispune măsura restituirii finanțării acordate inițial, Ministerul pârât a constatat că reclamanta, în calitate de autoritate contractantă, a încheiat contractul de lucrări nr. x/09.10.2009 cu B. S.R.L., în calitate de executant al contractului cu obiect executarea, finalizarea și întreținerea lucrărilor de "Sistem integrat de alimentare cu apă, canalizare și stație de epurare în comuna A., jud. Iași - Faza II- Rețea canalizare și stație de epurare, comuna A., jud. Iași", lucrare care a fost dată ulterior prin contractul de cesiune nr. x/18.01.2011 subantreprenorului S.C. C. S.R.L. (conform contractului de subantrepriză nr. 1610/0803.2010), contract apreciat ca fiind încheiat cu nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006.

Au fost așadar cesionate drepturile și obligațiile executantului, prevăzute în contractul nr. x/09.10.2009, urmând ca cesionarul să execute lucrările prevăzute în contract.

În susținerea dispoziției de restituire a finanțării acordate Ministerul pârât s-a prevalat de prevederile contractelor de finanțare care califică ca neeligibile cheltuielile cu achiziții de lucrări neconforme prevederilor legale în materie și a dispozițiilor art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013.

Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii și de anulare a notificării contestate, este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Investiția finanțată în cauză face parte, și este de necontestat sub acest aspect, din categoria investițiilor în continuare, în sensul art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 28/2013, ca fiind acele obiective al căror stadiu de execuție este cel puțin la nivelul documentației tehnico-economice proiect tehnic.

Preluarea acestei investiții în cadrul Programului național de dezvoltare locală reglementat prin O.U.G. nr. 28/2013 și continuarea finanțării acesteia presupune îndeplinirea mai multor obligații din partea autorității finanțatoare și a celor finanțate.

Obligațiile relevante sunt reglementate la art. 12 din actul normativ menționat mai sus.

Astfel norma menționată, în forma în vigoare la data finanțărilor pe anii 2013 și 2014, prevedea că "în vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, unitățile administrativ-teritoriale transmit solicitările de fonduri la consiliile județene, care, după verificarea documentațiilor specifice, le avizează și le transmit în mod centralizat Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice."

Aceeași normă, însă în forma în vigoare la momentul acordării finanțării din anul 2015 prevedea că "În vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, beneficiarii transmit solicitările de fonduri la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cu informarea consiliilor județene."

În concluzie, în ambele situații, ministerul pârât a avut cunoștință sau se poate presupune în mod rezonabil că a luat la cunoștință de contractul de lucrări nr. x/09.10.2009, contractul de subantrepriză nr. 1610/0803.2010 și de contractul de cesiune nr. x/18.01.2011, prin a căror încheiere și avizare de către reclamantă în calitate de autoritate contractantă i se impută încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, la momentul decontării fondurilor alocate în baza contractelor de finanțare încheiate în anii 2013, 2014 și 2015.

Suplimentar, se remarcă că în cauză obligația acordării finanțării a fost asumată de ministerul recurent și datorată, în consecință, sub rezerva justificării, prin contractele de finanțare nr. x/15.10.2013, nr. y/07.05.2014 și nr. w/10.07.2015, care sunt în vigoare și continuă să producă efectele juridice în vederea cărora au fost încheiate.

Este adevărat că, potrivit art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013 "în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate și solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit."

Însă, această normă a fost introdusă la data de 28.10.2015 prin O.U.G. nr. 46/2015, și produce efecte juridice pentru viitor, aplicându-se faptelor juridice lato sensu care pot fi calificate ca încălcări ale prevederilor legale sau contractuale săvârșite după intrarea în vigoare a acestui act normativ. Or, în cauză, reclamantei i se impută nerespectarea dispozițiilor legale anterior intrării în vigoare a acestui act normativ și chiar anterior acordării finanțării, așa încât sancțiunea restituirii finanțării întemeiată pe această normă este nelegală.

Pentru toate considerentele de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) împotriva sentinței nr. 887 din 28 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 ianuarie 2021.