Decizia nr. 1744/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 28.08.2020, reclamantul Inspectoratul Teritorial de Muncă Ilfov a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale, anularea Măsurii nr. 4 din Procesul-verbal nr. x/DGCCISNA/03.07.2020 întocmit de echipa de control din cadrul Direcției Generale Corp Control-Implementare Strategie Națională Anticorupție-Compartiment Corp Control Ministru.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1445 din 22 decembrie 2020, Curtea a admis în parte acțiunea, a anulat în parte Măsura nr. 4 din Procesul-verbal nr. x/DGCCISNA/03.07.2020 în sensul că verificarea, recalcularea și recuperarea eventualelor diferențe va privi exclusiv drepturile salariale stabilite în executarea sentinței nr. 4242/29.06.2017 a Tribunalului București pentru perioada 01.08.2016-17.12.2016și s-a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale a formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate și, pe fond, respingerea acțiunii reclamantului Inspectoratul Teritorial de Muncă Ilfov, ca neîntemeiată. Circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul arată că sentința atacată conține motive contradictorii și este, în același timp, lacunară sub aspectul motivării integrale. În concret, se arată că deși instanța a apreciat că pentru perioada 1.08.2016-17.12.2017 este legală măsura nr. 4 din Procesul-verbal nr. x/DGCCISNA/03.07.2020, aspect ce are corespondent în paragraful al doilea din dispozitivul sentinței, prin care se dispune că "verificarea, recalcularea și recuperarea eventualelor diferențe va privi exclusiv drepturile salariale stabilite în executarea sentinței nr. 4242/29.06.2017 a Tribunalului București pentru perioada 01.08.2016-17.12.2016", cererea fiind respinsă în rest, prin dispozitiv a fost admisă în parte acțiunea, respectiv pentru perioada referitor la cale măsura dispusă a fost apreciată ca fiind legală. Nici considerentele sentinței nu sunt lămuritoare, deoarece instanța motivează soluția dispusă cu referire la singura perioadă avută în vedere pentru punerea în executare a sentinței civile nr. 4242/29.06.2017, celelalte perioade pentru care I.T.M. Ilfov a stabilit drepturile salariale nefiind luate în considerare, în motivarea acesteia. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul susține, în contextul unei succinte expuneri a situației de fapt, că sporul de confidențialitate și sporul de mobilitate acordate de I.T.M. Ilfov la data de 1.12.2018 nu reprezintă drepturi salariale identificate în Legea cadrul nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, iar acordarea acestor sporuri, după data de 1.07.2017 și calcularea acestora ca procent la salariul stabilit la momentul reîncadrării, conform art. 36 alin. (1) din lege, contravine prevederilor actului normativ menționat.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă Ilfov a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., arată că motivarea sentinței este clară, concisă și concretă prin raportare la obiectul dosarului nr. x/2017 al Tribunalului București în care s-a pronunțat sentința civilă nr. 4240/2017, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 486/2018 a Curții de Apel București. Referitor la cel de al doilea motiv de recurs arată că recurentul nu indică ce prevederi de drept substanțial au fost încălcate, trimiterile la dispozițiile Legii nr. 153/2017 fiind pur formale. Apreciază că față de obiectul acțiunii și de înscrisurile administrate în cauza dedusă judecății instanța de fond a analizat în mod corect speța dedusă judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată în raport de criticile invocate, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce succed. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, sens în care se are în vedere că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată vizează stabilirea în considerentele hotărârii, în mod clar și precis, a situației de fapt, pe baza probelor administrate, a dispozițiilor legale, analiza argumentelor relevante invocate de părți, expunerea concretă a motivelor de fapt și de drept pentru care instanța a admis sau a respins cererile părților. Raportat la obiectul și motivele cererii de chemare în judecată, actele administrative contestate, apărările formulate, probele administrate, hotărârea este motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (2) lit. b) din C. proc. civ., fiind prezentată situația de fapt, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și argumentele pentru care acțiunea a fost respinsă. Pe de altă parte, argumentele aduse de recurent în cadrul acestui motiv de nelegalitate ar putea releva eventual o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, aspecte ce vor fi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii nu poate fi reținută. Relativ la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, se reține că acesta devine incident atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Sintetizând circumstanțele cauzei Înalta Curte reține că prin sentința civilă nr. 4240/2017, pronunțată de Tribunalului București, Inspectoratul Teritorial de Muncă Ilfov a fost obligat să emită actele prin care să recalculeze salariul de bază și sporurile la nivelul maxim al acestor drepturi salariate acordat în cadrul categoriei profesionale, respectiv familiei ocupaționale, pentru fiecare funcție, grad, treaptă, clasă și gradație, de la 1.08.2016, precum și să plătească acestora diferențele de drepturi salariale dintre sumele primite și sumele rezultate în urma recalculării, actualizate cu indicele de inflație, până la data plății efective. Ulterior, ca urmare a cererii ITM Ilfov de lămurire dispozitiv, Tribunalul București a pronunțat încheierea din 07 iunie 2018 prin care a precizat că formularea "va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții" din sentința civilă nr. 4240/29.06.2017, dosarul nr. x/2017, nu necesită lămurire, fiind clară raportarea la nivelul existent în cadrul tuturor inspectoratelor teritoriale de muncă din România, față de cerința desfășurării activității în aceleași condiții, ceea ce impune același nivel de subordonare în cadrul instituției. În executarea acestor hotărâri judecătorești, în luna decembrie 2018 ITM Ilfov a emis, pentru funcționarii publici din cadrul instituției, decizii de stabilire a drepturilor salariale la nivelul maxim aflat în plată pentru funcții similare, raportându-se la drepturile salariale existente în cadrul I.T.M. Iași. În urma controlului efectuat de Ministerul Muncii și Protecției Sociale la ITM Ilfov, s-a emis procesul-verbal nr. x/DGCCISNA/03.07.2020, prin care s-au dispus o serie de măsuri, printre care și măsura nr. 4, ce a fost atacată pe calea prezentului demers judiciar. Concret, prin măsura nr. 4 s-a dispus "Recalcularea drepturilor salariate conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, pentru salariații ITM Ilfov care au beneficiat de spor de confidențialitate și de spor de mobilitate fără ca instanța să se pronunțe în acest sens și fără a avea nicio sentință/hotărâre judecătorească care să stabilească acest spor și recuperarea prejudiciului creat, acolo unde este cazul." După cum rezultă din cuprinsul procesului-verbal, pentru dispunerea acestei măsuri organul de control a avut în vedere două aspecte: că nu s-a identificat, în concret, salariul pe care fiecare salariat trebuia să-l aibă începând cu data de 1.08.2016 și că s-au acordat sporuri care nu sunt prevăzute în Legea nr. 153/2017. Instanța de fond a considerat că măsura dispusă este legală doar în ceea ce privește perioada 1.08.2016 - 17.12.2016, motivat de faptul că în procedura de punere în aplicare a sentinței civile nr. 4240 din 29 iunie 2017 I.T.M. Ilfov nu avea un drept de apreciere și analiză asupra existenței și îndreptățirii angajaților săi de a primi anumite sporuri, ci exclusiv de a identifica structura teritorială în cadrul căreia drepturile sunt acordate la nivelul cel mai mare și de a acorda angajaților săi menționați în cuprinsul hotărârii drepturile respective. Cu toate acestea, din cuprinsul hotărârilor depuse la dosar (sentința nr. x/18.10.2017 f. x vol. 3) a rezultat că în cazul angajaților ITM Iași au fost recunoscute drepturi salariale care au determinat existența unui nivel superior al salariului, începând cu data de 17.12.2016, context în care drepturile salariale ale angajaților proprii ai ITM Ilfov nu pot fi stabilite începând cu 01.08.2016 la un nivelul la care angajații ITM Iași le-au dobândit începând cu 17.12.2016. Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor Legii nr. 153/2017, respectiv cele ale art. 1 alin. (3), art. 25 și art. 36 -39, raportat la situația de fapt. Astfel, este în afara oricărei ambivalențe faptul că, pentru punerea în executare a sentinței civile nr. 4240/2017, pronunțată de Tribunalului București, Inspectoratul Teritorial de Muncă Ilfov era obligat să emită actele prin care să recalculeze salariul de bază și sporurile la nivelul maxim al acestor drepturi salariate acordat în cadrul categoriei profesionale, respectiv familiei ocupaționale, pentru fiecare funcție, grad, treaptă, clasă și gradație, de la 1.08.2016, precum și să plătească acestora diferențele de drepturi salariale dintre sumele primite și sumele rezultate în urma recalculării, actualizate cu indicele de inflație, până la data plății efective. De asemenea, este fără echivoc faptul că pentru stabilirea acestor drepturi salariale intimatul-reclamant trebuia să se raporteze la nivelul maxim în plată la nivelul familiei ocupaționale, inclusiv ca urmare a recunoașterii unor drepturi sau sporuri prin hotărâri judecătorești. În acest sens, prin Decizia nr. 794/2016 Curtea Constituțională a constatat că "pentru respectarea principiului constituțional al egalității în fața legii, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare, prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, corespunzător fiecărei funcții, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătorești și să fie același pentru tot personalul salarizat potrivit dispozițiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiași categorii profesionale, respectiv familii ocupaționale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice". Organul de control, fără a nega obligația ITM Ilfov de a pune în aplicare sentința civilă nr. 4240/2017, a reținut că modalitatea de stabilire a salariilor pentru fiecare angajat nu este corectă, întrucât din actele prezentate nu rezultă demersurile efectuate, operațiunile, fișele de calcul pentru stabilirea nivelului maxim în plată la data de 1.08.2016, raportat la fiecare funcționar în parte. Concret, s-a reținut că salariul recalculat la data de 1.08.2016 nu poate fi identificat, întrucât în cadrul deciziilor de salarizare nu s-a indicat salariul de bază, ci doar că acesta "va fi stabilit la nivelul în plată la nivelul I.T.M. Iași", că nu s-au recalculat drepturile salariale din perioada 1.08.2016- decembrie 2018, cu aplicarea cronologică a prevederilor legale, astfel încât să fie stabilit cuantumul salariului ca urmare a recalculării hotărâte de instanța de judecată, elemente în lipsa cărora nu se poate stabili nici care este suma reprezentând "diferența de drepturi salariale, actualizată cu indicele de inflație, dintre sumele primite la 1.08.2016 și până la data de 1.02.2018" (art. 2 din deciziile de salarizare). De asemenea s-a avut în vedere faptul că la data de 12.12.2018. data emiterii deciziilor de stabilire a drepturilor salariale a angajaților I.T.M. Ilfov, cele două sporuri, și anume sporul de confidențialitate și sporul de mobilitatea nu reprezintă drepturi salariale prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, iar acordarea acestor sporuri, după data de 1.07.2017 și calcularea acestora ca procent la salariul stabilit la momentul reîncadrării încalcă dispozițiile legii. Practic, ceea ce a reținut organul de control a fost că, în executarea sentinței nr. 4240/2017 pronunțată de Tribunalul București, ITM trebuia să stabilească, pentru fiecare persoană în parte, care era salariul maxim începând cu data de 1.08.2016, pentru că în funcție de acesta urma să se stabilească noile salarii conform Legii nr. 153/2017 și să fie aplicate majorările salariale prevăzute de această lege precum și plata eventualelor diferențe. Altfel spus, prin măsura nr. 4 din Raportul de control s-a dispus reluarea procedurii de punere în executare a sentinței, în vederea respectării atât a dispozițiilor legale, cât și a drepturilor fiecăruia dintre salariați, dat fiind că drepturile salariale de care aceștia beneficiau anterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017 reprezentau punctul de pornire în stabilirea veniturilor potrivit acestei legi. Astfel, în vederea punerii în aplicare a dispozițiilor Legii-cadru nr. 153/2017, prin art. 36 din acest act normativ s-a stabilit că, la data intrării în vigoare - 1 iulie 2017 -, trebuie să se procedeze la reîncadrarea personalului salarizat "pe noile funcții, grade/trepte profesionale, gradație corespunzătoare vechimii în muncă și vechime în specialitate/vechime în învățământ avute, cu stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și indemnizațiilor lunare potrivit art. 38. Prin raportare la dispozițiile legale enunțate, rezultă că stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și indemnizațiilor lunare se efectuează în condițiile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 Prin alin. (1) al acestui articol este instituită regula aplicării etapizate a legii, începând cu data de 1 iulie 2017, iar etapele temporare apar descrise în alin. (2)-(6). Astfel, prin art. 38 alin. (2) lit. a) s-a prevăzut că începând cu data de 1 iulie 2017 se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție și indemnizațiilor de încadrare, precum și cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizația brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții; Prin art. 38 alin. (3) lit. a) s-a prevăzut că începând cu data de 1 ianuarie 2018, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare, precum și cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor, premiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare, solda lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează cu 25% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăși limita prevăzută la art. 25 (care instituie regula potrivit căreia suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază), în măsura în care personalul respectiv își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Rațiunea esențială a edictării Legii nr. 153/2017 a fost de a elimina disfuncționalitățile salariate existente în sistemul public de salarizare, respectiv inechitățile salariate existente la nivelul aceleiași instituții/autorități publice, etapizat având în vedere și impactul financiar al bugetului general consolidat, sens în care s-a prevăzut aplicarea etapizată de majorări salariate de 1/4 în perioada 2018 - 2022. Potrivit Deciziei nr. 794/15.12.2016 a Curții Constituționale, "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare", trebuie să includă și drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. Așadar, personalul care beneficiază de aceleași condiții trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul aceleiași categorii profesionale și familii ocupaționale, indiferent de instituție sau autoritate publică. Ca urmare, pentru punerea în executare a sentinței civile nr. 4240/2017, pronunțată de Tribunalului București, intimatul-reclamant era obligat să recalculeze salariul de bază și sporurile la nivelul maxim al acestor drepturi salariate acordat în cadrul categoriei profesionale, respectiv familiei ocupaționale, pentru fiecare funcție, grad, treaptă, clasă și gradație, de la 1.08.2016, întrucât drepturile stabilite în acest fel reprezentau ulterior un reper imperativ pentru stabilirea salariului la momentul reîncadrării personalului, respectiv data de 1.07.2017, și ulterior pentru aplicarea etapizată a creșterilor salariale prevăzute de Legea nr. 153/2017. În acest sens, sunt relevante și dispozițiile art. 39 din Legea nr. 153/2017 "(1) Până la aplicarea integrală a prevederilor prezentei legi, pentru personalul nou-încadrat, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, inclusiv pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale, salarizarea se face la nivelul de salarizare pentru funcții similare din cadrul instituției/autorității publice în care acesta este numit/încadrat sau din instituțiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcție similară în plată. (4) În aplicarea prevederilor alin. (1), în cazul instituțiilor sau autorităților publice aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, având același scop, îndeplinind aceleași funcții și atribuții, aflate la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul salariului de bază/indemnizației de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituții sau autorități publice subordonate". Din analiza acestor texte legale se poate observa în categoria "personalului numit/încadrat", la care se referă prevederile art. 39 alin. (4) raportat la art. 39 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, este inclus și personalul reîncadrat în baza prevederilor art. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017, aceasta fiind și interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 8/8.02.2021, așa încât funcționarii publici din cadrul ITM Ilfov ar fi trebuit să beneficieze, începând cu 1 iulie 2017, de o salarizare egală cu salariul maxim aflat în plată primit de un alt angajat din cadrul aceleiași familii ocupaționale ce ocupă aceeași funcție și care exercită aceleași atribuții de serviciu, scop în care era imperios necesar ca drepturile salariale la care aceștia erau îndreptățiți începând cu data de 1.08.2016 să fie stabilite în concret și nu la modul general, cum s-a menționat în deciziile de salarizare emise în 12.12.2018. Se observă astfel că măsura de intrare în legalitate, așa cum rezultă din procesul-verbal de control, viza de fapt obligarea intimatului-reclamant la stabilirea corectă a drepturilor salariale, fără a se nega dreptul salariaților de a fi salarizați la nivel maxim, începând cu data de 1.08.2016. Concret, reclamantul-intimat ar fi trebuit ca, începând cu această dată, să stabilească salariul pentru fiecare angajat la nivelul maxim aflat în plată în cadrul aceleași familii ocupaționale, cu indicarea exactă a perioadelor pentru care este stabilit un anume salariu, respectiv a tuturor modificărilor cuantumului acestuia, inclusiv ca urmare a punerii în executare a unor hotărâri judecătorești de recunoaștere a unor drepturi/sporuri, iar ulterior să facă aplicarea dispozițiilor Legii nr. 153/2017, raportat la salariul acordat în luna iunie 2017. Totodată, Înalta Curte constată că drepturile salariale stabilite funcționarilor publici din cadrul ITM Iași prin sentința nr. 1728 din 18 octombrie 2017 și prin sentința nr. 534/CA/2017 a Tribunalului Iași, prin care s-a dispus ca sporul de confidențialitate de 15% să fie inclus în salariul de bază, au fost recunoscute în considerarea unor norme (art. 18 din Legea nr. 108/1999, art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014), care au fost incidente în cazul tuturor funcționarilor ce își desfășoară activitatea în cadrul inspectoratelor teritoriale de muncă, însă doar până la intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 care, prin dispozițiile art. 1 alin. (3), prevede că începând cu data intrării în vigoare a legii, drepturile salariale ale personalul din sectorul bugetar sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute de această lege. Ca urmare, cum sporurile stabilite în favoarea salariaților din cadrul ITM Iași nu mai fac parte din categoria de sporuri recunoscute de Legea cadru de salarizare, măsura de recalculare dispusă de organul de control este corectă și din această perspectivă, pentru că inclusiv în hotărârile judecătorești invocate s-a stabilit că sporul va fi acordat până la data de 1.07.2017, când a intrat în vigoare Legea nr. 153/2017 (sentința civilă nr. 534/CA/2017 - fl. 90 vol. III dosar fond).

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și, în rejudecare, va respinge acțiunea, menținând măsura nr. 4 din procesul-verbal nr. x/DGCCISNA/03.07.2020.