ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2238/2021

Ședința publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Județul Giurgiu a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice si Fondurilor Europene, succesor al Ministerului Dezvoltării Regionale si Administrației Publice, anularea art. 2 și art. 3 din Decizia nr. l/RO-BG/01.02.2017 și Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, emise de pârât.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3769 din 25 septembrie 2018, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune și, totodată, acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiate.

3, Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Județul Giurgiu, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a susținut că în raport cu solicitarea formulată privind anularea actelor atacate ca urmare a vătămării prin obligarea acestuia la restituirea finanțării în integralitatea sa, deși imposibilitatea finalizării proiectului s-a datorat unei împrejurări străine reclamantului și a faptului că modul în are autoritatea de management a considerat că "operația nu a putut fi implementată" nu corespunde situației de fapt și legislației interne si europene în vigoare, prima instanță fie a avut în vedere motive contradictorii, fie străine cauzei.

Or, potrivit contractelor de finanțare, însușite prin semnare de reprezentanții recurentului, nu toate cazurile de reziliere conduceau automat la recuperarea tuturor fondurilor avansate pentru lucrările deja puse în operă.

Totodată, a arătat, în ceea ce privește analiza cauzelor care au condus la depășirea perioadei de implementare a operațiunilor, că prima instanță, deși nu a identificat în sarcina reclamantului nicio culpă în privința neimplementării operațiunii și deși contractul statuează și pentru aceste cazuri, a reținut că lipsa implementării operației într-un anumit termen reprezintă o inacțiune a părții suficientă prin ea însăși nu doar pentru rezilierea contractului, ci, ab initio, și pentru rambursarea sumelor, neavând relevanță alte aspecte sau cazuri excepționale ce au determinat neîndeplinirea obligației.

Or, din actele depuse la dosar rezultă că executantul, terț față de recurent, nu și-a executat obligațiile față de acesta în condiții ce sunt cercetate în cauze penale.

Așa fiind, a făcut trimitere la prevederile art. 1270 și 1516 din C. civ. și a apreciat că se impunea ca prima instanță să analizeze cauzele care au condus la neexecutarea contractului și nu să rețină că simpla lor existență este suficientă pentru aplicarea sancțiunii contractuale.

În opinia recurentului, prin emiterea actelor administrative atacate s-a comis un abuz de putere implicit ca urmare a necercetării situației invocate.

Totodată, a susținut că prima instanță a reținut că nu sunt aplicabile prevederile art. 122 și art. 252 din O.U.G. or. 34/2006, deși nu a invocat aceste texte de lege.

De asemenea, prima instanță nu a identificat niciun element prin care emitentul deciziilor atacate ar fi avut în vedere dispozițiile art. 15 alin. (2) din contractele de finanțare, însă a completat, prin hotărârea atacată, considerentele ce au stat la baza emiterii acestor acte, reținând aplicabilitatea și dând efecte dispozițiilor neluate în considerare de emitent.

Or, instanța nu poate suplimenta sau adăuga celor avute în vedere de emitentul actului administrativ contestat, critica adusă actelor atacate fiind tocmai ignorarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din contracte, respectiv neluarea acestora în considerare la emiterea deciziilor atacate.

Autoritatea emitentă era cea care trebuia să verifice existența (sau lipsa) cazurilor excepționale ce permitea rezilierea fără rambursarea sumelor deja plătite și nu instanța, iar interpretarea prevederilor contractuale trebuia realizată tot de către emitent, a cărei legalitate putând să fie ulterior analizată de instanță dacă ar fi fost învestită în acest sens, procedând la completarea motivelor ce au stat la baza emiterii actelor atacte instanța lipsește partea de dreptul de a avea acces real la justiție.

Potrivit recurentului, nu numai că emitentul a omis să analizeze existența cazurilor excepționale, dar din actele depuse la dosar rezultă și motivul (nelegal) al respectivei emisiuni.

Astfel, a făcut trimitere la Decizia nr. 246/29.02.2016, emisă de Comitetul Comun de Selecție, prin care s-a prelungit durata contractelor de finanțare până la 31 mai 2016 și prin care s-a prevăzut abuziv că, în cazul în care beneficiarii nu realizau indicatorii proiectului la finalizarea perioadei desemnate, contractul va fi reziliat conform prevederilor contractului de finanțare și toate fondurile vor fi recuperate, apreciind astfel că la baza deciziilor atacate a stat un act unilateral emis de un terț, în contractele de finanțare neprevăzându-se că acestea pot fi completate cu deciziile acestui Comitet.

Cât privește aprecierea primei instanțe, în sensul că nu s-a invocat prin acțiune vreun motiv de nelegalitate a actelor contestate prin raportare la procentul de realizare a lucrărilor efectuate, așa încât nu a dat curs criticilor formulate prin cererea de probatoriu și reiterate prin notele scrise, arată că reprezintă un motiv străin cauzei, pentru că nu a contestat măsura rezilierii, însă în aprecierea existenței sau nu a unor situații excepționale este de înțeles că toată activitatea desfășurată în cadrul proiectului este de așteptat să fie avută în vedere.

Potrivit recurentului, hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 1270 din C. civ., art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor din C. civ. referitoare la interpretarea contractului (art. 1266, art. 1267 și art. 1268), apreciindu-se că doar în cazul analizării deciziei de reziliere se puteau aduce critici împotriva considerentelor ce au stat la baza rezilierii, or, rezilierea și decizia de rambursare a sumelor deja plătite nu se excludeau, potrivit contractelor încheiate.

Totodată, a preciazat că, în pofida tuturor impedimentelor, finanțarea proiectului a condus la implementarea operațiunii, aspecte de care însă nu s-a ținut cont, hotărârea pronunțată fiind astfel dată cu încălcarea principiilor interpretării contractelor, a forței obligatorii a acestora și a principiului potrivit cărora actele administrative pot fi emise doar de autoritățile publice, instanțele putând doar să le cenzureze în condițiile în care acestea încalcă regula legalității.

În fine, prin eludarea dreptului de a-i fi analizată de către emitentul actelor invocarea cazului extraordinar intervenit și astfel eliminarea dreptului contractual de a se analiza situația ce înlătură obligația de rambursare a sumelor deja plătite, nesancțioant de către instanță, a apreciat că, prin hotărârea pronunțată, s-a încălcat principiul proporționalității garantat de O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea hotărârii atacate, fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea art. 2 și art. 3 din Decizia nr. l/RO-BG/01.02.2017 și Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, emise de pârât.

Curtea de apel a respins acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.2. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a făcut trimitere la faptul că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, întrucât nu au fost analizate cauzele care au condus la neexecutarea contractului, respectiv nu a fost analizată posibilitatea aplicării art. 15 alin. (2) prevăzut în contractele încheiere între părți, de către emitentul deciziilor atacate, prima instanță dând ea însăși efecte acestor prevederi, în sensul că nu sunt incidente, deși se impunea să observe că partea a fost lipsită de dreptul de a-i fi analizate motivele invocate, precizând că tot pentru motive străine pricinii a fost respinsă și cererea de probe și s-a apreciat, totodată, că nu sunt aplicabile dispoziții care nu au fost invocate.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, acest motiv de casare nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea dreptului omului și a libertăților fundamentale include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră relevante pentru soluționarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observațiile părților sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanța sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk contra Olandei, par. 59).

Întărind cele menționate în jurisprudența sa anterioară, Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuează că exigența motivării hotărârilor judecătorești nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, însă ea presupune totuși ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei și Ruiz Torija contra Spaniei).

Contrar susținerilor recurentului, prima instanță a explicitat aspectele analizate din perspectiva clauzelor contractuale în cazul nerespectării obligațiilor asumate, cu referire inclusiv la art. 15 din contractele încheiate între părți, care conține prevederi legate de situația rambursării sumelor plătite în caz de reziliere a contractului, iar trimiterea la art. 122 și 252 din O.U.G. nr. 34/2006, pe care le-a apreciat ca nefiind incidente, a avut loc în contextul invocării legislației achizițiilor publice de către reclamant, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate și criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Se reține că, între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007-2013 și Județul Giurgiu, în calitate de Partener Lider, s-a încheiat Contractul de subvenție de la Fondul European de Dezvoltare Regională nr. 58376/4.08.2014, având ca obiect acordarea de către autoritatea de management a unei finanțări FEDR pentru implementarea operației no2(4i)-1.1-7, cod MIS ETC 313 numită "Reabilitarea și modernizarea infrastructurii de acces la regiunea transfrontalieră Giurgiu - Ruse".

Totodată, între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007-2013 și Județul Giurgiu, în calitate de Partener, s-a încheiat Contractul de cofinanțare de la bugetul național nr. 58378/4.08.2014, având ca obiect acordarea de cofinanțare națională de către autoritatea de management pentru implementarea operațiunii 2(4i)-1.1-7, cod MIS ETC 313 numită "Reabilitarea și modernizarea infrastructurii de acces la regiunea transfrontalieră Giurgiu - Ruse".

În vederea implementării proiectului, Consiliul Județean Giurgiu a încheiat contractul de lucrări nr. x/19.03.2015 cu S.C. A. S.R.L. și două contracte de servicii.

Secretariatul Tehnic Comun a propus, prin Adresa nr. x/05.09.2016, rezilierea contractelor, reținând că obiectivele proiectului nu au fost atinse în cadrul perioadei de implementare și nici în cadrul termenului acordat, și, constatându-se că, deși Județul Giurgiu a realizat parțial lucrările de modernizare a infrastructurii, proiectul este nefuncțional, întrucât nu au fost finalizate lucrări importante prevăzute în proiect, ca atare prin Nota privind continuarea procedurii de reziliere nr. x/13.12.2016 a propus rezilierea contractelor și, în consecință, au fost emise deciziile contestate.

Prin Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a reziliat Contractul de finanțare nr. x/4.08.2014 și, drept urmare, a stabilit în sarcina partenerului obligația restituirii integrale a sumei de 2.004.941,73 euro fonduri FEDR și 282,86 euro, comisioane bancare.

Prin Decizia nr. 1/RO-BG/1.02.2017, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a reziliat Contractul de cofinanțare nr. x/04.08.2014 și, drept urmare, a stabilit în sarcina partenerului obligația restituirii integrale a sumei de 1.381.769,92 RON, reprezentând avans acordat din bugetul de stat și nerecuperat.

În esență, criticile recurentului sunt centrate pe împrejurarea că la emiterea actelor contestate nu s-a avut în vedere și posibilitatea rezilierii contractelor fără rambursarea sumelor deja plătite, neținându-se cont de cauzele care au condus la măsura rezilierii, respectiv faptul că executantul, terț față de recurent, nu și-a executat obligațiile față de acesta, susținând astfel că nerespectarea perioadei de implementare s-a produs ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor de către executant asumate prin contractul de lucrări, situație care putea fi încadrată în prevederile art. 15 alin. (2) din contract.

Or, această ipoteza susținută de parte nu poate fi considerată drept una din situație la care face referire art. 15 alin. (2) din contract, gestionarea relației contractuale cu executantul S.C. A. S.R.L fiind în responsabilitatea reclamantului, în calitate de beneficiar, aceasta derulându-se conform Contractului de lucrări nr. x/19.03.2015, contract în care au fost inserate clauze sancționatorii, contractul fiind reziliat pe baza acestora, fapt ce evidențiază că la momentul semnării contractului, s-a luat în calcul conduita neadecvată a executantului.

Așadar, neexecutarea obligațiilor de către una dintre părțile unui contract este un eveniment previzibil, părțile stabilind prin contract sancțiuni pentru o astfel de situație.

Prin urmare, în mod corect s-a reținut că sancțiunea rezilierii contractelor cu consecința restituirii întregii sume avansate de Autoritatea de Management a intervenit ca urmare a nerespectării prevederilor contractuale de către reclamant, în calitate de beneficiar, în sensul că obiectivele proiectului nu au fost atinse în cadrul perioadei de implementare, respectiv în cadrul termenului acordat, deși acesta a realizat parțial lucrările de modernizare a infrastructurii, proiectul era nefuncțional, întrucât nu au fost finalizate lucrări importante prevăzute în proiect.

S-a reținut astfel că obiectivul nu a fost îndeplinit până la data de 31.12,2015, când cheltuielile erau eligibile, și nici până la termenul de 31.05,2016, acordat prin Decizia nr. 246/29.02.2016, pentru finalizarea proiectului din surse proprii, urmat de un nou termen de depunere a documentelor justificative, respectiv 11.11,2016, acordat în cadrul întâlnirii de conciliere din data de 01,11,2016.

În consecință, s-a reținut nerespectarea deciziei menționate și a contractelor de finanțare și cofinanțare.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 7.2 din contractul de subvenție de la Fondul European de Dezvoltare Regională nr. 58376/4.08.2014, potrivit cărora: Partenerul lider poartă responsabilitatea implementării operației conform prevederilor prezentului contract, ale Acordului de Parteneriat și ale legislației naționale și europene în vigoare. Partenerul lider răspunde în fața autorității de management pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin contract și prin acordul de parteneriat, pentru implementarea operației și pentru realizarea obiectivelor prevăzute în contract și în anexele acestuia.

Conform art. 15 din contractul de subvenție: 1) Orice încălcare a prevederilor prezentului contract poate avea ca rezultat rezilierea contractului, rambursarea finanțării și restituirea sumelor plătite necuvenit. 2) În cazuri excepționale și justificate corespunzător, inclusiv "forța majoră", Autoritatea de management poate decide rezilierea contractului printr-o notificare scrisă, fără a cere rambursarea sumelor deja plătite. (…). 5) Autoritatea de management are dreptul să rezilieze prezentul contract, cu o procedură de conciliere prealabilă și să ceară rambursarea sumelor deja plătite dacă: a) operația nu a fost sau nu poate fi implementată într-un mod pe care Autoritatea de management îl consideră în concordanță cu obiectivul operației; (…).

Potrivit art. 16 din contract: 1) Conform prezentului contract "forță majoră" reprezintă orice eveniment imprevizibil și insurmontabil, care apare după semnarea prezentului contract și care împiedică îndeplinirea totală sau parțială a contractului. Sunt considerate cazuri de "forță majoră": războaie, calamități naturale, greve generale, insurecții, revolte, epidemii, cutremure și alte evenimente similare. "Forța majoră" exonerează părțile de responsabilitate pentru neexecutarea parțială sau totală a obligațiilor stipulate în prezentul contract în timpul perioadei în care apare și numai dacă evenimentele au fost notificate corespunzător. (…). 2) Circumstanțele imprevizibile nu exonerează părțile de obligațiile ce le revin în cadrul contractului.

În art. 15 din contractul de cofinanțare se prevede: 1) Orice încălcare a prevederilor prezentului contract poate avea ca rezultat rezilierea contractului, rambursarea finanțării și restituirea sumelor plătite necuvenit. 2) În cazuri excepționale și justificate corespunzător, inclusiv "forța majoră", Autoritatea de management poate decide rezilierea contractului printr-o notificare scrisă, fără a cere rambursarea sumelor deja plătite. (…). 5) Autoritatea de management are dreptul să rezilieze prezentul contract, cu o procedură de conciliere prealabilă și să ceară rambursarea sumelor deja plătite dacă: a) operația nu a fost sau nu poate fi implementată într-un mod pe care Autoritatea de management îl consideră în concordanță cu obiectivul operației; (…).

Potrivit art. 16 din contract: 1) Conform prezentului contract "forță majoră" reprezintă orice eveniment imprevizibil și insurmontabil, care apare după semnarea prezentului contract și care împiedică îndeplinirea totală sau parțială a contractului. Sunt considerate cazuri de "forță majoră": războaie, calamități naturale, epidemii, și alte evenimente similare. "Forța majoră" exonerează părțile de responsabilitate pentru neexecutarea parțială sau totală a obligațiilor stipulate în prezentul contract în timpul perioadei în care apare și numai dacă evenimentele au fost notificate corespunzător. (…). 2) Circumstanțele imprevizibile nu exonerează părțile de obligațiile ce le revin în cadrul contractului.

Din prevederile menționare rezultă că partenerul lider poartă responsabilitatea implementării operației, iar acțiunile sau inacțiunile subcontractanților sau ale altor executanți în baza unor convenții încheiate de partener nu sunt opozabile autorității de management, neputând constitui nici cauze exoneratoare de răspundere sau împrejurări excepționale de natură să înlăture obligația rambursării sumelor în caz de reziliere, cum corect a reținut judecătorul fondului.

În aceste condiții, nu i se poate reproșa primei instanțe încălcarea principiilor interpretării contractelor, a forței obligatorii a acestora, a principiului potrivit cărora actele administrative pot fi emise doar de autoritățile publice și, totodată, a principiului proporționalității prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011 sau că a dat efecte dispozițiilor art. 15 din contracte, în opinia părții, neluate în considerare de emitent.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Județul Giurgiu împotriva sentinței nr. 3769 din 25 septembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.