ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1341/2022

Ședința publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Primul ciclu procesual

I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău la data de 27.02.2015 sub nr. de dosar x/2015, reclamantul Municipiul Roman a solicitat obligarea pârâților Ministerul Energiei Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie, București și Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice (AM POS CCE) București la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând corecții/reducere financiară de 5 % din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanțare nr. x/14.12.2011.

I.2. Soluția dată de prima instanță

Prin sentința civilă nr. 145/23.10.2015, Curtea de Apel Bacău a respins ca nefondate excepțiile (privind netimbrarea acțiunii, necompetența teritorială, inadmisibilitatea pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene- București și inadmisibilitatea excepției de nelegalitate); a admis excepția de nelegalitate și, în consecință, a constatat nelegalitatea notificărilor privind cererile de rambursare 1-6.; a admis acțiunea și a dispus obligarea pârâtelor la plata sumei de 1.087.023,59 RON reprezentând reducerea financiară de 5% privind contractul de finanțare 2Res/14.10.2011.

I.3. Decizia de casare cu trimitere spre rejudecare

Prin decizia nr. 2257/30 mai 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - SCAF, admițând recursurile pârâților Ministerul Energiei și Ministerul Finanțelor Publice,in numele și pentru Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" și Ministerul Fondurilor Europene, a casat sentința civilă nr. 145/23.10.2015 și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, unde dosarul a fost reînregistrat sub nr. x/2015*.

II. Al doilea ciclu procesual

II.1. În rejudecare, reclamantul Municipiul Roman și-a precizat obiectul acțiunii ca fiind obligarea pârâtei la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând corecție/reducere financiară de 5% din cererile de rambursare nr. x din Contractul de finanțare x/14.02.2011, pretenție întemeiată pe răspunderea contractuala a pârâtelor. Totodată, reclamantul a arătat că-și menține excepția de nelegalitate față de cele 6 notificări.

În drept au fost invocate art. 4 din Legea nr. 554/2004 și O.G. nr. 66/2011.

II.2. Pentru termenul de judecată din ziua de 23.01.2019, reclamantul a invocat excepția necompetentei materiale în raport cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, inclusiv prin Legea nr. 212/2018, iar instanța, dând eficiență art. 130 alin. (2) C. proc. civ., l-a decăzut pe reclamant din dreptul de a ridica excepția în discuție față de momentul procesual al invocării în rejudecare.

II.3. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 14 din 8.02.2019 pronunțatĂ de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din oficiu și a fost respinsă, ca inadmisibilă, acțiunea, așa cum a fost precizată.

Prin sentința nr. 34 din 23 iunie 2020, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de completare dispozitiv a sentinței civile nr. 14 din 8 februarie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015, cerere formulată de reclamantul Municipiul Roman.

II.4. Calea de atac exercitată în cauză

II.4.1. Recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 14 din 08.02.2019, pronunțată de Curtea de Apel Bacău și împotriva încheierii de Ședința din data de 23.01.2019

Reclamantul Municipiul Roman a formulat recurs împotriva actelor mai sus menționate, prin care a solicitat casarea sentinței recurate, și in rejudecarea fondului, admiterea exceptiei de nelegalitate a notificărilor și a acțiunii așa cum a fost precizata și pe cale de consecința obligarea pârâtei la executarea contractului de finanțare, respectiv obligarea la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând corecție/reducere financiara de 5% din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanțare x/14.12.2011.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

În fapt, prin acțiunea introductivă a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând corecție/reducere financiara de 5% din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanțare x/14.12.2011 și a înțeles să ridice excepția de nelegalitate a acestor notificări, urmând ca instanța sa constate nelegalitatea acestora și sa nu le aibă in vedere la soluționarea cererii principale.

În primul ciclu procesual, instanța de fond a admis acțiunea, iar instanța de recurs a casat hotărârea trimițând-o spre rejudecare aceleași instanțe, statuând pentru instanța de rejudecare sa stabilească obiectul cererii și sa iși verifice competența, prin raportare la obiectul acțiunii, astfel stabilit.

Instanța de rejudecare i-a pus in vedere sa își precizeze obiectul cererii de chemare in judecată, drept pentru care a arătat ca ințelege sa se judece pe temeiul răspunderii contractuale a paratei pentru neexecutarea contractului de finanțare, menținându-și excepția de nelegalitate invocata, iar ca temei in drept a indicat dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Față de acest obiect al judecații, instanța avea obligația menționata in decizia de casare de a-și stabili competenta. Cu privire la competența de soluționare, a inteles sa ridice excepția necompetentei materiale a instanței, arătând ca fiind competent sa judece cauza Tribunalul Neamț, secția de contencios administrativ invocând dispozițiile art. 10 alin. (1) indiice 1 din legea contenciosului administrativ.

Contractul de finanțare, care constituie temeiul raporturilor juridice dintre părți are natura unui act administrativ, în înțelesul legii, atât datorită calității uneia dintre părțile semnatare, cât și prin raportare la obiectul său, care vizează acordarea unui sprijin financiar nerambursabil, acordat din fonduri publice.

Pretențiile sale pun în discuție modalitatea de executare a contractului de finanțare, analiza raportului juridic supus judecății urmând a fi supusă potrivit legii instanțelor de contencios administrativ și raportat la dispozițiile legale citate mai sus, după criteriul valoric, cad in competenta Tribunalului, secția de contencios administrativ.

Instanța de rejudecare a încălcat dispozițiile de casare și nu numai ca nu a procedat la verificarea competenței, ci a respins excepția ca tardiv formulata. La același termen de judecata a pus in discuție excepția inadmisibilitații acțiunii raportat la dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea 554/2004, apreciind in mod greșit ca singura cale legala este acțiunea in anulare împotriva unui act administrativ.

Excepția invocata de instanța de rejudecare a fost întemeiata pe dispozițiile art. 18 alin. (3) raportat la alin 1 a aceluiași articol din Legea contenciosului administrativ, - considerandu-se in mod greșit ca suma ce face obiectul acțiunii are natura unei despăgubiri ca urmare anularii unui act administrativ.

Or, fața de obiectul acțiunii, așa cum a fost precizat la termenul din 08.11.2018, pretențiile izvorăsc din contractul de finanțare x/14.12.2011, acțiune întemeiata pe răspunderea contractuală a paratelor, suma de 1.087.023,59 RON neavând natura juridica a unei despăgubiri.

Raportat la obiectul acțiunii și la precizarea expresa a reclamantului ca acțiunea se întemeiaza pe răspunderea contractuală, in speța nu sunt aplicabile dispozițiile alin. (1) și (3) ale art. 18 din lege, ci dispozițiile art. 18 alin. (4) lit. c) al aceluiași articol.

Este evident ca prin prezenta acțiune reclamanta a solicitat paratelor plata sumelor de bani la care s-au obligat prin contractul de finanțare, acțiunea fiind una in executarea contractului de finanțare, contract asimilat actelor administrative conform art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1. Din dispozițiile legale invocate mai sus, rezulta in mod clar ca obligarea pârâtei la executarea obligațiilor asumate prin contractul de finanțare, respectiv plata sumei la care s-a obligat, este admisibilă. Din interpretarea data de instanța de rejudecare ar rezulta ca ori de cate ori una din parti nu iși indeplineste obligațiile contractuale, cealaltă parte nu ar avea deschisa decât calea anularii contractului, nu și obligarea celeilalte parti la executarea obligațiilor contractuale.

În concluzie, instanța de rejudecare a făcut o greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 18 alin. (3) și art. 18 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 554/2004, aspect care se încadrează in motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește motivul privind modul de soluționare a excepției necompetenței materiale de către instanța de rejudecare, acesta se încadrează in motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, in rejudecare s-a solicitat să se aibă în vedere motivele dezvoltate pe larg in cererea de chemare in judecata și in cererea prin care a ridicat excepția de nelegalitate.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 3 și pct. 8 din C. proc. civ. și ale art. 20 din Legea 554/2004.

II.4.2. Recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 34/2020 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015

Reclamantul Municipiul Roman a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii cererii de completare a dispozitivului sentinței civile nr. 14/2019 pronunțate în același dosar.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

In fapt, prin sentința civilă nr. 14/08.02.2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015, instanța a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată din oficiu, însă a omis să se pronunțe pe capătul de cerere privind excepția de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul de finanțare nr. x/14.12.2011 invocată de reclamantă.

În aceste condiții, la data de 16.12.2019, a formulat, în temeiul art. 444 C. proc. civ., cerere de completare a dispozitivului sentinței civile nr. 14/2019, în sensul pronunțării instanței și asupra capătului de cerere privind excepția de nelegalitate a actelor administrative. Prin sentința recurată, instanța de fond a respins ca neîntemeiată cererea de completare dispozitiv.

Recurenta a arătat că hotărârea instanței de fond este neîntemeiată, instanța procedând la o greșită aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Un prim motiv reținut de instanța de fond în respingerea cererii de completare a dispozitivului constă în faptul că excepția de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunțat nu constituie capăt de cerere principal/accesoriu și nici cerere conexă sau incidentală, ci o excepție cu caracter de apărare, nedezlegarea ei constituind motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Față de cele reținute de instanța de fond, se arată că, la termenul din data de 20.08.2020, recurenta a investit instanța de fond cu excepția de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul de finanțare nr. x/14.12.2011.

Or, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, este evident faptul că instanța investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate urmează a se pronunța cu prioritate asupra acesteia, excepția de nelegalitate fiind una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

In concluzie, excepția de nelegalitate reprezintă un incident procedural și urmează regulile aplicabile fondului cauzei în care a fost invocată. Modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, întăresc caracterul incidental al excepției de nelegalitate.

Pe cale de consecință, motivarea instanței de fond potrivit căreia nedezlegarea excepției constituie motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct 5 C. proc. civ. vine în contradicție, pe de o parte, cu dispozițiile art. 4 alin. (2) din Codul de procedură civilă, iar pe de altă parte, încalcă și lipsesc practic de eficiență dispozițiile art. 445 Codul de procedură civilă, care prevăd că îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispozițiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau a recursului.

Un al doilea argument reținut de instanța de fond în respingerea cererii de completare a dispozitivului constă în faptul că inadmisibilitatea acțiunii primează excepției de nelegalitate a actului administrativ.

Nici această motivare nu poate fi avută în vedere în condițiile în care, potrivit art. 397 din C. proc. civ., "instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății".

Pe cale de consecință, art. 397 alin. (1) reflectă unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, respectiv principiul disponibilității, consacrat expressis verbis de art. 9 din C. proc. civ.. Astfel, judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără a depăși limitele investirii, asupra tuturor cererilor formulate în proces cu caracter principal, accesoriu sau incidental, omisiunea instanței de soluționare a unui capăt de cerere constituind o încălcare esențială a legii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

II.5. Apărările formulate în cauză

Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea celor două recursuri, ca nefondate.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, nefiind incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 Cod procedură civilă, întrucât instanța învestită cu rejudecarea cauzei era competentă atât material, cât și teritorial să soluționeze cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, sens în care a solicitat respingerea recursului formulat împotriva încheierii din data de 23.01.2019, ca nefondat.

Astfel, ținând seama că prezenta acțiune a fost înregistrată pe rolul instanței de judecată la data de 27.02.2015, cum în cauză, valoarea litigiului este de 1.087.023,59 RON, fiind mai mare decât pragul valoric prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma aflată în vigoare la data de 27.02.2015, pentru ca instanța de fond, competentă material sa fie tribunalul, rezultă că, în speță, a fost respectată competența materială a primei instanțe, nefiind incidente dispozițiile legale intrate în vigoare ulterior, la care face referire, în mod greșit, recurentul-reclamant.

În privința criticilor recurentului-reclamant Municipiul Roman formulate împotriva sentinței nr. 14/08.02.2019, prin care susține că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat respingerea acestora ca nefondate.

Așa cum a reținut și instanța de fond prin sentința nr. 14/08.02.2019, în cauza de față, reclamantul nu a înțeles să solicite și anularea actelor administrative prin care au fost stabilite reduceri procentuale, ci a solicitat în mod direct obligarea pârâților la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând reducere procentuală, invocând contractul de finanțare.

Soluția pronunțată de instanța de fond în sensul admiterii excepției inadmisibilitații acțiunii și respingerii, în consecință, a acțiunii, ca inadmisibilă este o soluție corectă.

Astfel, recurentul-reclamant Municipiul Roman este beneficiar al proiectului cu titlu,MICROCENTRALA PE RÂUL MOLDOVA", cod SMIS 20352, pentru care a fost încheiat contractul ie finanțare nr. x/14.12.2011. în vederea implementării proiectului a fost încheiat zontractul de achiziții de lucrări nr. x/07.05.2012 cu ofertantul S.C. A. lași.

Ca urmare a verificării Cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 de către Organismul intermediar, a rezultat că Municipiul Roman a utilizat criterii de calificare nelegale, a asigurat pentru depunerea ofertelor o durată nerelevantă în raport cu obiectul contractului și a impus condiții insuficient definite. Astfel, s-a constatat nerespectarea de către Municipiul Roman a prevederilor art. 178 alin. (2) din OTU:nr. 34/2006 și a prevederilor art. 188 alin. (3) lit. b) și c) din O.U.G. nr. 34/2006, ceea ce a condus la aplicarea prevederilor pct. 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011.

Având în vedere prevederile pct. 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, pentru factura x/19.07.2012 aferentă contractului de lucrări nr. x/07.05.2012, prin Notificarea nr. x/14.11.2012 privind situația cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 s-a dispus aplicarea unei corecții financiare de 5 % din valoarea contractului în cauză, cu respectarea și aplicarea principiului proporționalității.

Prin urmare, ținând seama că prin Notificarea nr. x/14.11.2012 privind situația cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 a fost motivată în fapt și drept aplicarea corecției de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/07.05.2012, ulterior, pentru fiecare cerere de rambursare transmisă Organismului Intermediar, aferentă contractului de finanțare nr. x/14.12.2011 fiind aplicată corecția de 5%, s-a menționat în fiecare notificare aferentă cererilor de rambursare nr. x, motivele respingerii sumelor solicitate de reclamant.

Cu toate acestea, recurentul-reclamant Municipiul Roman nu a contestat respectivele notificări, aferente cererilor de rambursare nr. 2-6.

În aceste condiții, cererea reclamantului Municipiul Roman, prin care solicită în mod direct instanței de judecată să dispună obligarea pârâților la plata sumei de 1.087.023,59 RON reprezentând corecție de 5 % aplicată cererilor de rambursare nr. x aferente contractului de iinanțare nr. x/14.12.2011, fără ca în prealabil să fi fost anulate actele administrative care cuprind decizia autorității de constatare a încălcării de către reclamant a dispozițiilor legale privind achizițiile publice și de aplicare, în consecință a unei corecții financiare, este inadmisibilă, având în vedere că în materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ nelegal se poate solicita doar odată cu acțiunea în anularea actului sau cu acțiunea în obligare, printr-o cerere acesorie, ce urmează soarta celei principale, sau după anularea actului de către instanța de contencios administrativ.

În acest sens, din interpretarea dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care constituie regula în materia contenciosului administrativ și ale art. 19 din aceeași lege, care instituie excepția, rezultă că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului sau după caz, a măsurii administrative.

Ca și condiție de admisibilitate, cererea întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este strict legată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal.

În raport de aceste considerente, în speță, trebuie observat că măsurile referitoare la aplicarea corecției de 5% nu au fost înlăturate printr-o hotărâre judecătorească pronunțata de către instanța de contencios administrativ, astfel că cererea reclamantului, de obligare directă a pârâților la plata sumei de 1.087.023,59 RON constituie un fine de neprimire al acțiunii în despăgubire.

În condițiile în care Organismul Intermediar pentru Energie a comunicat reclamantului decizia de aplicare a corecției de 5 %, pentru motivele de fapt și de drept arătate în cuprinsul Notificării nr. x/14.11.2012 privind situația cererii de rambursare nr. 1/14. O8.2012, reclamantul avea posibilitatea de a contesta, în termenul prevăzut de lege, măsura administrativă ce i-a fost făcută cunoscută prin Notificarea nr. x/14.11.2012, solicitând anularea actului administrativ de aplicare a corecției de 5%. Cu toate acestea, reclamantul nu a urmat această procedură.

În concluzie, așa cum a reținut și instanța de fond, acțiunea reclamantului este inadmisibilă prin prisma acestui aspect, întrucât lipsa hotărârii judecătorești care să sancționeze conduita administrativă atrage inadmisibilitatea cererii de recunoaștere a dreptului de a pretinde despăgubiri, precum și a obligației corelative de a le plăti, ceea ce conferă un fine de neprimire pretențiilor formulate în condițiile expuse.

În privința recursului formulat de recurentul-reclamant Municipiul Roman împotriva sentinței nr. 34/23.06.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2015, prin care instanța de fond a respins ca neîntemeiată cererea de completare a dispozitivului sentinței nr. 14/08.02.2019 cu soluția pe excepția de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul-de-finanțare, se arată că recurentul-reclamant nu a evidențiat care sunt acele dispoziții legale ce ar fi fost încălcate de instanța de fond.

Prin sentința nr. 34/23.06.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2015, instanța de fond a respins cererea reclamantului de completare a dispozitivului sentinței nr. 14/08.02.2019, arătând că o astfel de cerere este lipsita de temei legal, de vreme ce excepția de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunțat nu poate constitui un capăt principal/accesoriu al cererii sau o cerere conexă ori incidentală, ci este o apărare, iar pe de alta parte, raportat la excepția inadmisibilitații acțiunii, reținută a fi incidentă în cauză, aceasta primează față de o analiză pe fond, asupra pretinsei nelegalități a actelor administrative, invocate pe cale de excepție.

Instanța de fond a apreciat în mod corect ordinea de soluționare a excepțiilor invocate în cauză, apreciind că, deși reclamantul a precizat faptul că iși menține excepția de nelegalitate față de cele 6 notificări, în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, această precizare nu echivalează cu o cerere în anulare, pe care instanța să o soluționeze ca urmare a cererii de completare dispozitiv, sens în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În drept, au fost invocate prevederile art. 205 din C. proc. civ.

II.6. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă nu a formulat răspuns la întâmpinare, deși aceasta i-a fost comunicatăîn termenul legal.

III. Soluția instanței de recurs

III.1. Argumente de fapt și de drept relevante

În fapt, Municipiul Roman a fost beneficiarul proiectului "Microhidrocentrala pe Râul Moldova" cod SMIS 20352, pentru care a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/14.12.2011. În vederea implementării proiectului, a fost încheiat contractul de achiziții de lucrări nr. x/07.05.2012 cu ofertantul S.C. A.

În executarea acestui proiect, reclamanta a formulat 6 cereri de rambursare a sumelor aferente contractului de execuție lucrări și la fiecare din respectivele cereri pârâtul Ministerul Energiei Comerțului și Mediului de Afaceri- Organismul Intermediar pentru Energie a răspuns printr-o notificare, prin care s-a dispus reducerea sumelor solicitate la rambursare cu 5 % asupra valorii fiecărei facturi înaintate la plată.

Ofițerii OIE au constatat că Municipiul Roman a utilizat criterii de calificare nelegale, a asigurat pentru depunerea ofertelor o durat nerelevantă în raport cu obiectul contractului și a impus condiții insuficient definite, nerespectând astfel dispozițiile art. 178 alin. (2) și ale art. 188 alin. (3) lit. b), c) și f) din O.U.G. nr. 34/2006. Respingerea plăților a fost motivată în drept pe dispozițiile art. 6 alin. (1) și (3) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, cât și pe dispozițiile cuprinse în Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, pct. 2.3.

Doar Notificarea nr. x/14.08.2012 conține temeiurile de fapt și de drept care au stat la baza aplicării corecției financiare, celelalte notificări făcând trimitere la această primă notificare în ceea ce privește propunerea și aplicarea reducerii financiare de 5% din valoarea contractului. Ultima notificare a fost emisă la data de 20.11.2014.

Prin adresa nr. x/18.12.2014, reclamanta a solicitat OIE - AM POS CCE clarificarea aspectelor legate de executarea contractului de finanțare, regularizarea sumelor rambursate în sensul de a dispune plata sumelor reținute din fiecare cerere de rambursare, în cuantum de 1.087.023,59 RON cu TVA inclus, având în vedere faptul că nu s-a stabilit confirmarea unei suspiciuni de neregulă și nu există un titlu de creanță. În cazul în care s-a emis un document de constatare a unei nereguli, reclamanta a solicitat a se dispune comunicarea acestuia, pentru a-și putea exercita dreptul legal de contestare.

De asemenea, prin notificarea nr. x/26.01.2015, reclamanta UAT Municipiul Roman a solicitat către OIE regularizarea sumelor solicitate prin cererile de finanțare 1-6 și să dispună plata sumelor deduse din acestea ca și corecție financiară, măsură aplicată prin modificările privind situația cererilor de rambursare.

În cadrul respectivei notificări, reclamanta a făcut referire la adresa sa nr. x/18.12.2014, prin care a solicitat regularizarea sumelor respective, la care pârâta a răspuns cu adresa nr. x/16.01.2015 prin car a comunicat refuzul de a plăti sumele solicitate, refuz pe care reclamanta l-a calificat ca fiind un refuz nejustificat și nelegal, în lipsa constatării unei nereguli, în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

La această din urmă adresă, pârâta OIE a formulat răspuns prin adresa nr. x/04.02.2015, arătând că prin notificările cu privire la verificarea cererilor de rambursare au fost comunicate deciziile OIE de aplicare a reducerii procentuale de 5%, aferentă sumelor facturate de S.C. A., în baza contractului de execuție lucrări nr. x/07.05.2012.

Prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare pronunțată în primul ciclu procesual, instanța de recurs a statuat că judecătorul fondului, pe de o parte, a reținut natura de acte administrative a notificărilor privind aplicarea reducerii financiare procentuale, acte emise în temeiul art. 6 și art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 și în considerarea art. 8 alin. (18) din Contractul de finanțare și, în mod evident, unicele producătoare de efecte juridice, în lipsa exhibării altor decizii în acest sens și în condițiile în care legiuitorul a prevăzut expres faptul că în situația reducerilor financiare nu se aplică procedura de constatare a neregulilor reglementată de art. 21. În consecință, a considerat că acestea sunt acte administrative, reținând că pot face obiectul excepției de nelegalitate invocate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 și pe care instanța a și soluționat-o. Pe de altă parte, însă, și-a contrazis propria argumentare, arătând că în cauză nu a fost emis vreun act administrativ care să poată fi contestat.

Instanța supremă a reținut că, în primul ciclu procesual, instanța de fond nu a stabilit corespunzător obiectul acțiunii, reținând că s-a solicitat doar plata sumelor nerambursate, nu și anularea vreunui act administrativ. u s-au cerut lămuriri reclamantului, dacă a înțeles să solicite anularea notificărilor, având în vedere că din cuprinsul cererii de chemare în judecată reieșea că acesta a înțeles, totuși, să conteste pe calea acțiunii în contencios administrativ măsura reducerii financiare pe care a considerat-o cuprinsă în notificările menționate expres și, tocmai ca o consecință a anulării acestei măsuri, să solicite obligarea pârâților la plata sumelor nerambursate. În aceste condiții, instanța de fond în mod nelegal a apreciat admisibilă excepția de nelegalitate formulată cu privire la aceleași acte administrative care făceau și obiectul acțiunii în anulare, pronunțându-se pe calea acestei excepții, în locul acțiunii în anularea notificărilor/măsurii de aplicare a reducerii financiare procentuale. Procedând astfel, judecătorul fondului în mod greșit nu a făcut verificările necesare din perspectiva dispozițiilor legale care instituie condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, referitoare la formularea plângerii prealabile și la termenul de introducere a acțiunii în raport cu fiecare act administrativ în parte.

Față de aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum și prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, Înalta Curte apreciază recursurile ca fiind fondate în limitele arătate, urmând să caseze sentința și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

A statuat instanța supremă și faptul că, în rejudecare, se va pune în discuție și se va stabili obiectul cererii de chemare în judecată, ținând seama de voința reclamantului, în considerarea principiului disponibilității, instanța verificându-și apoi competența prin raportare la obiectul astfel stabilit, ținând seama, după caz, și de incidența clauzelor contractuale asumate de părți sub acest aspect. Se va verifica, totodată, cadrul procesual pasiv, sub aspectul atributelor de identificare a pârâților, asigurându-se legala citare a acestora.

III.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă și a apărărilor intimatului-pârât în ceea ce privește recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 14 din 08.02.2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău și împotriva încheierii de ședință din data de 23.01.2019

Înalta Curte constată că trebuie analizat cu prioritate motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.. referitor la greșita soluționare a excepției necompetenței materiale de către prima instanță prin încheierea de ședință de la data de 23.01.2019.

Un prim aspect ce trebuie lămurit este acela dacă reclamanta putea, în fața instanței învestite cu rejudecarea acțiunii în al doilea ciclu procesual după casarea cu trimitere, față de limitele procedurale și având în vedere corecta aplicare a principiului disponibilității, să modifice obiectul acțiunii.

Deși reclamantul a invocat faptul că acesta doar a urmat indicațiile obligatorii ale deciziei de casare cu trimitere, care a statuat că prima instanță va pune în discuție și se va stabili obiectul cererii de chemare în judecată, ținând seama de voința reclamantului, în considerarea principiului disponibilității, Înalta Curte constată că ceea ce intră în conținutul principiului disponibilității nu poate intra în coliziune cu normel imperative care reglementează aspecte de procedură, printre acestea din urmă aflându-se regulile referitoare la judecata după casarea cu trimitere.

Dacă nu poate fi modificat obiectul cauzei în recurs, cu atât mai mult acesta nu mai poate suporta modificări în rejudecarea cauzei după casarea cu trimitere dispusă de instanța de recurs, pentru că altfel s-ar lipsi de forță juridică chiar hotărârea definitivă de casare cu trimitere.

Pe de altă parte, trebuie făcută distincția între precizarea și modificarea acțiunii; reclamantul s-a aflat în confuzie cu privire la obiectul ce trebuia precizat, din perspectiva considerentelor deciziei de casare: aceasta a avut în vedere necesitatea lămuririi împrejurării dacă, referitor la cele 6 notificări, reclamantul nu a intenționat de fapt să formuleze o veritabilă acțiune în anulare, iar nu o excepție de nelegalitate, cu privire la acest aspect trebuind ca instanța să aibă rol activ în sensul de a lămuri voința părții reclamante.

Or, reclamantul, dincolo de a lămuri cauza sub acest aspect, a insistat în solicitarea sa de a invoca pe calea excepției de nelegalitate critici la adresa celor 6 notificări și a adus o veritabilă modificare a acțiunii în al doilea ciclu procesual, modificare care nu putea fi primită de către instanța de judecată.

Ca atare, în mod corect a statuat prima instanță în sensul că, raportat la momentul procesual la care a fost invocată excepția, respectiv în rejudecare după casarea cu trimitere și la dispozițiile art. 130 alin. (2) C. proc. civ., reclamantul era decăzut din dreptul de a invoca excepția necompetenței materiale a prezentei instanțe în soluționarea cauzei.

Ca urmare, nu numai că prima instanță a respectat indicațiile deciziei de casare, dar a respectat atât principiul disponibilității luând act de solicitarea reclamantului, cât și regulile imperative de procedură, care nu permit modificarea temeiului juridic al acțiunii în această etapă procesuală.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondat.

Cum în mod corect a reținut prima instanță, din coroborarea clauzelor contractuale și a textelor normative enunțate, rezultă că pârâtul nu avea obligația legală a emiterii unui titlu de creanță, ci acesta și-a manifestat voința - în mod corect- privind reducerea procentuală litigioasă prin Notificările indicate, Notificări care au caracterul unor acte administrative distincte în sensul art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. In cauza de față, reclamantul nu a înțeles să ceara anularea acestor acte administrative, ci a solicitat direct obligarea pârâților la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând reducerea procentuală contestată, invocând Contractul de finanțare.

Or, față de prevederile art. 18 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, cum reducerea procentuală contestată a fost făcută prin acte administrative necontestate-cele 6 notificări - reclamantul nu poate solicita direct despăgubirea - care este un accesoriu al actului administrativ - fără a cere în același timp sau mai înainte anularea respectivelor acte administrative. Pe cale de consecință, nu poate fi primită ca admisibilă o acțiune vizând despăgubirea, consecință a unui act administrativ întemeiată pe contractul de finanțare, deoarece deși sumele respective s-au solicitat la plată în executarea respectivului contract, refuzul rambursării s-a făcut prin act administrativ și nu prin act adițional la contractul de finanțare.

În accepțiunea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 autoritățile cu competențe în aplicarea acestui act normativ sunt autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene și orice alte instituții publice care au atribuții privind prevenirea, constatarea unei nereguli, stabilirea și urmărirea încasării creanțelor bugetare rezultate din nereguli apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și a fondurilor publice naționale, aferente acestora. De asemenea, prevederile acestui act normativ se aplică și beneficiarilor de fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora, precum și oricăror alți operatori economici cu capital public sau privat care desfășoară activități finanțate din fonduri europene în baza unor acte juridice.

De asemenea, prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 stabilesc prin dispozițiile art. 3, art. 4 și art. 8 obligațiile autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene, acestea fiind obligate, în activitatea lor, să elaboreze și să aplice procedura de management și control care să asigure corectitudinea acordării și utilizării acestor fonduri.

Pentru analiza răspunderii juridice, ceea ce conferă specificitate răspunderii în materia contractelor finanțate din fonduri europene este faptul că această răspundere înglobează atât abateri de natură contractuală, cât și abateri de natură legală sancționate, prevăzute în norme de ordine publică materializate prin încălcări ale preceptelor de natură penală, contravențională, de dreptul muncii etc., această diversitate a abaterilor constând tocmai în faptul că acestea sunt prevăzute de acte juridice cu caracter consensual, cât și de acte juridice cu caracter normativ.

Dacă actele juridice cu caracter consensual sunt contractele de finanțare, sancțiunile specifice din actele juridice cu caracter normativ sunt de natură administrativă, însă pot fi aplicate doar pe temeiul unor raporturi contractuale, motiv pentru care o încadrare a naturii juridice a răspunderii juridice în materia fondurilor europene ar fi mai apropiată de sfera administrativ-contractuală.

Titlurile de creanță emise având natură administrativă, fiind calificate expres ca fiind acte administrative, constituie mijloace de constrângere în vederea recuperării prejudiciului cauzat prin plata sumelor necuvenite, atât în cazul încălcării unor obligații de natură contractuală, cât și în cazul unor fapte ilicite care generează raportul juridic de răspundere.

Dar titlul de creanță emis de autoritățile competente cu gestionarea fondurilor europene poate crea prejudicii în sarcina beneficiarilor finanțării, context în care aceștia pot formula contestație pentru repararea prejudiciului cauzat, în condițiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fie odată cu formularea acțiunii la instanța de contencios administrativ pentru anularea deciziei prin care autoritatea publică emitentă a titlului de creanță a soluționat contestația pe cale administrativă, fie printr-o acțiune separată, în ipoteza în care instanța de contencios administrativ a anulat decizia autorității publice emitente a actului administrativ (titlului de creanță).

Prin urmare, beneficiarul nu are la dispoziție o acțiune bazată exclusiv pe răspunderea contractuală, în ipoteza în care autoritățile competente cu gestionarea fondurilor europene au emis titluri de creanță sau alte acte cu caracter sancționator, singura cale fiind aceea a contestării lor în justiție, iar numai după ce obțin anularea lor definitivă, se deschide calea acțiunii în răspundere patrimonială.

Astfel, neputându-se lua act de modificarea acțiunii, cu corecta aplicare a legii a reținut prima instanță că acțiunea reclamantului este inadmisibilă prin prisma acestui aspect, întrucât lipsa hotărârii judecătorești care să sancționeze conduita administrativă atrage inadmisibilitatea cererii de recunoaștere a dreptului de a pretinde despăgubiri, precum și a obligației corelative de a le plăti, ceea ce conferă un fine de neprimire pretențiilor formulate în condițiile expuse.

Prin urmare, recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 14 din 08.02.2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău și împotriva încheierii de ședință din data de 23.01.2019 de către recurentul-reclamant, este nefondat.

III.3. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă și a apărărilor intimatului-pârât în ceea ce privește recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 34 din 23.06.2020 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015

În ceea ce privește cererea de completare, prima instanță a reținut că cererea de completare dispozitiv prezentă este lipsită de temei din dublă perspectivă:

- excepția de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunțat nu constituie capăt principal de cerere/accesoriu și nici o cerere conexă sau incidentală, ci o excepție care are caracter de apărare, nedezlegarea excepției constituind motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă;

- față de soluția de inadmisibilitate pronunțată în cauză, judecătorul, deși învestit cu această excepție de nelegalitate, nu mai putea dezlega excepția în discuție deoarece inadmisibilitatea acțiunii primează nelegalității actului administrativ, cadrul procesual stabilit de reclamant fiind greșit sub aspectul obiectului, corect acțiunea trebuind să aibă ca obiect anularea actelor administrative - Notificări - prin care au fost operate reducerile procentuale în litigiu, obligarea la plata sumei din petitul acțiunii urmând a fi accesoriul petitului vizând anularea respectivelor notificări.

Înalta Curte reține ca fiind fondat motivul legat de inadmisibilitatea excepției de nelegalitate ca urmare a împrejurării că nu se mai justifica legătura cu soluționarea prezentei cauze, cât timp acțiunea fusese respinsă ca inadmisibilă. Astfel, chiar dacă excepția de nelegalitate ar fi fost admisă, aceasta nu putea conduce la producerea unui efect în favoarea poziției reclamantului, cât timp acțiunea era inadmisibilă și nu era îndeplinită condiția de la art. 4 din Legea nr. 554/2004, respectiv aceea ca de actul administrativ cu caracter individual atacat cu excepția de nelegalitate să depindă soluționarea litigiului pe fond.

Cu toate acestea, constată instanța de recurs că, implicit, prin soluționarea în acest fel a cereri de completare, prima instanță a soluționat incidentul procesual având ca obiect excepția de nelegalitate.

În subsidiar, sunt corecte și statuările primei instanțe în sensul că recurentul avea la dispoziție motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. împotriva sentinței nr. 14/2019, motiv ce nu a fost invocat de către acesta.

Prin urmare, și recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 34 din 23.06.2020 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015 este nefondat.

III.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurentul-reclamant Municipiul Roman împotriva sentinței nr. 34 din 23 iunie 2020 și a sentinței nr. 14 din 8.02.2019 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 martie 2022.