ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1624/2022

Ședința publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu, secția Civilă la data de 12 octombrie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Inspectoratul de Jandarmi Județean Giurgiu, a solicitat anularea Ordinului M.A.I. nr. 275/05.06.2002, pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar și civil din Ministerul de Interne, precum și obligarea Inspectoratului Județean de Jandarmi Giurgiu de a înainta valoarea coeficienților de încadrare pe funcție a reclamantului.

Prin cererea de modificare a cererii introductive, depusă la data de 29 noiembrie 2018, reclamantul a modificat capătul unu al cererii, solicitând anularea în parte a Ordinului M.A.I. nr. 275/05.06.2002 în ceea ce privește normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III - dispoziții finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer".

Prin sentința civilă nr. 155, pronunțată la data de 15 aprilie 2019, Tribunalul Giurgiu, secția civilă a admis excepția necompetenței materiale a instanței și a declinat competența de soluționare în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe, sub același număr.

Prin sentința civilă nr. 444 din data de 16 septembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București privind capetele de cerere formulate în contradictoriu cu Inspectoratul de Jandarmi Giurgiu, având ca obiect obligarea de a înainta valoarea coeficienților de încadrare pe funcție a reclamantului, obligarea de a comunica actualizarea situației soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcția de bază prin aplicarea coeficientului de ierarhizare pentru funcția de stat prevăzut cu gradul de locotenent-colonel și plata despăgubirilor materiale.

A declinat judecarea capetelor de cerere formulate de reclamantul A., în contradictoriu Inspectoratul de Jandarmi Județean Giurgiu, având ca obiect obligarea de a înainta valoarea coeficienților de încadrare pe funcție a reclamantului, obligarea de a comunica actualizarea situației soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcția de bază prin aplicarea coeficientului de ierarhizare pentru funcția de stat prevăzut cu gradul de locotenent-colonel și plata despăgubirilor materiale, în favoarea Tribunalului Giurgiu.

A disjuns capătul de cerere având ca obiect anularea în parte a Ordinului MAI nr. 275/2002, fiind format un nou dosar privind acest capăt de cerere disjuns cu numărul x/2019.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 833 din 22 noiembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes ca neîntemeiate, a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă.

1.3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs principal reclamantul A. și recurs incident pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

1.3.1. Reclamantul A. a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în principal, rejudecarea cauzei și admiterea cererii de chemare în judecată, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susținut următoarele:

Cererea de chemare în judecată a fost formulată de reclamant la data 12.10.2018, având ca obiect "anularea în parte a Ordinului M.I. nr. 275/05.06.2002, în ceea ce privește normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III - Dispoziții Finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer", iar stabilirea regimului căilor de atac cărora le este supusă o hotărâre judecătorească se face în mod necesar în raport cu legea în vigoare la data la care a început procesul.

Din perspectivă procesuală litigiul era suspus Legii nr. 554/2004 așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, (intrată în vigoare la data de 02.08.2018). Prin modificărilor și completărilor la Legea nr. 554/2004, persoana vătămată este exonerată de obligația de a apela la procedura prealabilă, așa cum rezultă din art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Ideea potrivit căreia "actele administrative intra în circuitul civil" este regăsită și în dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Actele administrative normative, categorie din care face parte și Ordinului M.A.I. nr. 275/2002, intră în vigoare și încep să producă efectele pentru care a fost emis de la data publicării lor. Or, dacă un asemenea act administrativ a ajuns în postura de a vătăma drepturi ori interese legitime, înseamnă că el a produs efectele pentru care a fost emis și în acest caz și de la un astfel de moment, astfel că raportat la actualul conținut al art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, ci facultativă.

Urmând aceeași logică și prin raportare la conținutul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 212/2018 în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, plângerea prealabilă nu este niciodată obligatorie. O astfel de plângere nu mai trebuie asumată împotriva unui act administrativ normativ, dacă acesta a intrat în circuitul civil și a produs efectele pentru care actul a fost emis.

Se mai apreciază că prin invocareade instanța de fond a art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a art. 193 C. proc. civ., încalcă principiul constituțional neretroactivității legii civile. Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile", astfel că reclamantul va beneficia numai de prevederile Legii nr. 554/2004 actualizată și modificata prin Legea nr. 212/2018, în vigoare la data de 02.08.2018, întrucât cererea de chemare în judecată a fost formulată de reclamant la data de 12.10.2018, ulterior datei de intrare în vigoare a Legii nr. 212/2018. Acest argument este susținut de dispozițiile art. 24 C. proc. civ. conform căruia "dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare" precum și statuările din Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, referitoare la interpretarea si aplicarea dispozițiilor art. 27 din C. proc. civ., publicata în M.Of. nr. 609/17 iulie 2018.

1.3.2. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a declarat recurs incident în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca fiind lipsită de obiect/interes.

În motivarea recursului pârâtul a susținut următoarele:

Actul normativ a cărui anulare se solicită și-a încetat aplicabilitatea odată cu intrarea în vigoare a Ordinului M.A.I. nr. S/255/23.11.2010 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.

Doctrina juridică a statuat că actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competențe normative, după o anumită procedură și care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire și prin forța coercitivă a statului.

Actul normativ se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte.

Iar Ordinul M.A.I nr. 275/05.06.2002 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar și civil din Ministerul de Interne a fost emis având în vedere prevederile Legii nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariate personalului civil din aceste instituții, ale O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea și funcționarea Poliției de Frontieră Română, ale Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică și a H.G. nr. 281/1993 cu privire la salarizarea personalului din unitățile bugetare, ca normă metodologică de aplicare a prevederilor actelor normative de nivel superior la specificul concret al Ministerului Afacerilor Interne.

Actul normativ funcționează impersonal și difuz, acționând continuu de la intrarea în vigoare, până la scoaterea sa din vigoare, acțiunea normei fiind, de principiu, universală, nimeni neputând să se sustragă sau să fie sustras de la aplicarea acesteia.

Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea.

Abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative și reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi.

Abrogarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 a constat în desființarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conținutul noului act normativ, a noilor dispoziții legale.

Raportat strict la obiectul prezentei cauze, apreciem că solicitarea reclamantului de a obține pe cale unei hotărâri judecătorești încă o dată abrogarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 este evident lipsită de obiect, instanța neputând dispune anularea unui ordin oricum inexistent.

Rațiunea pentru care reclamantul a solicitat anularea ordinului mai sus menționat este aceea de a obține modificarea soluției nefavorabile "obținută" în dosarul nr. x/2017 ce are ca obiect acordarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare pe ultimii trei ani, respectiv de la data de 1 martie 2014 până la introducerea acțiunii, la nivelul studiilor superioare, acordarea gradului de colonel întrucât îndeplinește prevederile legale, inclusiv de studii și de stagiu în grad, recalcularea soldei de grad, drepturi recalculate la nivelul indicelor salariale prevăzute de funcția pe care era încadrat și nu la nivelul indicelor diminuate, refacerea bazei de calcul pentru stabilirea pensiei, precum și plata sumei de 5000 euro daune morale.

Raportat la acest aspect, este evident ca raționamentul instanței de fond potrivit căruia, faptul că actul a cărui anulare se solicită a fost abrogat este lipsit de relevanță ... ordinul contestat producând efecte juridice pentru perioada în care a fost în vigoare", nu se susține, întrucât, la data de 01 martie 2014, actul administrativ dedus judecății era abrogat de 4 (patru) ani și față de principiul de drept tempus regit actum, nu poate ultraactiva.

Pe de altă parte, din perspectiva obiectului prezentei cauze, raportat la scopul pentru care se solicită anularea actului administrativ în discuție, în speța dedusă judecății nu este îndeplinită cerința interesului, prin care se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă.

În concluzie, abrogarea actului administrativ cu caracter normativ menționat lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamant având ca obiect anularea unui ordin care nu mai există, în realitatea juridică de la momentul introducerii acțiunii principale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 martie 2020, recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat și menținerea soluției de respingere a acțiunii pentru aceleași considerente reținute și de instanța de fond.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 07 aprilie 2020, recurentul-reclamant a solicitat respingerea recursului incident, în principal, ca inadmisibil, iar în subsidiar ca nefondat, cu consecința menținerii soluției instanței de fond privind respingerea excepțiilor lipsei de obiect și lipsei de interes.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, instanța de control judiciar constată următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului.

Instanța de fond a fost învestită de reclamant cu cererea de anulare în parte a Ordinului Ministerul de Interne nr. 275/05.06.2002 în ceea ce privește normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III-dispoziții finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer".

Acest act administrativ normativ a fost abrogat prin Ordinul M.A.I. nr. S/255/23.11.2010, ambele având ca obiect de reglementare salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.

Prima instanță apreciind că reclamantul nu a făcut dovada efectuării procedurii prelalabile a dispus respingerea acțiunii ca inadmisibile.

Reclamantul a criticat hotărârea instanței de fond din perspectiva caracterului facultativ al procedurii prelalabile în cazul actelor administrative normative și al caracterului irevocabil al acestora odată ce au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, respectiv al publicării lor.

Susținerile reclamantului sunt nefondate.

În ceea ce privește persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal, legiuitorul a reglementat, ca regulă, obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, prin care acesta solicită autorității publice emitente revocarea actului administrativ vătămător, în termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 în privința persoanei interesate (art. 7), în procedura prealabilă astfel declanșată, autoritatea publică având posibilitatea de a revoca actul pretins vătămător.

După modificarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prin introducerea excepției de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile pentru actele care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, de vreme ce nu mai este necesară solicitarea revocării actului în aceste condiții, autoritatea publică emitentă nu mai are deschisă o procedură în care să treacă la revocare, astfel că singura posibilitate juridică de înlăturare a efectelor sale vătămătoare este acțiunea în anulare. Împrejurarea că art. 7 alin. (5) din lege permite celui interesat să nu mai parcurgă procedura prealabilă dacă actul a intrat în circuitul civil trebuie interpretat ca o consecință a faptului că, după acest moment, autoritatea nu mai are atributul revocării actului, indiferent din inițiativa cui, astfel că procedura prealabilă apare ca inutilă.

Legea nu distinge între actul administrativ unilateral cu caracter individual și cel normativ, astfel că, la prima vedere, în baza regulii de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, rezultă că art. 1 alin. (6) din lege se referă la ambele categorii de acte.

Însă, în ceea ce privește actul administrativ cu caracter normativ, a considera că acesta intră în circuitul civil și produce efecte juridice, condiții prevăzute cumulativ de art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, încă de la publicarea sa, ar echivala practic cu faptul că actul este irevocabil din chiar momentul intrării sale în vigoare prin publicare.

Spre deosebire însă, de actul administrativ cu caracter individual, nu se poate afirma că prin efectul publicării, modalitate de comunicare specifică acestora, având în vedere efectelor lor erga omnes, actele administrative cu caracter normativ intră în circuitul civil, condiție care alăturată celei de a produce efecte și care nu poate fi negată, ar împiedica revocarea lor pe calea procedurii prelalabile.

Prin intermediul actului administrativ normativ, făcând astfel referire la efectele lui, se crează raporturi juridice abstracte în conținutul cărora intră reguli de conduită generale, abstracte și impersonale de aplicabilitate repetată.

Adoptarea/emiterea actului administrativ cu caracter normativ nu operează prin el însuși o modificare a realității juridice, care are însă loc prin emiterea actelor administrative individuale, de aplicare în concret a normelor sale, prin care se crează, modifică sau sting raporturi juridice, în conținutul cărora intră drepturi subiective și obligații corelative, prin a căror exercițiu, în componenta lor referitoare la disponibilitate, se poate afirma că intră în circuitul civil.

Prin urmare, actul administrativ cu caracter normativ nu poate intra în circuitul civil, calitate care este rezervată numai drepturilor determinate prin actele individuale emise sau întocmite în executarea lui în concret.

În consecință, actul administrativ este revocabil oricând, concluzie susținută de art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, nefiind limitată această posibilitate juridică de art. 7 alin. (5) din același act normativ.

Cu toate acestea, posibilitatea de revocare trebuie să fie reală, adică actul administrativ normativ să fie în vigoare, nefiind de admis instituirea unei proceduri prealabile obligatorii cu sancțiuni pe tărâmul accesului la justiție pentru satisfacerea unei obligații imposibile obiectiv.

Revocarea presupune un act administrativ normativ în vigoare, pentru că numai în această situație se verifică posibilitatea autorității publice emitente de a-și retrage actul pretins vătămător din fondul normativ. Abrogarea anterioară a acestuia, cum este cazul de față, face imposibilă o asemenea inițiativă din partea autorității emitente, astfel că pretenția pentru persoana vătămată de a solicita prealabil declanșării litigiului revocarea lui este inutilă, iar sancționarea sa pentru lipsa acestui demers procedural, prin respingerea ca inadmisibilă a cererii, este nelegală, contravenind scopului pentru care au fost instituite normele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2.1.2. Recursul incident al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne

Criticile pârâtului prin care se combat soluția instanței de fond în privința excepțiilor lipsei de interes și lipsei de obiect sunt nefondate.

Așa cum s-a reținut și de instanța de fond, reclamantul se plânge de efectele pretins vătămătoare ale unor norme din conținutul actului administrativ normativ contestat, efecte care s-au produs pe perioada cât actul în discuție a fost în vigoare și despre care se pretinde că influențează în continuare în mod negativ situația sa juridică, efecte pe care tinde a le înlătura într-un alt litigiu.

Prin urmare, nu se poate valida afirmarea lipsei de interes sau de obiect a acțiunii reclamantului, hotărârea instanței de fond fiind legală din acest punct de vedere.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant A., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Va fi respins recursul incident al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată, în sensul că respinge excepția inadmisibilității și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, menținând în rest dispozițiile instanței de fond.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 martie 2022.