ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1361/2022

Ședința publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată sub dosar nr. x/2018, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura (ANPA) și B. prin sentința ce se va pronunța să se dispună:

- anularea în parte a procesului-verbal întocmit la data de 20.06,2018 de Comisia de evaluare a documentațiilor depuse de asociații în vederea încheierii contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ sesiunea a II-a în baza Deciziilor A.N.P.A. nr. 201/30.03.2018 și nr. 204/30.03.2018 și a Procesul Verbal întocmit la data de 19.07.2018, în urma soluționării contestațiilor celei de-a doua sesiuni de atribuire a dreptului de utilizare a resurselor acvatice vii din habitatele piscicole naturale în scop recreativ, întocmit de Comisia de soluționare a contestațiilor și anularea actelor subsecvente.

- obligarea pârâtei Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura să încheie cu reclamanta A. contracte de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ pentru zonele de pescuit: Streiul montan mijlociu, Valea Lucanilor, Cerna superioară, Râul Govăjdia, Obârșia, Bulzești, Grădiștea inferioară, Banița, Tăia Aureșu, Voievodul, Lac Cămpu lui Neag.

- cu obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 149 din 05 iunie 2019, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta AJVPS Hunedoara, a admis acțiunea acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura (ANPA) și B. și în consecință, a anulat în parte Procesul-verbal întocmit la data de 20.06.2018 de Comisia de evaluare a documentațiilor depuse de asociații în vederea încheierii contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ sesiunea a Ii-a, numai cu privire la rezultatul privind pe B. și anulează în parte Procesul-verbal întocmit la data de 19.07.2018 de Comisia de soluționare a contestațiilor și înregistrat sub nr. x/19.07.2018, numai cu privire la pct. 4 b), a) anulat contractul pentru utilizarea resurselor acvatice vii în scop recreativ nr. 66/26.07.2018 încheiat de pârâta Agenția Națională pentru Pescuit si Acvacultura cu pârâta B. și a obligat pârâta Agenția Națională pentru Pescuit si Acvacultura să încheie cu reclamanta A. contract de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ pentru zonele de pescuit: Streiul montan mijlociu, Valea Lucanilor, Cerna superioară, Râul Govăjdia, Obârșia, Bulzești, Grădiștea inferioară, Banița, Tăia Aureșu, Voievodul, Lac Câmpu lui Neag.

Totodată, a obligat pârâtele la plata sumei de 2120 RON în favoarea reclamantului cu titlul de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate.

Împotriva sentinței civile nr. 149 din 05 iunie 2019 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal au promovat recurs pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura și B., în condițiile art. 493 C. proc. civ., ambele recursuri fiind întemeiate în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate

Intimata -reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepție, tardivitatea declarării recursului B..

Pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La rândul lor, intimatele -pârâte Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura și B. au răspuns la întâmpinare.

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 23 iulie 2020, a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen pentru judecata recursului, în data de 23 februarie 2022, cu citarea părților, în condițiile art. 494 -495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în ședință publică.

IL Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Analizând recursurile formulate, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor de drept incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, urmând a fi admise, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În motivarea recursului AJVPS Hunedoara s-a arătat cu prioritate că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra unor excepții.

Conform art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (în vigoare de aproape un deceniu) soluționarea unei omisiuni de pronunțare se face pe cale unei cereri de completare a hotărârii deci o astfel de critică nu poate fi analizată în recurs.

Cât privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. s-a arătat că acțiunea formulată de către partea reclamantă este inadmisibilă pe considerentul neîndeplinirii condițiilor impuse de disp. art, 7 din Legea 554/2004 cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii întemeiată pe neîndeplinirea cerințelor prevăzute de disp. art. 7 din Legea 554/2004, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004 "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." iar potrivit art. 7 alin. (6) "Plângerea prealabila în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile C. proc. civ. fiind aplicabile in mod corespunzător."

Prin urmare, față de prevederile anterior indicate este de reținut că, reclamanta, după comunicarea Procesului-verbal de soluționare a contestației, trebuia să depună la instituția pârâtă, în speță Agenția Națională Pentru Pescuit și Acvacultura sau la autoritatea ierarhic superioară - Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale o "Plângere Prealabilă", în care să arate motivele de nelegalitate și netemeinicie a tuturor actelor atacate și să solicite revocarea acestora și numai după primirea răspunsului, dacă era din nou nemulțumită, ori dacă nu primea nici un răspuns în termen de 30 de zile, se putea adresa instanței de Contencios și Administrativ.

Din conținutul înscrisurilor anexate cererii de chemare în judecată însă, cu precădere a adresei comunicate de către partea reclamată către partea pârâtă ANPA, prin email la data de 24 iulie 2018 rezultă că, partea reclamantă din prezenta cauză - A. s-a adresat instituției pârâte cu o cerere prin care a somat partea pârâtă să nu încheie contracte de utilizare a resursei acvatice vii pentru zonele solicitate învederând faptul că, procedura de atribuire a dreptului de utilizare a resurselor acvatice vii din habitatele piscicole naturale nu este una definitivă întrucât urmează să se formuleze acțiune împotriva modului de soluționare a contestației si nicidecum cu o cerere (plângere prealabilă) prin care să solicite revocarea unuia sau mai multor acte administrative, pe care a înțeles să le conteste.

Ori, neprocedând în acest fel, reclamanta a încălcat prevederile imperative a Legii 554/2004, precum și prevederile art. 193 alin. (1) din noul C. proc. civ., (care în speță nu prevede nici o derogare de la regula menționată) împrejurare în care, contrar soluției pronunțate în speță, se impunea admiterea excepției lipsei proceduri prealabile și ca urmare, respingerea acțiunii ca inadmisibilă și nicidecum soluția de respingere a excepției.

Tot referitor la procedura prealabilă se impune a se face și precizarea că, între "contestația" prevăzută de Ordinul MADR nr. 60/2017 privind accesul la resursele acvatice vii din domeniul public al statului și "plângerea prealabilă" prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004 a Contenciosului administrativ există o diferență neechivocă întrucât, "contestația" reprezintă o procedură distinctă prevăzută în cadrul procesului de atribuire (art. 9 din Ordinul nr. 60/2917) și care nu conține prevederi derogatorii de la norma specială prev. de art. 7 din Legea 554/2004 iar "plângerea prealabilă" reprezintă o procedură expresă, distinctă și ulterioară contestației, prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004 a Contenciosului administrativ și care nu este una și aceiași cu procedura contestației, împrejurare în care, este de evidență că, contestația nu se poate confunda cu procedura prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004 a Contenciosului administrativ, respectiv cu procedura plângerii prealabile.

Ca atare, în mod greșit instanța de fond a apreciat că, "în speță fiind vorba despre un act bilateral încheiat în urma unei proceduri concurențiale de atribuire acesta, nu poate face obiectul unei revocări atâta timp cât decizia finală prin care se finaliza procedura de atribuire este validă" și de asemenea că, "contestarea rezultatului selecției inițiale poate și trebuie realizată doar în cadrul acestei proceduri administrative (contestația) eliminând astfel procedura prealabilă impusă de dispozițiile art. 7 din legea contenciosului administrativ.

Că soluția instanței de fond este una greșită și lipsită de temeinicie rezultă și din împrejurarea că, scopul procedurii prealabile îl reprezintă tocmai acordarea unei șanse autorității publice emitente a actului să revoce un act cu potențial vătămător care este considerat nelegal.

Concluzionând deci asupra celor anterior prezentate în speță, contrar aprecierii instanței de fond, este incidentă excepția neîndeplinirii procedurii prealabile.

Pe fondul recursului s-a arătat că, concluziile instanței de fond sunt greșite și lipsite de suport legal și aceasta cu atât mai mult cu cât, certificatul fiscal emis de Direcția Generală Finanțe Publice se poate emite doar de către autoritatea menționată de la sediul social al subscrisei și nu de agențiile fiscale de la adresa altor obiective deținute situație în care, prin simetrie, acest lucru se aplică și certificatului fiscal emis de Consiliul Local de la sediul social al solicitantului. De altfel, acest fapt rezidă și prin raportare la principiul potrivit căruia "acolo unde legea nu distinge nici noi nu trebuie să distingem" ori, în speță, judecătorul fondului a procedat în mod greșit la o distincție pe care legea aplicabilă nu o prevede.

Ca atare, în speță, este de evidență că, în mod greșit și neîntemeiat instanța de fond a reținut că "scopul criteriilor stabilite de grila de evaluare vizează ansamblul obligațiilor bugetare datorate de solicitant fie către bugetul general consolidat fie către bugetele locale întrucât ceea ce interesează este bonitatea sa în raport cu bugetele publice."

De altfel, instanța de fond a fost în eroare și cu privire la elementul "bonitate" în raport cu bugetele publice.

Bonitatea este sintagma prin care se stabilește capacitatea unui operator economic de a-și onora obligațiile asumate față de terți prin contracte - în această speță fiind vorba despre plata a 25% din total cotizații pescuit la bugetul de stat, plata salariilor și contribuțiilor aferente salariilor la bugetul de stat și fonduri speciale. Toate aceste informații se regăsesc în cadrul situațiilor financiar contabile - bilanț contabil și balanță contabilă la data de 31 decembrie. Analiza bonității, se face direct prin determinarea unor indicatori (profitabilitate, rentabilitate s.a) dar și prin utilizarea resursei indirecte (informații obținute de la bănci, parteneri de afaceri s.ai). In această situație existența sau inexistența unor datorii la bugetele publice locale, la o anumită dată, nu pot avea nici un impact asupra bonității societății care are la bază (așa cum s-a văzut mai sus) situații financiare anuale, în cazul nostru.

Criteriile de capacitate economică și financiară (bonitatea ofertantului) trebuie determinată în conformitate cu prevederile art. 5 lit. h) ultima situație financiară (ultimul bilanț contabil cu dovada înregistrării la ANAF si balanța contabila care a stat la baza acestuia la data de 31.12) solicitată și depusă de către toți ofertanții.

Cele mai sus arătate sunt susținute de însăși conținutul art. 5 din Ordinul 60 care la lit. h) impune anexarea la cerere a ultimei situații financiare, însă acest lucru nu intră și în criteriile de evaluare cuprinse în anexa nr. 4 la ordin.

În raport de cele anterior prezentate, nici concluzia că, "în condițiile în care recurenta AJVPS Hunedoara are înființate entități fără personalitate juridică în mai multe localități a căror drepturi le exercită și obligațiile ie execută, având în administrare fonduri cinegetice sau piscicole pe raza acestor localități reiese cu evidență că obligațiile fiscale datorate către bugetele locale ale acestora sunt relevante pentru determinarea capacității economico financiare pe care o influențează în mod direct' nu este una întemeiată și nici bazată pe un text de lege dintre cele incidente în cauză întrucât, așa cum rezultă din conținutul art. 5 din ordinul 60/2017, nici unul din elementele enumerate de instanță, nu se circumscriu cerițelor expres și punctual prevăzute de textul legal menționat.

Astfel, gestionarea resurselor acvatice vii din habitatele piscicole naturale nu are nici o legătură cu amplasamentul sau poziționarea administrativă a anumitor localități sau cu locația unde recurenta deține anumite imobile (altele decât sediul social) și nici cu plata anumitor obligații datorate către bugetele locale pentru imobilele menționate. De altfel, este lipsită de relevanță și susținerea că, obligațiile fiscale datorate bugetelor locale determină capacitatea economico - financiară. O simplă comparație între situația financiară a recurentei și situația financiară a părții reclamante, relevă că, între cele două entități există diferențe majore de capacitate, recurenta având o capacitate net superioară reclamantei.

Ca atare, în mod greșit și neîntemeiat Curtea de apel a constatat că lipsește temeiul care a stat la baza încheierii contractului pentru utilizarea resurselor acvatice vii în scop recreativ numărul 66/26.07.2018 în contextul în care, subscrisa AJVPS Hunedoara, a făcut dovada incontestabilă a îndeplinirii cerinței cuprinse în grila de evaluare la pct-IV.1 (anexa 4 la ordin) cu documentele impuse de lege.

Greșit a reținut instanța de fond și faptul că, recurenta nu îndeplinește criteriul eliminatoriu prevăzut în grila de evaluare la pct. lV.1 în contextul existenței Certificatului fiscal care atestă că, la data formulării cererii recurentei nu înregistra datorii la DGFP și Consiliul Local Deva iar cu privire la alte imobile deținute nu există nici o prevedere legală care să impună depunerea de certificate fiscale și pentru acestea.

În recursul ANPA s-a arătat că motivarea instanței de fond este contradictorie astfel, în condițiile în care procesul-verbal al comisiei de evaluare nu este detaliat pe grupele de criterii prevăzute în anexa nr. x la Ordinul MADR nr. 60/2017, în opinia instanței de fond nu se poate verifica modul în care reclamanta a fost punctată, fiind afectată astfel valabilitatea acestui proces-verbal.

Fiind afectată valabilitatea procesului-verbal de evaluare, cel puțin referitor la punctajul obținut de reclamantă, înseamnă că nu poate fi reținut cu certitudine punctajul acordat în cadrul procedurii de evaluare. Instanța de fond, însă, după ce constată ca procesul-verbal nu este valabil emis, cel puțin cu privire la punctajul reclamantei, totuși validează acest punctaj (motivarea din pagina nr. 13 a sentinței recurate), procedând astfel la descalificarea pârâtei AJVPS Hunedoara și atribuind contractul de utilizare a resurselor acvatice vii în scop recreativ reclamantei.

În continuare, referitor la documentația depusă de AJVPS Hunedoara, în motivarea de la pagina 13 din sentința recurată, instanța consideră că, în aplicarea prevederilor Ordinului MADR nr. 60/2017, mai cu seamă grila de evaluare prevăzută în anexa 4 la ordin, aceasta trebuia să depună certificat fiscal din care să rezulte că nu înregistrează datorii nu numai de (a consiliul local de unde își are sediul ci și de la consiliile locale pe raza cărora aceasta deține entități.

Referitor la aceasta motivare, instanța face o interpretare și o aplicare greșită a normelor de drept material incidente, mai exact a prevederilor art. 5 lit. i) din ordin și punctul IV. 1 din grila de evaluare prevăzută în anexa 4 la ordin.

După cum se poate observa, în documentația necesară prevăzută de ordin este prevăzut certificatul fiscal, ordinul detaliind faptul că este necesar un certificat fiscal emis de Direcția Generală Finanțe Publice și un certificat fiscal emis de consiliul local. Modul de redactare al acestei norme este lipsit de echivoc, actul normativ utilizând noțiunile de certificat fiscal și consiliu local la singular, în cazul noțiunii de certificat fiscal ordinul oferind o detaliere expresă a emitentului acestuia. în cazul noțiunii de consiliu local, ordinul numai face o astfel de detaliere, ce conduce la interpretarea logico-gramaticală că este vorba de un singur consiliu local, acesta fiind de fapt consiliul local pe raza căruia solicitantul are sediul.

S-a mai arătat că există suspiciuni cu privire la imparțialitatea instanței, aceasta a administrat un probatoriu care, nu numai că nu a fost depus în fața subscrisei, dar nici nu a fost solicitat de subscrisa în cadrul procedurii de atribuire în condițiile în care, așa cum am afirmat, acesta nu era cerut de normele aplicabile procedurii. Vorbim aici de relațiile solicitate de instanța de judecată la UAT Orăștie, Hunedoara, Bulzești, Petroșani, Hațeg și Bran.

Procedând în acest fel, instanța de judecată își aroga practic calitatea de autoritate contractantă în cadrul procedurii de atribuire, procedând ea însăși la evaluarea documentațiilor depuse de cele două asociații de pescari, chiar pe baza unor înscrisuri care nu au parvenit comisiei de evaluare sau comisiei de soluționare a contestațiilor.

Instanța, are în vedere faptul că prevederile Ordinului MADR nr. 60/2017 lasă la latitudinea ANPA stabilirea in concreto a procedurii de atribuire a contractelor de utilizare a resurselor acvatice vii in scop recreativ.

Potrivit prevederilor art. 8 -10 din ordin, componenta comisiilor, activitatea acestora si termenele de depunere a solicitărilor si a contestațiilor sunt stabilite prin decizie a președintelui ANPA.

Pentru reglementarea procedurii de atribuire au fost emise Deciziile Președintelui ANPA nr. 200, 201, 202, 203 si 204 din data de 30.03.2018, înscrisuri făcute publice pe site-ul ANPA la secțiunea "Pescuit recreativ".

Prin Decizia nr. 202 s-au stabilit perioada de depunere a solicitărilor, evaluarea acestora si solicitarea de clarificări.

Prin Decizia nr. 203 s-au stabilit termenul de depunere a contestațiilor si soluționarea acestora.

In niciuna dintre aceste decizii nu se specifica faptul ca procesul-verbal de evaluare a solicitărilor trebuie să îmbrace o anumita forma, ci doar faptul ca se stabilește un termen de formulare a contestațiilor de la comunicarea rezultatului evaluărilor. Astfel, Comisia de evaluare era obligata să comunice solicitanților rezultatul obținut, lucru care s-a întâmplat prin publicarea procesului-verbal de evaluare pe site-ul ANPA.

Cu privire la soluționarea contestațiilor, se specifica faptul ca se comunica concluziile Comisiei de soluționare a contestațiilor, nespecificându-se si aspectele privind motivarea data, procesul-verbal încheiat de Comisia de soluționare a contestațiilor fiind făcut public pe site-ul ANPA.

În ceea ce privește critica respingerii excepției lipsei procedurii prealabile se impune a se reaminti că în speță este vorba despre anularea procesului-verbal de evaluare a documentațiilor, act contestat, rezultatul contestației fiind procesul-verbal din 19.07.2018.

Aceasta înseamnă că procedura s-a realizat, o altă cerere către același organ fiind inutilă.

De altfel, și în toate situațiile identice, actul emis în urma soluționării contestației împotriva celei dintâi act atacat nu se impune a fi contestat din nou.

Cât privește fondul pricinii Înalta Curte reamintește că litigiul este unul de contencios administrativ, în care se analizează strict actul administrativ contestat.

Evaluarea aceasta se face în baza actelor existente și nu precum în prezenta cauză prin verificarea evidențelor fiscale ale AJVPS Hunedoara la alte primării.

În același timp trebuie specificat faptul că opinia ANPA precum că instanța de judecata "nu se substituie comisiei de evaluare sau a comisiei de soluționare a contestațiilor" este anacronică nu doar nesusținută juridic, instanța putând reevalua actele aflate în analiză la momentul emiterii deciziilor contestate.

Instanța însă nu poate, precum în situația de față când a apreciat că procedura a fost greșită sau nerespectată, realiza o altă evaluare pe baza interpretării sale pentru prima dată fără a desființa în integralitate actele administrative.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, precum observă și judecătorul fondului, în cauză evaluarea s-a realizat "fără a indica în mod expres și explicit, cum, cât și pentru ce criterii au fost oferite punctele".

Or, trebuie subliniat din nou și că speță reclamanta nu a solicitat anularea procedurii de atribuire.

Revenind la speță, în limitele cadrului procesual, instanța de fond a "atribuit" contractul pentru utilizarea resurselor acvatice vii în scop recreativ reclamantei în urma descalificării pârâtei AJVPS Hunedoara pentru neprezentarea certificatului de atestare fiscală de la primăriile unde are înființate entități fără personalitate juridică.

Interpretarea ce se dă Ordinului nr. 60/2017 a MADR este greșită.

Același art. 5 la lit. a) face referire la "sediul asociației de pescari", astfel că este firesc ca, în cadrul aceluiași articol să nu fie vorba despre alte "sedii".

Cu atât mai mult aspectul rezultă și din folosirea sintagmei "Consiliul local" la singular și nu la plural.

În aceste condiții rezultă că nu se impunea solicitarea certificatelor fiscale și de la consiliile Locale unde pârâta AJVPS Hunedoara avea înființate diverse entități fără personalitate juridică și astfel, eșafodajul motivațional al admiterii sacțiunii reclamantei nu poate fi menținut.

În final trebuie a se sublinia faptul că opinia recurentei ANPA precum ca instanța nu poate analiza "chestiuni de oportunitate" și "nu se substituie" comisiilor este lipsită de temei legal în situația în care se analizează documentele ce au stat la baza emiterii actelor administrative contestate.

Cum în raport de motivele de fond invocate de pârâtele-recurente acestea se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul ar. 496 C. proc. civ. va admite recursurile, casa sentința și respinge acțiunea reclamantei.

Ca parte căzută în pretenții reclamanta va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată către recurenta ANPA în temeiul dispozițiilor art. 453 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtele Agenția Națională pentru Pescuit și acvacultura și B. împotriva sentinței civile nr. 149 din 05 iunie 2019 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Menține soluția dată asupra excepției lipsei procedurii prealabile invocată de AJVPS Hunedoara.

Obligă intimata la plata către recurenta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura a sumei de 200 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 8 martie 2022