ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1668/2022

Ședința publică din data de 22 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluției fără a se evoca și analiza motivelor de casare".

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. fosta CNADNR, B. și Centrul de Studii Tehnice Rutiere și Informatică CESTRIN, solicitând obligarea Guvernului României la emiterea unei Ordonanțe de Guvern pentru revizuirea O.G. nr. 43/1997 cu privire la statutul drumurilor naționale adiacente, în sensul revenirii lor la denumirea de drumuri județene.

De asemenea, a solicitat obligarea Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și a agentului constatator B. la restituirea sumei de 150 RON achitată cu titlul de amendă.

Prin sentința civilă nr. 5633/2018 din 26.09.2018, Judecătoria Sectorului 1 București a admis excepția necompetenței materiale invocată de pârâtul Guvernul României și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția CAF, față de obiectul acțiunii și rangul instituțiilor pârâte, dosarul fiind astfel înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 13.11.2018 sub același număr unic de dosar - x/2018

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2350 din 2.10.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a constatat că reclamantul este decăzut din dreptul de a modifica acțiunea.

A respins, ca neîntemeiată, excepția nulității acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

A respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității decurgând din neîndeplinirea procedurii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, cu sediul în București, prin întâmpinare.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și B..

A respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., și B., ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția inadmisibilității invocată de instanță din oficiu.

A respins, ca inadmisibilă, acțiunea în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 2350 din 2.10.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. august, fără a încadra criticile sale în unul sau mai multe din cazurile de casare prevăzute strict și limitativ la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În cadrul cererii de recurs, a susținut recurentul-reclamant că, în motivația respingerii cererii formulate, instanța de fond a refuzat să ia în calcul capătul de cerere privind caracterul discriminatoriu pe care O.G. nr. 15 din 24 ianuarie 2002 emisă de Guvernul României o face între cetățenii care pot folosi drumuri județene, comunale și cele inferioare din perimetrul domiciliului, fără a plăti taxa de drum în timp ce cei care au domiciliu în localități tranzitate de DN, trebuie să achite această taxă. Refuzul de constatare și judecare a acestui aspect este contrar spiritului art. 16 alin. (1) și alin. (2) din Constituția României precum și art. 5 alin. (1), alin. (2), alin. (3) din Legea nr. 134/2010 (C. proc. civ.).

Susține că instanța a decis în mod neconstituțional faptul că instanța de judecată nu poate superviza acțiunile și actele normative emise de Guvernul României. Conform art. 126 din Constituția României referitor la Instanțele judecătorești: (6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

Motivația instanței, cum că amendarea textului de lege din interiorul Hotărârii Guvernului nr. 540/2000 și anexelor privind aprobarea încadrării în categorii funcționale a drumurilor publice și a drumurilor de utilitate privată deschise circulației publice din 22.06.2000, ar încălca principiul separației puterilor în stat este netemeinică. Dimpotrivă, numărul uriaș de Ordonanțe de Urgență emise de Guvernul României de-a lungul timpului, fără vreo opoziție spre echilibrare din partea puterii legislative și executive, este de fapt o încălcare al acestui principiu. Conform art. 115 din Constituția României referitor la delegarea legislativă:

(4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.

Mai arată că numărul mare de Ordonanțe și Hotărâri ale Guvernului luate fără consultarea celorlalte 2 puteri în stat au condus la lipsă de coerență specific politicinianistă între acestea. De aceea anumite acte administrate au încălcat sau contrazis altele, deși se află concomitent în vigoare. În cazul de față H.G. nr. 540/2000 conduce la încălcarea art. 6 și art. 19 din Ordonanța de Guvern nr. 43 din 28 august 1997.

Cu atât mai mult cu cât problema infrastructurii rutiere nu a fost rezolvată de nici un guvern puterea judecătorească ar trebui să oprească pe politicieni investiți un mandat ministerial în a lua hotărâri și a emite ordonanțe în mod arbitrar sau încălcând legislația existentă sau Constituția României.

Solicită astfel admiterea recursului, modificarea deciziei atacate, iar în consecință anularea Procesului-verbal nr. x din data de 09.02.2016, emis de către Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Apărările intimaților-pârâți

Intimata-pârâtă B. a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, așa cum corect a reținut și instanța de fond în cadrul sentinței recurate.

Susține intimata că, prin recursul formulat, recurentul nu aduce critici față de admisibilitatea lipsei calității procesuale pasive a sa, dispusă prin sentința atacată.

Solicită astfel respingerea recursului având în vedere și faptul că, fie și în situația în care procesul-verbal al fi fost anulat, sumele provenite din amenzile aplicate prin procese-verbal persoanelor fizice nu se fac venit la bugetul CNAIR SACESTRIN, ci, potrivit art. 8 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 se fac venit integral la bugetele locale, astfel că, restituirea nu ar putea fi dispusă decât de entitatea care a încasat-o, în condițiile art. 168 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. a formulat la rându-i întâmpinare împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia, ca inadmisibil, apreciind că nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Susține astfel că recursul nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul invocat de reclamant prin formularea recursului, cu privire la anulare proces-verbal de constatare a contravenției nr. x, susține că, prin cererea inițiala în prezentul dosar, reclamantul a solicitat restituirea amenzii achitate în baza acestui proces-verbal, ori nu anularea lui.

În acest sens, arătă faptul că prin plângerea contravențională înregistrată pe rolul Judecătoriei Târgu Cărbunești sub numărul x/2016, reclamantul A. a solicitat anularea procesului-verbal seria x.

Prin sentința civilă nr. 2679/2016, pronunțată de Judecătoria Târgu Cărbunești în dosaru nr. x/2016, instanța a respins plângerea contravențională ca neîntemeiată. Prin decizia civilă nr. 763/2017, Tribunalul Gorj a respins apelul promovat de reclamantul A., fiind astfel menținută sentința civilă nr. 2679/2016 ca legală și temeinică. Astfel, având în vederea prezumția absolută de legalitate și temeinicie a procesului-verbal, ce nu mai poate fi răsturnată ca efect al autorității de lucru judecat de care beneficiază hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2016, rezultă că plata efectuată în temeiul acestuia este valabilă și nu există temei pentru a se dispune restituirea acesteia.

Prin recursul formulat, reclamantul aduce noi pretenții față de cererea inițială prin care acesta solicita anularea unui proces-verbal contestat în alt dosar, dosar soluționat si rămas definitiv, fapt reținut si de Curtea de Apel prin Hotărârea nr. 2350/02.10.2019.

Referitor la celelalte motive invocate, invocă excepția lipsei calității procesuale pasive, asa cum in mod corect a retiut si Curtea de Apel București prin sentința nr. 2350/02.10.2019, pronunțata in prezentul dosar.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 11.05.2020, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 martie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând cu prioritate excepția nulității recursului, după recalificarea dată de instanță excepției inadmisibilității invocată de către intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. în cadrul întâmpinării depusă la dosar, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, raportat la dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., reținând următoarele:

Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauză, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. fosta CNADNR, B. și Centrul de Studii Tehnice Rutiere și Informatică CESTRIN, solicitând obligarea Guvernului României la emiterea unei Ordonanțe de Guvern pentru revizuirea O.G. nr. 43/1997 cu privire la statutul drumurilor naționale adiacente, în sensul revenirii lor la denumirea de drumuri județene.

Ca urmare a respingerii acțiunii de către prima instanță, reclamantul A. a declarat recurs și, fără a încadra criticile sale în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute strict și limitativ la articolul 488 alin. (1) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, modificarea deciziei atacate, iar în consecință anularea Procesului-verbal nr. x din data de 09.02.2016, emis de către Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Examinând cererea de recurs, din perspectiva îndeplinirii condițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui text de lege:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, prevede că:

"Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs."

Conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat:

"Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488."

Reține astfel Înalta Curte că recursul este o cale extraordinară de atac, care poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Analizând cererea de recurs din perspectiva dispozițiilor mai sus menționate, se constată că recurentul nu a încadrat recursul său în niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în motivarea cererii de recurs nu a adus critici care să poată fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute în textele de lege sus-menționate.

Astfel, se constată că prezenta cerere de recurs nu îndeplinește cerințele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., întrucât, chiar dacă recurentul nu a încadrat expres recursul său în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute expres si limitativ la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nici aspectele invocate în cuprinsul cererii nu permit încadrarea acestora în niciunul dintre motivele de casare prevăzute de textul de lege anterior menționat, partea exprimându-și doar nemultumirea cu privire la soluția dată de instanța de fond.

Ori, în practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute limitativ de lege.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de Codul anterior în care motivele vizau și netemeinicia acesteia.

În speța de față, însă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică posibil a fi circumscrisă unuia din motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., aptă să conducă la casarea hotărârii recurate.

Obligația de motivare presupune indicarea în concret a criticilor neanalizate, a normei de drept material aplicabile în speță și a modului în care aceasta a fost încălcată sau greșit aplicată la situația de fapt reținută de prima instanță, or, recurentul nu a indicat niciun element de natură a contura incidența cel puțin a unui motiv de casare din cele prevăzute limitativ de norma legală anterior menționată.

Lecturând cererea de recurs, Înalta Curte nu a putut identifica în cadrul acesteia critici concrete cu privire la judecata realizată de instanța de fond, recurentul neexpunând în ce constă nelegalitatea hotărârii, care sunt normele de drept încălcate sau aplicate greșit de instanța de fond și necombătând în vreun fel raționamentul acesteia, motiv pentru care instanța de recurs nu poate exercita controlul judiciar.

În acest sens, Înalta Curte constată că potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.:

"Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

Or, exprimarea nemulțumirii față de soluția pronunțată, fără indicarea unor motive concrete de nelegalitate care să poată fi analizate fie și prin prisma dispozițiilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nu poate echivala cu motivarea recursului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile recurentului nu reprezintă veritabile critici împotriva sentinței recurate și, ca atare, nu pot fi apreciate drept motive de nelegalitate pe care să se întemeieze calea de atac, în sensul exigențelor prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar această neregularitate a cererii de recurs este sancționată cu nulitatea.

Această soluție nu aduce atingere Constituției României, care prevede exercitarea căilor de atac în condițiile prevăzute de lege, și nici Convenției Europene a Drepturilor Omului, care prevede dreptul la un singur grad de jurisdicție în materie civilă (art. 6 par. 1 CEDO și care are prioritate de aplicare față de dreptul generic la un remediu efectiv prev. de art. 13 din Convenție), referirea la "recurs" neputând fi în niciun caz înțeleasă ca referindu-se la calea de atac de reformare a recursului din dreptul intern, înțelesul corect al acestei noțiuni fiind acela de "remediu".

Este evident că motivele de nelegalitate trebuie să îmbrace forma unor critici concrete aduse acesteia, a unor aspecte referitoare la modul de aplicare a legii de către prima instanță la situația concretă, nicidecum nu pot fi formulate sub forma unor susțineri generale, pur teoretice, din care instanța de recurs să poată deduce anumite aspecte neprecizate expres de recurent, legate de nelegalitatea hotărârii.

Conform art. 483 alin. (3) și (4) C. proc. civ. recursul este o cale extraordinară de atac menită să asaneze eventualele greșeli de judecată anume imputate de către recurent prin prisma motivelor de casare expres și limitativ prevăzute de lege în art. 488 C. proc. civ., per a contrario, aspectele de fapt și critici în legătură cu stabilirea stării de fapt nu pot face obiectul recursului.

Conform art. 488 C. proc. civ., modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru ipotezele prevăzute la pct. 1-8.

Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute limitativ de art. 488 pct. 1-8, motivele de recurs desemnează ipotezele expres și limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate iar textul legal se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Raportat la aceste considerente teoretice, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică concretă împotriva hotărârii recurate, respectiv nu a menționat critici punctuale pe aspectele reținute în considerentele sentinței recurate, în condițiile în care recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac.

Reținând astfel că, prin cererea de recurs nu a fost formulată nicio critică posibil a fi circumscrisă motivelor de nelegalitate prevăzute strict și limitativ la dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a face aplicarea dispozițiilor art. 489 alin. (2) C. proc. civ., constatând nulitatea recursului.

Soluția instanței de recurs. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse și constatând că recurentul-reclamant nu s-a conformat exigențelor cerute de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs în vreunul dintre cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. și cum, în cauză, nu pot fi reținute, în raport de prevederile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., motive de ordine publică, Înalta Curte va aplica sancțiunea expres prevăzută de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. și, pe cale de consecință, admițând excepția nulității recursului, invocată de intimata - pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A prin Centrul de Studii Tehnice Rutiere și Informatică - CESTRIN, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va constata nul recursul formulat de reclamantul A., făcând aplicarea dispozițiilor art. 499 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nul recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2350 din 2 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.