ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1237/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 26.05.2017 sub nr. de dosar x/2017, reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene-Direcția Generală Programe Capital Uman și Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergența nr. 1457/RI/03.10.2016, întocmit de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale si Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (MMFPSPV-OIPOSDRU), astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorii materiale nr. 1503/RI/10.10.2016, încheiată la data de 10.10.2016 de MMFPSPV-OIPOSDRU precum și anularea Deciziei MMFPSPV-OIPOSDRU nr. 1714/RI/28.11.2016 privind soluționarea Contestației nr. x/02.11.2016 înregistrata la MMFPSPV-OIPOSDRU sub nr. x/02.11.2016, formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 1457/RI/03.10.2016; constatarea caracterului eligibil al cheltuielilor în valoare de 758.052,63 RON, efectuate de ANOFM în cadrul proiectului "Formarea profesionala a personalului A. x, cod SMIS 37283; constatarea nelegalității refuzului de rambursare a sumei de 568.539,47 RON, solicitate de ANOFM prin Cererea de rambursare x/29.09.2014 și obligarea pârâților la plata către ANOFM a acestei sume și obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente cheltuielilor nevalidate și nerambursate în mod nelegal, calculată de la data reținerii sumei de 568.539,47 RON, prevăzută la capătul de cerere nr. x și până la plata efectivă de către pârâte a sumei menționate.

Sentința instanței de fond Prin sentința civilă nr. 4501 din data de 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională Pentru Ocuparea Forței de Muncă, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene-Direcția Generală Programe Capital Uman și Ministerul Muncii și Justiției Sociale-Organismul Intermediar Pentru Programul Operațional Sectorial Pentru Dezvoltarea Resirselor Umane, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 4501 din data de 22 noiembrie 2017, pronunțată de București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Agenția Națională Pentru Ocuparea Forței de Muncă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că hotărârea primei instanțe este nelegală întrucât a fost dată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 21 O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 21 alin. (26), reținerile potrivit cărora aceste dispoziții instituie un termen în care autoritatea pârâtă are obligația de a finaliza activitatea de control, se impun a fi respinse ca neîntemeiate. Reținând și dispozițiile art. 2547 C. civ. termenul de 60 zile nu este un termen de recomandare, ci un termen de prescripție, depășirea sa atrăgând nulitatea actului. În ceea ce privește reținerea neeligibilității cheltuielilor reprezentând contravaloarea sistemului de videoconferință și mobilierului achiziționat, recurenta invocă dispoziții art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, art. 3 alin. (1) din OMMFPS și al MFP nr. 1117/2170/2010. Mai arată, recurenta că aceste cheltuieli sunt în conformitate cu cererea de finanțare și respectă dispozițiile legale anterior citate. Totodată, arată că respectivele prevederi nu impun necesitatea depunerii documentelor probante pentru atestarea realizării activității A.6.

Apărările formulate în cauză Împotriva recursului promovat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Potrivit motivului de recurs circumscris cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu Ie prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente. Referitor la criticile constând în aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține că: În conformitate cu dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora: "(…) Art. 21. (…) (23) Termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, cu excepțiile prevăzute la alin. (25) și (26). (24) În cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulți beneficiari și/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanțe de urgență, pot fi luate măsuri de recuperare a creanțelor, precum și în cazuri justificate în care - în scopul verificării - este necesară colaborarea cu alte instituții, termenul de finalizare a activității de verificare prevăzut la alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile. (25) Organizarea și efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanței bugetare rezultate din nereguli și emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la data comunicării de către DLAF a actului de control emis în conformitate cu normele și procedurile proprii, respectiv de la data primirii raportului de inspecție emis de OLAF. (26) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24. (…) Art. 25. (1) În situația în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21. (2) Termenul maxim de efectuare a activităților prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a reverificării. (3) În cazuri justificate, termenul de finalizare a activității de reverificare prevăzut la alin. (2) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile. (…) Art. 50. (1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz. (…)". Instanța de fond a reținut în mod corect că termenele stabilite de lege pentru emiterea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sunt termene imperative, dar legiuitorul nu a prevăzut, în cazul nerespectării lor, sancțiunea decăderii sau o altă sancțiune similară, de natură să afecteze valabilitatea actului întocmit după împlinirea lor. Nerespectarea obligației de întocmire a procesului-verbal în termenul legal este calificată drept abatere de dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011, de natură să atragă sancționarea disciplinară a personalului care se face vinovat de săvârșirea acesteia. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011: (1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență următoarele fapte: (…) d) neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență; (…). Aceste termene nu pot fi considerate termene de decădere, deoarece din actul normativ nu rezultă, în mod neîndoielnic, că nerespectarea acestora atrage pierderea dreptului de a stabili creanțele bugetare. În conformitate cu dispozițiile art. 2545 C. civ.: (1) Prin lege sau prin voința părților se pot stabili termene de decădere pentru exercitarea unui drept sau săvârșirea unor acte unilaterale, (2) Neexercitarea dreptului subiectiv înăuntrul termenului stabilit atrage pierderea lui, iar în cazul actelor unilaterale, împiedicarea, în condițiile legii, a săvârșirii lor. Potrivit dispozițiile art. 2547 C. civ.: Dacă din lege sau din convenția părților nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la prescripție. Aceste termene nu pot fi considerate nici termene de prescripție, având în vedere dispozițiile art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează prescripția dreptului de a stabili creanțele bugetare rezultate din nereguli. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011: (1) Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare. În concluzie, termenele prevăzute de dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 au natura juridică a unor termene imperative de natură a atrage sancționarea disciplinară a personalului, dar nerespectarea acestora nu poate afecta valabilitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Nerespectarea acestor termene ar putea atrage nulitatea procesului-verbal numai în situația în care reclamanta ar fi făcut dovada existenței unei vătămări, împrejurare pe care nu a dovedit-o prin probele administrate în cauză. În conformitate cu dispozițiile art. 175 C. proc. civ., actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinței legale s-a adus părții o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desființarea acestuia, această vătămare fiind prezumată doar în cazul nulităților expres prevăzute de lege. În consecință, Înalta Curte constată că sentința atacată a fost dată cu respectarea dispozițiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011. În ceea ce privește criticile vizând reținerile instanței de fond în sensul neeligibilității cheltuielilor reprezentând contravaloarea sistemului de videoconferință și mobilierului achiziționat, Înalta Curte le va respinge ca nefondate. În limita criticilor care au vizat în mare parte aspecte de fapt, Înalta Curte reține că reclamanta Agenția Națională Pentru Ocuparea Forței de Muncă în calitate de beneficiar, a încheiat contractul de finanțare nr. x/29.06.2011, având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile pentru implementarea proiectului "Formare profesională a personalului A."-x, COD SMIS 37283 . Proiectul implementat de recurentă a vizat creșterea nivelului de competențe profesionale a 100 de angajați A., creșterea nivelului de pregătire a personalului propriu A., extinderea domeniilor de pregătire ale personalului propriu A. și formarea profesională continuă a personalului A.. Grupul țintă a fost format din 100 de persoane, specialiști ai A. din toate județele României, iar pentru îndeplinirea obiectivului general s-a stabilit ca indicator de program instruirea a 100 de persoane din cadrul Serviciului Public de Ocupare. Conform Anexei 1 la Cererea de finanțare-Secțiunea Metodologia de implementare: "Este stabilit un program de formare profesională, unde vor fi formați un număr de 100 de angajați A. care se ocupă cu analiza pieței muncii. Grupele de cursanți vor fi formate din câte 25 de membri. Programul de formare se va desfășura în mai mult etape astfel încât activitatea curentă în agențiile/serviciile unde lucrează persoanele care alcătuiesc grupul țintă să nu fie perturbată. Din acest motiv s-a ales ca metodă de formare metoda mixtă- îmbinarea metodei tradiționale - desfășurarea de cursuri în săli clasice de curs astfel încât participanții să ia contact direct cu formatorul și să interacționeze direct între ei și utilizarea unui soft educațional și a sistemului de videoconferință, astfel încât întâlnirile să poată avea loc oriunde și oricând iar rezultatul comunicării să indică impresia comunicării față în față. Totodată se reduc costurilor cu deplasările grupului țintă și se optimizează raportul timp liber/munca al angajaților A.. Perioada de formare pentru fiecare cursant este de 1080 de ore de curs (360 ore teorie si 720 ore practica) care vor fi livrate astfel: 135 ore în săli clasice de curs și diferență pană la 1080 ore în conținut electronic ce va fi postat pe platforma de e-learning". În cadrul activității A.2. "Achiziții publice" au fost achiziționate de către reclamantă obiectele de mobilier și echipamente IT pentru videoconferință, ce au fost distribuite către cele 42 de agenții județene pentru ocuparea forței de muncă și către Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă după cum urmează: - Contractul de furnizare nr. x/04.09.2013, având ca obiect furnizarea de obiecte de mobilier, încheiat cu S.C. B. S.R.L., în valoare de 65.229,00 RON, la care se adaugă 15.654,96 RON TVA (dosar fond volumul I); - Contractul de furnizare nr. x/23.10.2013, având ca obiect furnizarea de echipamente IT pentru videoconferință, încheiat cu S.C. C. S.R.L., în valoare de 729.288,03 RON la care se adaugă 175.029,13 RON TVA (dosar fond volumul I). În calea de atac, recurenta- reclamantă a supus atenției Înaltei Curți aspecte legate de analiza unor elemente ale probatoriului, tinzând la a convinge instanța de control judiciar că semnificația juridică pe care autoritatea pârâtă și instanța de fond au dat-o situației de fapt este eronată. Fără a relua elementele factuale descrise amănunțit de către judecătorul fondului în sentință, pe baza documentației depuse la dosar, referitoare la procedura de achiziție a echipamentelor IT pentru sistemul de videoconferință și a mobilierului achiziționat pentru sediul ANOFM și sediile AJOFM-urilor, Înalta Curte reține, în limitele controlului de legalitate ce poate fi exercitat în recurs, că în vederea verificării aspectelor reținute în suspiciunea de neregulă nr. 1225/Rl/09.08.2016, la solicitarea organului de control formulat prin adresa nr. x/23.08.2016 în sensul depunerii unui memoriu prin care să se justifice utilizarea sistemului de videoconferință, susținut de documente probante (spre exemplu: liste de prezență pentru evenimentele organizate, înregistrări audio și/sau video fotografii, alte materiale sau livrabile obținute ca urmare a utilizării sistemului de videoconferință în cadrul proiectului, de către grupul țintă), cu adresa nr. x/25.08.2016 recurent a transmis un memoriu justificativ, în care a arătat în esență, că proiectul s-a încheiat în luna iunie 2014 cu realizarea tuturor obiectivelor, dosar fond volumul 1. Referitor la alegațiile recurentei precum că nu ar fi fost obligată în cadrul proiectului să întocmească documentele doveditoare indicate prin adresa antemenționată, Înalta Curte arată că, în mod corect, instanța de fond a evidențiat că prezentările de maximă generalitate din cuprinsul memoriului, neînsoțite de niciun document justificativ care să facă dovada că sumele obținute în cadrul proiectului au fost utilizate în scopul îndeplinirii obiectivelor asumate prin contractul de finanțare, demonstrează fără putință de tăgadă că respectivele cheltuieli de tip FEDR în sumă de 758.052,63 RON, reprezentând contravaloarea achiziției de mobilier și a sistemului de videoconferință, sunt neeligibile. În același sens, în mod corect, s-a reținut că partea reclamantă nu a depus documente probante nici cu ocazia soluționării contestației sau nici în fața instanței de fond. Astfel, potrivit dispozițiile art. 1 alin. (4) din Contractul de finanțare "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare.". În același sens dispozițiile art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor alin. (1) dispun că "Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare și cu Ordinul comun al Ministrului economiei și finanțelor nr. 1549/16.05.2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de investiție.". Or, dispozițiile art. 2 alin. (1) din Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 prevăd că "Pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare.". Totodată, Ghidul solicitantului precizează că "solicitantul eligibil în sensul prezentului ghid, reprezintă entitatea care îndeplinește cumulativ criteriile enumerate și prezentate...", criterii printre care se regăsește și cel potrivit căruia "unitățile administrativ teritoriale vor face dovada proprietății clădirii și terenului subiect al cererii de finanțare...". Conform constatărilor autorității de audit, însușite de structura de control "... deși mobilierul și sistemul de videoconferință au fost achiziționate cu doar 6 luni, respectiv 5 luni înaintea finalizării proiectului, nu au fost niciodată folosite în scopul prevăzut în cererea de finanțare.", respectiv "Prin urmare, aceste cheltuieli nu au legătură cu activitățile proiectului, astfel încât să fie considerate cheltuieli directe eligibile, așa cum sunt definite de art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007…". Așadar, în sensul celor anterior antamate, alegații recurentei reiterate în cuprinsul cererii de recurs, precum că,,...respectivele prevederi și dispoziții nu impun necesitatea depunerii, în cauză, pentru atestarea realizării activității A.6.- Susținerea programului de formare nu instituia obligația întocmirii de liste de prezență, înregistrări audio/video, fotografii, alte materiale sau livrabile…", cheltuielile reprezentând contravaloarea achiziției de mobilier și a sistemului de videoconferință, sunt neeligibile. În egală măsură, nici simpla afirmație "în ceea ce privesc cheltuielile aferente achiziției de mobilier pentru dotarea sălilor de conferință și a sistemului de videoconferință, acestea sunt în conformitate cu prevederile cererii de finanțare și îndeplinesc condițiile de eligibilitate reglementate în mod expres și limitativ de dispozițiile legale invocate…", fiind lipsită de orice suport probator, nu pot constitui motiv de reformare a sentinței recurate. Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca nefondat.